V- A MINERAÇÃO E AS LICENÇAS AMBIENTAIS
A matéria de licenciamento ambiental está acentuada pela Resolução 237, de 19 de setembro de 1997, do CONAMA:
“Art. 1.º Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições
I – Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação, e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras dos recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso. (grifos nossos)
II – Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.”
Conforme art 1.º da resolução 237/97, do CONAMA, transcrito no tópico anterior, o licenciamento ambiental é exigido para empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
Tal exigência é repetida no art. 2.º da supracitada resolução, bem como no art. 10, da Lei n.º 6.938/81. Dessa forma, os empreendimentos e atividades que não se enquadrarem nessas normas, estarão dispensados do licenciamento ambiental, que só será exigível para as atividades que causem impactos negativos ao meio ambiente.
Destaque-se que todos os conceitos utilizados na Resolução do CONAMA e na lei que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, ou seja, o conceito de recursos ambientais, poluição e degradação, podem ser encontrados nesta última. Senão vejamos:
“Art. 3.º Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
II – degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente;
III – poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.
V – recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.”
Desta forma, analisados os requisitos necessários para enquadrar a atividade como dependente de licenciamento ambiental à luz dos conceitos veiculados na própria norma, conclui-se pela necessidade ou não da exigência de licenciamento ambiental no caso concreto, como acentuaram Emanuel Vieira Gonçalves e Daniel Ferreira de Lira(O licenciamento ambiental nas atividades de mineração, Ambito Jurídico. com. br).
Concluíram então os citados autores:
“Ocorre que, em relação à mineração, a análise dos requisitos necessários para que seja exigível o licenciamento ambiental resta desnecessária, uma vez que a Resolução 237/97, além de explicitar, abstratamente, quais atividades estão sujeitas ao licenciamento, conforme visto acima, relacionou alguns empreendimentos e atividades, por meio de um rol exemplificativo (Anexo 1), para os quais o licenciamento é obrigatório, e dentre esses está a mineração, senão vejamos:
“Art. 2.º [...]
§ 1.º Estão sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e as atividades relacionadas no Anexo 1, parte integrante desta Resolução.
ANEXO 1
ATIVIDADES OU EMPREENDIMENTOS SUJEITOS AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Extração e tratamento de minerais
- pesquisa mineral com guia de utilização
- lavra a céu aberto, inclusive de aluvião, com ou sem beneficiamento
- lavra subterrânea com ou sem beneficiamento
- lavra garimpeira
- perfuração de poços e produção de petróleo e gás natural”
A despeito das opiniões de Daniel Roberto Fink e André Camargo Horta de Macedo (2002, p. 13), para quem a Resolução nº 237/97 apenas fez uma lista onde é recomendável o licenciamento, Talden Farias afirma que o § 1.º, art. 2º, da Resolução 237, não deixa dúvidas a essa discricionariedade, quando disciplina que “Estão sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e as atividades relacionadas no Anexo 1, parte integrante desta Resolução.” (2007, p. 51), concluindo que:
“Dessa forma, parece mais correto o entendimento de que todas as atividades elencadas no Anexo 1 da resolução em comento estão sujeitas ao licenciamento ambiental, não existindo margem para a discricionariedade administrativa em relação a esse fato”. (2007, p. 51)
Neste item, conclui-se que a mineração depende de licenciamento ambiental. Veremos, adiante, se esse licenciamento depende da elaboração do estudo prévio de impacto ambiental, previsto no art. 225. da Constituição, ou se este pode ser substituído por outros estudos ambientais.”
A Resolução 9/90 exige o EIA para o exercício das atividades de lavra ou beneficiamento mineral das classes I, III, IV, V, VI, VII, VIII e IX.
Exige-se que se observem normas de automonitoramento, auditoria e inspeção, uma vez que em matéria de proteção ao meio ambiente há de cumprir-se a necessária transparência administrativa.
Anote-se que as "autorizações e concessões previstas neste artigo não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente", como determina o artigo 176, parágrafo terceiro da Constituição Federal. O DNPM tem o dever de não permitir a cessão ou transferência da propriedade e/ou gestão das minas para "empresas fantasmas" ou que não tenham capacidade econõmico-financeira de executar integralmente a recuperação. Os servidores públicos que se omitirem na promoção de medidas que evitem o perigo à incolumidade humana, animal ou vegetal poderão ser apenados com um a três anos de reclusão, dobrando-se a pena se houver dano irreversível à fauna, à flora e ao meio ambiente(artigo 15 da Lei 6.938/81, com a alteração da Lei 7.7804/89).
Observe-se o Decreto nº 97.507, de 13 de fevereiro de 1989:
Art. 1° As atividades, individual ou coletiva, que realizam extração mineral em depósitos de colúvio, elúvio ou aluvião, nos álveos (placeres) de cursos d'água ou nas margens reservadas, bem como nos depósitos secundários, chapadas, vertentes e altos dos morros utilizando equipamentos do tipo dragas, moinhos, balsas, pares de bombas (chupadeiras), bicas ("cobra fumando") e quaisquer outros equipamentos que apresentem afinidades, deverão ser licenciados pelo órgão ambiental competente.
Parágrafo único. Será fixado, pelo órgão ambiental competente, prazo para o requerimento de licença das atividades em operação.
Art. 2° É vedado o uso de mercúrio na atividade de extração de ouro, exceto em atividade licenciada pelo órgão ambiental competente.
1° Ficam igualmente vedadas as atividades descritas no artigo 1° deste Decreto, em mananciais de abastecimento público e seus tributários e em outras áreas ecologicamente sensíveis, a critério do órgão ambiental competente.
2º É proibido o emprego do processo de cianetação nas atividades descritas no artigo 1°, resguardado o licenciamento do órgão ambiental competente.
Art. 3° A criação de reservas garimpeiras deverá ser condicionada a um prévio licenciamento junto ao órgão ambiental competente.
Art. 4° O não cumprimento do disposto neste Decreto sujeitará o infrator à imediata interdição da atividade, além das penalidades previstas na legislação vigente.
Por sua vez, o artigo 3º da Lei 7.805/89 estabelece:
“Art. 3º A outorga da permissão de lavra garimpeira depende de prévio licenciamento ambiental concedido pelo órgão ambiental competente.”
Ainda determina a Lei 7.805/89:
“A permissão de lavra garimpeira será outorgada pelo Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, que regulará, mediante portaria, o respectivo procedimento para habilitação.
Art. 5º A permissão de lavra garimpeira será outorgada a brasileiro, a cooperativa de garimpeiros, autorizada a funcionar como empresa de mineração, sob as seguintes condições:
I - a permissão vigorará por até 5 (cinco) anos, podendo, a critério do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, ser sucessivamente renovada;
II - o título é pessoal e, mediante anuência do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, transmissível a quem satisfizer os requisitos desta Lei. Quando outorgado a cooperativa de garimpeiros, a transferência dependerá ainda de autorização expressa da Assembléia Geral;
III - a área permissionada não poderá exceder 50 (cinqüenta) hectares, salvo quando outorgada a cooperativa de garimpeiros.
Art. 6º Se julgar necessária a realização de trabalhos de pesquisa, o Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, de ofício ou por solicitação do permissionário, intima-lo-á a apresentar projetos de pesquisa, no prazo de 90 (noventa) dias, contado da data da publicação de intimação do Diário Oficial da União.
Parágrafo único. Em caso de inobservância, pelo interessado, do prazo a que se refere o caput deste artigo, o Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM cancelará a permissão ou reduzir-lhe-á a área.
Art. 7º A critério do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, será admitida a permissão de lavra garimpeira em área de manifesto de mina ou de concessão de lavra, com autorização do titular, quando houver viabilidade técnica e econômica no aproveitamento por ambos os regimes.
§ 1º Havendo recusa por parte do titular da concessão ou do manifesto, o Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM conceder-lhe-á o prazo de 90 (noventa) dias para que apresente projeto de pesquisa para efeito de futuro aditamento de nova substância ao título original, se for o caso.
§ 2º Decorrido o prazo de que trata o parágrafo anterior sem que o titular haja apresentado o projeto de pesquisa, o Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM poderá conceder a permissão de lavra garimpeira.
Art. 8º A critério do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, será admitida a concessão de lavra em área objeto de permissão de lavra garimpeira, com autorização do titular, quando houver viabilidade técnica e econômica no aproveitamento por ambos os regimes.
Art. 9º São deveres do permissionário de lavra garimpeira:
I - iniciar os trabalhos de extração no prazo de 90 (noventa) dias, contado da data da publicação do título no Diário Oficial da União, salvo motivo justificado;
II - extrair somente as substâncias minerais indicadas no título;
III - comunicar imediatamente ao Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM a ocorrência de qualquer outra substância mineral não incluída no título, sobre a qual, nos casos de substâncias e jazimentos garimpáveis, o titular terá direito a aditamento ao título permissionado;
IV - executar os trabalhos de mineração com observância das normas técnicas e regulamentares, baixadas pelo Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM e pelo órgão ambiental competente;
V - evitar o extravio das águas servidas, drenar e tratar as que possam ocasionar danos a terceiros;
VI - diligenciar no sentido de compatibilizar os trabalhos de lavra com a proteção do meio ambiente;
VII - adotar as providências exigidas pelo Poder Público;
VIII - não suspender os trabalhos de extração por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo motivo justificado;
IX - apresentar ao Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, até o dia 15 de março de cada ano, informações quantitativas da produção e comercialização, relativas ao ano anterior; e
X - responder pelos danos causados a terceiros, resultantes, direta ou indiretamente, dos trabalhos de lavra.
§ 1º O não-cumprimento das obrigações referidas no caput deste artigo sujeita o infrator às sanções de advertência e multa, previstas nos incisos I e II do art. 63. do Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, e de cancelamento da permissão.
§ 2º A multa inicial variará de 10 (dez) a 200 (duzentas) vezes o Maior Valor de Referência - MVR, estabelecido de acordo com o disposto no art. 2º da Lei nº 6.205, de 29 de abril de 1975, devendo as hipóteses e os respectivos valores ser definidos em portaria do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM.
§ 3º A permissão de lavra garimpeira será cancelada, a juízo do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, na hipótese de que trata o parágrafo único do art. 6º desta Lei.
§ 4º O disposto no § 1º deste artigo não exclui a aplicação das sanções estabelecidas na legislação ambiental.
Art. 10. Considera-se garimpagem a atividade de aproveitamento de substâncias minerais garimpáveis, executadas no interior de áreas estabelecidas para este fim, exercida por brasileiro, cooperativa de garimpeiros, autorizada a funcionar como empresa de mineração, sob o regime de permissão de lavra garimpeira.”
Assim os órgãos ambientais têm competência para a concessão de três tipos de licença, com referência à exploração mineral: licença prévia, licença de instalação e licença de operação, conforme as Resoluções 9/90 e 10/90.
Aliás, a Resolução 9/90 diz que a concessão de portaria de lavra ficará condicionada à apresentação ao Departamento Nacional de Produção Mineral, por parte do empreendedor, da licença de instalação.
Conforme noticia Paulo de Bessa Antunes(obra citada, 2008, página 750)), a exigência de estudo prévio de impacto ambiental para toda a atividade de mineração é uma questão controversa, pois há autores que entendem inconstitucional a exigência de estudos de impacto ambiental para toda e qualquer atividade de mineração, vez que é necessário seja levado em consideração se o aproveitamento do recurso mineral específico é ou não potencialmente causador de expressivo impacto ambiental
Os autores que defendem a exigência do EPIA/RIMA para toda e qualquer atividade minerária o fazem com base na Resolução 1 do CONAMA, dentre eles Paulo Affonso Leme Machado (2008, p. 225/226), que afirma que “Empreendedores e Administração Pública têm na relação do art. 2.º da Resolução 1/86- Conama a indicação constitucional de atividades que podem provocar significativa degradação do meio ambiente (art. 225, § 1º, IV, da CF)” e complementa: “a resolução 237/97-Conama continua a sujeitar todas as atividades especificadas na Lei 6.803/80 e nas Resoluções 1/86, 11/86 e 5/87 à elaboração do Estudo Prévio de Impacto Ambiental”. Vejamos o que disciplina a Resolução 1, do CONAMA:
“Art. 2º Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental – RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:
IX – extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de Mineração;”
O CONAMA, por meio da Resolução 369 de 2006, definiu os casos excepcionais em que o órgão ambiental competente pode autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em área de preservação permanente para implantação de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social, ou para a realização de ações consideradas eventuais e de baixo impacto ambiental.
O art. 2.º, I, c, dispõe que é de utilidade pública as atividades de pesquisa e extração de substância minerais, outorgadas pela autoridade competente, exceto areia, argila, saibro e cascalho. Essas exceções (areia, argila, saibro e cascalho), são casos de interesse social, conforme inciso II, d, do mesmo art. 2.º.
A mineração, em área de preservação permanente, fica sujeita ao licenciamento ambiental, onde poderá ser exigido o EPIA/RIMA, ou algum outro estudo ambiental, a depender de o caso concreto ser hipótese de atividade causadora ou potencialmente causadora de significativo impacto ambiental, ou simplesmente de impacto ambiental sem essa característica de expressividade. Esse é o entendimento que emana da análise do art. 7.º, caput e § 1.º, da Resolução 369/06.
“Art. 7.º A intervenção ou supressão de vegetação em APP para a extração de substâncias minerais, observado o disposto na Seção I desta Resolução, fica sujeita à apresentação de Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EIA e respectivo Relatório de Impacto sobe o Meio Ambiente – RIMA no processo de licenciamento ambiental, bem como outras exigências, entre as quais:
§ 1 o No caso de intervenção ou supressão de vegetação em APP para a atividade de extração de substâncias minerais que não seja potencialmente causadora de significativo impacto ambiental, o órgão ambiental competente poderá, mediante decisão motivada, substituir a exigência de apresentação de EIA/RIMA pela apresentação de outros estudos ambientais previstos em legislação”.
VI - O DEVER DE RECUPERAR O MEIO AMBIENTE DEGRADADO PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS
Determina o artigo 225, § 2º, da Constituição Federal:
"§ 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei."
Já se observou que a Lei 7.805/89 afirma que "o titular de autorização da pesquisa, de permissão de lavra garimpeira, de concessão de lavra, de licenciamento ou de manifesto de mina responde pelos danos causados ao meio ambiente"(artigo 19).
Trata-se de responsabilidade civil objetiva.
Há, nesses trabalhos, a necessidade de abertura de escavações visíveis(artigo 14, § 1º, do Decreto-lei 227/67) sendo uma aberração deixar de recuperar o meio ambiente.
A abertura de cava - escavação em terreno plano u de morro, executada para a lavra mineral determina a obrigação de reparar.
O empreendedor deve apresentar um projeto de recuperação que dependerá da concordância do órgão competente.
De toda sorte, a recuperação foi, ou devia ter sido planejada antes do início da pesquisa ou da lavra. A recuperação deve ser iniciada ao mesmo tempo que se iniciam os trabalhos de pesquisa ou de lavra.
