Aborda-se o poder-dever da administração pública federal de apurar condutas faltosas dos servidores públicos e o enquadramento das irregularidades administrativas.

SUMÁRIO:1. Introdução; 2. Poder-dever de apurar irregularidade funcional; 3.  Infrações disciplinares de menor potencial ofensivo 4. Termo de ajustamento de conduta na seara disciplinar; 5. Considerações finais.

RESUMO: O presente estudo versa sobre a celebração de termo de ajustamento de conduta nos casos de infrações disciplinares de menor potencial ofensivo. Inicialmente, é apresentada uma breve exposição sobre o quantitativo aproximado de servidores públicos civis ativos no Poder Executivo Federal, assim como é demonstrada a estimativa atual do custo financeiro advindo da persecução disciplinar.

Em seguida, aborda-se o poder-dever da Administração Pública Federal de apurar condutas faltosas dos servidores públicos e o enquadramento das irregularidades administrativas que permitem a aplicação da penalidade de advertência como infrações disciplinares de menor potencial ofensivo.

Posteriormente, é abordada celebração do termo de ajustamento de conduta das infrações disciplinares de menor potencial ofensivo como instrumento alternativo à instauração de processo administrativo disciplinar.

Palavras-chave: Infrações administrativas. Potencial lesivo reduzido. Celebração de termo de ajustamento de conduta.


INTRODUÇÃO

Atualmente, o quantitativo de servidores públicos civis ativos no âmbito do Poder Executivo Federal é de aproximadamente um milhão e duzentas mil pessoas, conforme informações existentes no sítio eletrônico do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão[2].

Face ao significativo número de agentes públicos federais ocorre constantemente descumprimento dos deveres funcionais ou mesmo o cometimento de atos proibidos pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990.

O instrumento usual para apuração de fatos relacionados à responsabilidade administrativa de servidor público, e, se for o caso, aplicação da respectiva penalidade administrativa é o processo administrativo disciplinar.

Ocorre que diversas infrações administrativas cometidas podem ser consideradas de menor potencial ofensivo, não justificando, em várias situações, o custo da instauração de um processo administrativo disciplinar que é de aproximadamente de cinquenta mil reais[3].

Acrescente-se também que, em diversos casos concretos, a penalidade de advertência, cabível nas infrações de menor lesividade, não pode ser aplicada de forma efetiva em razão da consumação do direito de punir ou da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública.

Diante do significativo custo financeiro e do expressivo cometimento de infrações de menor grau ofensivo, tem-se que a celebração do termo de ajustamento de conduta das infrações disciplinares constitui instrumento relevante e alternativo à instauração de processo administrativo disciplinar.


PODER-DEVER DE APURAR IRREGULARIDADE FUNCIONAL

O art. 143 da Lei nº 8.112, de 1990, estabelece que a autoridade competente que tiver conhecimento de ilicitude no serviço público deve adotar as medidas necessárias para sua apuração, in verbis:

Art. 143.  A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.

Depreende-se do referido dispositivo legal que é cogente a averiguação disciplinar pela autoridade competente diante da ciência de fatos que possam render ensejo à responsabilidade administrativa de servidor público.

A respeito da obrigatoriedade de apuração irregularidade administrativa imputada a servidor público, cumpre colacionar a seguinte ementa de julgado do Superior Tribunal de Justiça – STJ sobre o assunto em questão, in litteris:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. ANALISTA JUDICIÁRIO, EXECUÇÃO DE MANDADOS. SINDICÂNCIA INVESTIGATIVA E PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DENÚNCIA ANÔNIMA. PODER-DEVER DA ADMINISTRAÇÃO. ART.143 DA LEI 8.112/1990. DENÚNCIA ACOMPANHADA POR OUTROS ELEMENTOS DE PROVA SUFICIENTES A DENOTAR A CONDUTA IRREGULAR DO SERVIDOR. COMISSÃO DE SINDICÂNCIA E DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE. OBSERVÂNCIA DA REGRA DO ART. 149 DA LEI 8.112/1990. EXIGÊNCIA APENAS DO PRESIDENTE DA COMISSÃO OCUPAR CARGO EFETIVO SUPERIOR OU DO MESMO NÍVEL, OU TER NÍVEL DE ESCOLARIDADE IGUAL OU SUPERIOR AO DO INDICIADO. PRECEDENTES. ALEGAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE INFRAÇÃO DISCIPLINAR OU ILÍCITO PENAL. IMPOSSIBILIDADE DE CONHECIMENTO. NECESSÁRIA DILAÇÃO PROBATÓRIA. DESCABIMENTO. RECURSO ORDINÁRIO NÃO PROVIDO.

1. Trata-se de recurso ordinário em Mandado de Segurança onde pretende o recorrente a concessão integral da segurança a fim de reconhecer a nulidade da Sindicância e do Processo Administrativo Disciplinar e, consequentemente, do ato apontado como coator, porquanto teriam sido deflagrados através de denúncia anônima, a violar a regra do art. 144 da Lei 8.112/1990; tendo em vista que o fato noticiado não configuraria evidente infração disciplinar ou ilícito penal, porquanto ocorrido em evento externo ao local de trabalho e que sequer haveria a comprovação da autoria e materialidade, não guardando relação direta com os deveres ou proibições impostas aos servidores públicos federais e diante da inobservância do princípio da hierarquia na formação das Comissões de Sindicância e de Processo Administrativo Disciplinar.

2. É firme o entendimento no âmbito do STJ no sentido de que inexiste ilegalidade na instauração de sindicância investigativa e processo administrativo disciplinar com base em denúncia anônima, por conta do poder-dever de autotutela imposto à Administração (art. 143 da Lei 8.112/1990), ainda mais quando a denúncia decorre de Ofício do próprio Diretor do Foro e é acompanhada de outros elementos de prova que denotariam a conduta irregular praticada pelo investigado, como no presente casu. Precedentes.

(...)

 (RMS 44.298/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/11/2014, DJe 24/11/2014)

Nessa linha argumentativa da obrigatoriedade de apuração de fatos relacionados a irregularidades funcionais atribuídas a servidores públicos, vale transcrever o seguinte argumento doutrinário, ipsis verbis:

Por conseguinte, em função do princípio da supremacia do interesse público, o superior hierárquico que toma conhecimento, pessoalmente ou por meio de denúncia, da prática de faltas administrativas de seu subordinado, está obrigado a apurar os fatos, mediante sindicância investigatória, ou exercitar o direito de punir estatal com a abertura de sindicância punitiva ou processo administrativo disciplinar (art. 143, caput, Lei Federal nº 8.112/90), sob pena de incorrer em crime contra a Administração Pública (condescendência criminosa: art. 320, Código Penal) (...)

(CARVALHO, Antonio Carlos Alencar. Manual de processo administrativo disciplinar e sindicância: à luz da jurisprudência dos Tribunais e da casuística da Administração Pública. 5. ed. rev. atual. e aum. Belo Horizonte: Fórum, 2016. )

Não subsiste dúvida, portanto, a respeito do poder-dever atribuído à Administração Pública para apurar a responsabilidade administrativa de agente público, independentemente de a infração administrativa caracterizar-se como de menor ou maior potencial ofensivo.


INFRAÇÕES DISCIPLINARES DE MENOR POTENCIAL OFENSIVO

A partir da leitura dos arts. 116, 117 e 132 da Lei nº 8.112, de 1990, infere-se que são tipificadas diversas hipóteses em que a inobservância da norma legal pode implicar aplicação de reprimenda disciplinar.

O grau da responsabilidade administrativa está diretamente relacionado à natureza do ilícito funcional perpetrado, pelo que às infrações consideradas leves são apenadas com advertência.

O art. 129 da Lei nº 8.112, de 1990 textualiza o seguinte sobre a aplicação da penalidade administrativa de advertência, in verbis:

Art. 129.  A advertência será aplicada por escrito, nos casos de violação de proibição constante do art. 117, incisos I a VIII e XIX, e de inobservância de dever funcional previsto em lei, regulamentação ou norma interna, que não justifique imposição de penalidade mais grave. 

Portanto, é possível a aplicação de advertência nas hipóteses de descumprimento das proibições do art. 117, incisos I a VIII e XIX, da Lei nº 8.112, de 1990, assim como pela inobservância dos deveres funcionais, ipsis litteris:

Art. 116.  São deveres do servidor:

I - exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;

II - ser leal às instituições a que servir;

III - observar as normas legais e regulamentares;

IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;

V - atender com presteza:

a) ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo;

b) à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal;

c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública.

VI - levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ao conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para apuração;    

VII - zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público;

VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartição;

IX - manter conduta compatível com a moralidade administrativa;

X - ser assíduo e pontual ao serviço;

XI - tratar com urbanidade as pessoas;

XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.

Parágrafo único.  A representação de que trata o inciso XII será encaminhada pela via hierárquica e apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual é formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.

 Art. 117.  Ao servidor é proibido:      

I - ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato;

II - retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartição;

III - recusar fé a documentos públicos;

IV - opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço;

V - promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição;

VI - cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado;

VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associação profissional ou sindical, ou a partido político;

VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil;

(...)

XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.      

Após essa breve exposição, cumpre demonstrar que as hipóteses de cabimento da penalidade de advertência podem ser enquadradas como infrações de menor potencial ofensivo na seara disciplinar.

Como é consabido, na seara penal,  a Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995, define crime ou contravenção como as infrações penais de menor potencial ofensivo a que a lei comine pena máxima não superior a dois anos.

O referido diploma legal também prevê a possibilidade de celebração de transação penal nas infrações de menor potencial ofensivo, ipsis litteris:

Art. 61.  Consideram-se infrações penais de menor potencial ofensivo, para os efeitos desta Lei, as contravenções penais e os crimes a que a lei comine pena máxima não superior a 2 (dois) anos, cumulada ou não com multa.

Art. 72. Na audiência preliminar, presente o representante do Ministério Público, o autor do fato e a vítima e, se possível, o responsável civil, acompanhados por seus advogados, o Juiz esclarecerá sobre a possibilidade da composição dos danos e da aceitação da proposta de aplicação imediata de pena não privativa de liberdade.

Art. 73. A conciliação será conduzida pelo Juiz ou por conciliador sob sua orientação.

A doutrina pátria assim aborda a possibilidade da transação penal nos delitos de menor potencial ofensivo, in verbis:

Se a regra, em sede de ação penal pública, é o princípio da obrigatoriedade, algumas exceções merecem ser lembradas:

a) transação penal: em se tratando de infrações de menor potencial ofensivo, ainda que haja lastro probatório suficiente para o oferecimento de denúncia, desde que o autor do fato delituoso preencha os requisitos objetivos e subjetivos do art. 76 da Lei nº 9.099/95, ao invés de o Ministério Público oferecer denúncia, deve propor a transação penal, com a aplicação imediata de penas restritivas de direitos ou multa. Nessa hipótese, há uma mitigação do princípio da obrigatoriedade, comumente chamada pela doutrina de princípio da discricionariedade regrada ou princípio da obrigatoriedade mitigada;   

(Lima, Renato Brasileiro de. Manual de processo penal: volume único. 4. ed. rev., ampl. e atual. – Salvador: Ed. JusPodivm, 2016.)

Ante o exposto, é factível sustentar que as infrações disciplinares que permitem a aplicação da penalidade administrativa de advertência podem ser definidas como infrações disciplinares de menor potencial ofensivo.


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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

BORBA, João Paulo Santos. A celebração de termo de ajustamento de conduta nos casos de infrações disciplinares de menor potencial ofensivo. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 22, n. 5292, 27 dez. 2017. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/60335>. Acesso em: 18 set. 2018.

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