INTRODUÇÃO
O presente estudo tem por finalidade enfrentar o tema referente à Convenção de Viena e à Carreira Diplomática no Brasil.
Primeiramente, no primeiro tópico serão abordadas minuciosamente as funções dos agentes diplomáticos, bem como as formas de imunidade que tanto os agentes quanto as próprias missões diplomáticas possuem. Dessa forma, será demonstrado como funciona a carreira diplomática no Brasil, os reflexos da Convenção de Viena nesse contexto, bem como, nos subtópicos, a forma de ingresso na carreira, as atribuições dos agentes diplomáticos brasileiros e os variados contextos de atuação do diplomata, tanto no Brasil quanto no exterior.
Já no segundo tópico, trataremos de como foram tratadas, pela Convenção, as relações, os privilégios e as imunidades diplomáticas, e suas consequências como meio facilitador de desenvolver relações amistosas entre as nações.
No terceiro tópico serão abordadas as imunidades e privilégios dos diplomatas com maior especificidade, analisando cada uma delas. Ademais, será tratada a responsabilização de agentes diplomáticos e consulares, por atos por eles cometidos utilizando de forma abusiva as imunidades que os protegem.
Nesse sentido o presente estudo visa compreender o mecanismo que rege a profissão de diplomata, destacando o papel de sua representatividade nas relações entre Estados. Em específico, busca esclarecer a historicidade e a importância de “negociadores” frente as relações internacionais, demonstrar conceitos e natureza da atividade e missões diplomáticas, apresentar o processo de formação da carreira no Brasil e expor sobre os privilégios da carreira diplomática e suas imunidades.
1. CARREIRA DIPLOMÁTICA NO BRASIL
Conforme informações abarcadas no sítio eletrônico do Instituto Rio Branco1, a carreira de Diplomata integra o Serviço Exterior Brasileiro, em conjunto com as carreiras de Assistente de Chancelaria e de Oficiais de Chancelaria. Para fins de diferenciação, os Assistentes de Chancelaria são servidores de nível médio que prestam apoio técnico e administrativo no Brasil e nas representações brasileiras no exterior.
Ademais, verifica-se, também, que os Oficiais de Chancelaria são servidores de formação superior que prestam atividades de formulação, implementação e execução dos atos de análise técnica e gestão administrativa necessários ao desenvolvimento da política externa brasileira.
No Brasil, conforme o art. 372 da Lei 11.440/06, a Diplomacia é composta por seis classes consistentes em: terceiro-secretário, segundo-secretário, primeiro-secretário, conselheiro, ministro de segunda classe e ministro de primeira classe (embaixador).
Em regra, os Diplomatas prestam atividades de natureza diplomática e consular, em seus aspectos específicos de representação, negociação, informação e proteção de interesses brasileiros no campo internacional.
Importante destacar, ainda, que, pela Lei nº 11.440/06, Lei que regulamenta o Serviço Exterior Brasileiro, este constitui-se dos referidos cargos, que são de provimento efetivo, para atuarem como agentes do Ministério das Relações Exteriores, também conhecido como Itamaraty.
1.1. FORMA DE INGRESSO NA CARREIRA DIPLOMÁTICA
O ingresso na carreira diplomática se dá mediante concurso realizado pelo Instituto Rio Branco, órgão encarregado da seleção, treinamento e aperfeiçoamento de diplomatas, conforme art. 35. da Lei 11.440/063.
Ademais, de acordo com o art. 36. caput e parágrafo único da Lei 11.440/064, ao referido concurso público de provas ou de provas e títulos, somente podem concorrer brasileiros natos, além de outros requisitos, como, por exemplo, a apresentação de diploma de conclusão de curso de graduação para a investidura no cargo de Terceiro-Secretário.
Selecionado no concurso, o candidato faz jus à entrada na classe de terceiro-secretário para, posteriormente, progredir para as classes seguintes, com base em informações obtidas pelo Instituto Rio Branco5. Ademais, os critérios de promoção, basicamente, são a antiguidade e o merecimento, mas, para a progressão na carreira, o diplomata precisa cumprir outros requisitos, como período mínimo de permanência de três anos em cada classe, tempo de serviço no exterior, tempo de carreira e conclusão de cursos específicos para cada classe.
Por fim, suas promoções, exceto a primeira, ficam condicionadas ao voto de seus pares e superiores e à avaliação pelas altas chefias do Ministério das Relações Exteriores, incluído o Ministro de Estado. A chegada ao topo da carreira, ou seja, a ascensão a ministro de primeira classe, por lei, leva no mínimo vinte anos.
O salário inicial, como terceiro-secretário, é, de acordo com a Lei nº 12.775/2012, R$ 16.935,40 (dezesseis mil, novecentos e trinta e cinco reais e quarenta centavos), o que vai sendo progressivamente aumentado conforme se obtém promoções na carreira. Quando atuam no exterior, a remuneração varia de acordo com o custo de vida do local.
De acordo com o art. 51. da Lei nº 11.440/06, as promoções na Carreira de Diplomata obedecerão aos seguintes critérios: (i)promoção a Ministro de Primeira Classe, Ministro de Segunda Classe, Conselheiro e Primeiro-Secretário, por merecimento; e (ii) promoção a Segundo-Secretário, obedecida a antiguidade na classe e a ordem de classificação no Concurso de Admissão à Carreira de Diplomata – CACD.
1.2. ATRIBUIÇÕES DA CARREIRA DIPLOMÁTICA
O exercício da diplomacia consiste na representação dos interesses nacionais em contexto internacional, conforme extrai-se do sítio eletrônico do Instituto Rio Branco6. Os diplomatas são responsáveis por inserir na agenda internacional as problemáticas e preocupações do Brasil, auxiliando o Ministério de Relações Exteriores nas negociações internacionais.
Os principais eixos de atuação dos diplomatas em áreas da política externa são: comércio exterior, relações políticas, econômicas e temáticas, tanto bilaterais, quanto multilaterais, cooperação internacional, divulgação cultural, assistência consular e administração.
Em síntese, há cinco setores de trabalho em missões nos postos no exterior.
o setor político, que consiste em monitorar e relatar à Secretaria de Estado das Relações Exteriores (Brasília) a conjuntura política, econômica e social do país em que se encontra, auxiliando no processo de decisão sobre política externa.
o setor comercial, que promove os interesses comerciais do Brasil no mundo, prestando apoio aos exportadores brasileiros na promoção de seus produtos e serviços no exterior.
o consular, responsável por prover assistência e proteção aos cidadãos brasileiros que se encontram no exterior, por meio dos consulados-gerais, consulados, vice-consulados e setores consulares das embaixadas e escritórios de representação.
o setor cultural, competente para divulgar a cultura e os valores brasileiros no país em que se encontra, trabalhando em conjunto com a mídia, formadores de opinião e produtores culturais locais;
o quinto setor, denominado administrativo, é apto a gerenciar os postos no exterior, cuidando desde a manutenção do patrimônio até o planejamento orçamentário-financeiro.
É possível, ainda, que o diplomata atue no Brasil, em Brasília ou em um dos escritórios de representação regional do Itamaraty. Nesse particular, há quatro áreas de trabalho. A primeira delas é a geográfica, na qual o diplomata é responsável por acompanhar os acontecimentos políticos, econômicos e sociais de países de determinada região ou continente, mantendo contato com as missões brasileiras nesses países e suas embaixadas no Brasil.
A segunda área de atuação consiste naquela que trata da temática, negociações e multilateral, em que o diplomata acompanha a evolução e a negociação de temas da agenda internacional (meio ambiente, direitos humanos, entre outros), auxilia a traçar as diretrizes e a executar a promoção comercial ou cultural e trabalha diretamente nas negociações de integração regional.
A terceira área possível de atuação dos diplomatas é a consular, na qual o diplomata, atuante no Brasil, presta apoio às representações consulares para a proteção dos cidadãos brasileiros no exterior.
A última área de atuação consiste na área administrativa, responsável pela administração do Ministério das Relações Exteriores e na gestão dos postos no exterior. É responsável, ainda, por administrar as finanças, o pessoal, licitações e contratos, a manutenção do patrimônio do Itamaraty e acompanhar a administração das missões brasileiras no exterior.
1.3. CONTEXTO DE ATUAÇÃO DOS DIPLOMATAS
Os servidores do Serviço Exterior Brasileiro sejam eles Diplomatas, Assistentes de Chancelaria ou Oficiais de Chancelaria, servem na Secretaria de Estado e em postos no exterior, que são as repartições do MRE sediadas em países estrangeiros.
No contexto da representação no exterior, para dar cumprimento às suas funções, o Itamaraty conta com embaixadas, consulados, vice-consulados e missões junto a organismos internacionais.
Com isso, os diplomatas não possuem um tempo fixo de permanência no Brasil e/ou no exterior, uma vez que o tempo de permanência em cada lugar varia em função da carreira de cada um.
O diplomata não pode escolher onde servir no exterior, notadamente quando se pensa que um dos requisitos para a carreira diplomática é ter a disposição de servir o Brasil em qualquer lugar do mundo.
Mas, de certa forma, há forma de manifestar a vontade para atuar em algum país específico, por meio do processo de remoção. A transferência do diplomata para outro país chama-se remoção, que constitui em procedimento de seleção de pessoal com regras determinadas.
O procedimento, em síntese, acontece da seguinte forma: duas vezes por ano, há oportunidades para remoção e, neste momento, devem-se listar as preferências a partir das vagas oferecidas na ocasião.
Entretanto, além dos interesses manifestados pelo diplomata interessado, o plano de remoções pauta-se pelas prioridades da política externa e pela Lei do Serviço Exterior (Lei nº 11.440/06), em que se dispõe que, nas remoções, procurar-se-á compatibilizar a conveniência da administração com o interesse funcional do diplomata.
Assim, não é possível que o servidor diplomata escolha trabalhar definitivamente no Brasil ou nos postos no exterior, pois inclusive, existem limites de permanência nesses postos, com regras específicas para cada uma das seis classes da carreira diplomática já determinadas anteriormente.
Exemplificativamente, um ministro de primeira classe poderá até ser nomeado embaixador pela Presidenta da República para mandatos consecutivos em postos no exterior, mas não poderá ficar para além de cinco anos em cada posto. De maneira geral, um embaixador, mesmo tendo chegado ao topo da carreira, alterna momentos no Brasil e no exterior, permanecendo fora do País por no máximo 10 anos.
Também não há limite de tempo de permanência no exterior especificamente para ministros de segunda classe e conselheiros, mas existem requisitos específicos para a promoção de diplomatas, o que faz com que sua carreira seja mesclada por momentos no exterior e momentos no Brasil.
2. CONSIDERAÇÕES ACERCA DA CONVENÇÃO DE VIENA SOBRE AGENTES DIPLOMÁTICOS
Inicialmente, cabe mencionar que a Convenção de Viena sobre relações diplomáticas (CVRD) foi concluída em 18 de abril de 1961, no termo da Conferência das Nações Unidas sobre relações e imunidades diplomáticas, realizada em Neue Hofburf, na Áustria, tendo sido recepcionada pelo Brasil por intermédio do Decreto nº 56.435/65.
A Convenção supramencionada sobre relações, privilégios e imunidades diplomáticas, é um meio facilitador de desenvolver relações amistosas entre as nações, independentemente da diversidade dos seus regimes constitucionais e sociais.
No que diz respeito à origem desses privilégios e imunidades, o próprio texto da CVRD dispõe em seu preâmbulo que “desde tempos remotos, os povos de todas as Nações têm reconhecido a condição dos agentes diplomáticos”, ou seja, tal circunstância foi apenas respeitada e codificada pelo Direito Internacional, fato que é ratificado pela doutrina, vejamos:
Imbuídos, inicialmente, de caráter religioso, foram, através dos tempos, absorvidos pelo direito consuetudinário e por acordos bilaterais, até serem, mais recentemente, incorporados a convenções internacionais e à legislação de número crescente de países. Essenciais à condução das relações entre Estados, essas prerrogativas permitem a seus representantes exercer suas funções no Estado acreditado livres de pressões locais. Podem eles, assim, comunicar-se com seus próprios governos, negociar em seu nome, representá-los e defender seus interesses nacionais de forma independente das autoridades do Estado que os recebe.7
Importa destacar, ainda, que a finalidade dos privilégios e imunidades concedidas aos diplomatas visa garantir o eficaz desempenho das funções das missões diplomáticas, em seu caráter de representantes dos Estados, e não beneficiar indivíduos. Ou seja, as imunidades são atribuídas para um melhor desempenho no exercício da função, e não como consequência de uma extensão soberana dos direitos do Estado acreditante.8
No mesmo sentido, entende Cicco Filho, o qual menciona que as imunidades são essenciais para os representantes do Estado acreditante, sendo evidente que as missões devem exercer as funções que lhe são incumbidas isentas de qualquer ameaça9.
Não obstante existam benefícios, a imunidade não garante ao agente diplomático a inobservância das leis locais do Estado acreditador, conforme o art. 41, 1, do Decreto nº 56.435/6510:
Os agentes diplomáticos são os interlocutores das relações internacionais, isto é, são eles que verbalizam os interesses dos Estados soberanos junto às nações estrangeiras.
O art. 1º do Decreto 56.435/65 explora o rol de pessoas que estão de alguma forma relacionadas à Missão Diplomática, pontuando cada uma das suas atribuições, quais sejam: (a) "Chefe de Missão", que é a pessoa encarregada pelo Estado acreditante de agir nessa qualidade; (b) "Membros da Missão", que são o Chefe da Missão e os membros do pessoal da Missão; (c) "Membros do Pessoal da Missão", que são os membros do pessoal diplomático, do pessoal administrativo e técnico e do pessoal de serviço da Missão; (d) "Membros do Pessoal Diplomático", que são os membros do pessoal da Missão que tiverem a qualidade de diplomata; (e) "Agente Diplomático", que é o Chefe da Missão ou um membro do pessoal diplomático da Missão; (f) "Membros do Pessoal Administrativo e Técnico", que são os membros do pessoal da Missão empregados no serviço administrativo e técnico da Missão; (g) "Membros do Pessoal de Serviço", que são os membros do pessoal da Missão empregados no serviço doméstico da Missão; (h) "Criado particular", que é a pessoa do serviço doméstico de um membro da Missão que não seja empregado do Estado acreditante.
O art. 2º prevêque o estabelecimento de relações diplomáticas entre Estados e o envio de Missões diplomáticas permanentes efetua-se por consentimento mútuo.
Ademais, as funções das Missões diplomáticas estão dispostas no artigo 3º da CVRD e consistem em, dentre outras: (a) representar o Estado acreditante perante o Estado acreditado; (b) proteger no Estado acreditado os interesses do Estado acreditante e de seus nacionais, (c) dentro dos limites permitidos pelo direito internacional; (d) negociar com o Governo do Estado acreditado; inteirar-se por todos os meios lícitos das condições existentes e da evolução dos acontecimentos no Estado acreditado e informar a esse respeito o Governo do Estado acreditante; (e) promover relações amistosas e desenvolver as relações econômicas, culturais e científicas entre o Estado acreditante e o Estado acreditado.
A fim de conceituação, importa mencionar que Estado acreditante é o Estado que envia os diplomatas/cônsules, já oacreditado é o que irá receber as missões. O Estado receptor, ao acreditar que o outro realizará e cumprirá com as normas de cooperação, e a fim de que melhor se relacionem um com o outro, autoriza que as referidas missões sejam realizadas em seus territórios.11
3. IMUNIDADES PREVISTAS NA CONVENÇÃO DE VIENA SOBRE RELAÇÕES DIPLOMÁTICAS
Primeiramente, no que diz respeito às imunidades dispostas na Convenção de Viena sobre relações diplomáticas, há a imunidade relacionada à Missão diplomática, sobre a qual a CVRD afirma que é inviolável. Tal imunidade busca garantir que os estabelecimentos e os locais da missão sejam protegidos de possíveis intervenções externas.
Por conseguinte, afirma-se que os arquivos e os documentos das Missões também são invioláveis, em qualquer momento e onde quer que se encontre, com fulcro no art. 24. do Decreto nº 56.435/65.
Desse modo, o Estado receptor tem de garantir a proteção do local da Missão e ainda garantir a inviolabilidade do mobiliário e de quaisquer outros bens que se encontrem dentro do local da missão.12Isso se dá para que a Missão ocorra em sua plenitude, uma vez que, se sujeita às intervenções, sua liberdade e objetivos estariam obstados.
Cabe mencionar, ainda, que a imunidade supracitada da inviolabilidade dos locais das Missões se estendea residência particular do agente diplomático, a seus documentos e correspondências, com exceção do previsto no parágrafo 3 do art. 31, uma vez que estes gozam da mesma inviolabilidade e proteção, com base no art. 30. do Decreto em análise.
Ainda tratando das imunidades relacionadas às Missões, o artigo 2713 da CVRD disciplina a maneira pela qual deverá o Estado acreditado cuidar das questões relacionadas à comunicação das missões e à inviolabilidade das mesmas:
Outrossim, o Estado acreditante e o Chefe da Missão possuem isenção no que tange aos impostos e taxas sobre os locais de que sejam proprietários ou inquilinos, salvo os que representem o pagamento de serviços específicos que lhes sejam prestados, não se aplicando a presente isenção fiscal aos impostos e taxas que o pagamento incumbiras pessoas que contratem com o Estado acreditante ou com o Chefe da Missão.
No que tange as imunidades e privilégios pessoais do agente diplomático previstas no artigo 2914, verifica-se a imposição da inviolabilidade dos agentes diplomáticos, isto é, quanto a sua pessoa. Isso significa que, penalmente, não é possível sofrer com medidas de persecução, todavia, permite-se a intervenção policial do Estado acreditado para a cessação da prática de crime e até mesmo a investigação por parte da polícia, não se permitindo que o diplomata seja indiciado, tampouco preso em flagrante.
Pelo exposto, caso se constate que o autor do delito de fato goza dos privilégios em estudo, o delegado providenciará a remessa do relatório ao Estado acreditante, por meio do Ministério das Relações Exteriores já que o artigo 31.4 prevê que a imunidade de jurisdição de um agente diplomático está restrita ao Estado acreditado, não o isentando da jurisdição do Estado acreditante.
Contudo, o Estado acreditado poderá a qualquer momento adotar o mecanismo da declaração de persona non grata, que é ato discricionário, sem necessidade de justificação conforme previsto no artigo 9, a saber:
Dessa forma, o Estado estrangeiro deverá retirar a pessoa em questão ou dará por terminadas as suas funções na missão ou repartição.
No que se refere ao privilegio previsto no artigo 36.2 que menciona a não sujeição à inspeção da bagagem pessoal do agente diplomático, salvo se o Estado anfitrião possuir fortes suspeitas de que os objetos dentro da mala são ilícitos, é imprescindível notar a existência de grande divergência doutrinaria já que muitos autores entendem ser este um dos maiores abusos das imunidades diplomáticas.
Ressalta-se ainda que quando diante de uma situação que justifique a realização de inspeção, esta só poderá ser feita em presença de agente diplomático ou de seu representante autorizado.
Por fim, ante as imunidades e privilégios abarcados no presente tópico, é necessário afirmar que os membros da família do diplomata que com ele residirem, bem como os membros do pessoal administrativo e técnico da missão, também haverão de usufruí-las. Nesses termos, dispõe o artigo 3715 do Decreto nº 56.435/65.
Desse modo, verifica-se que as imunidades não estão restritas somente à figura do agente diplomático, abrangendo, também, aos membros supracitados, entretanto, com menor proteção, haja vista que são delimitados os privilégios.
A partir de todas as imunidades aqui elencadas, surge a polêmica baseada no fato que não obstante as imunidades serem consideradas incontestáveis no que tange às relações entre Estados, é controversa a proporção e alcance que tal proteção se dá, já que os privilégios dos agentes diplomáticos, bem como dos membros citados no artigo 37 aos quais eles são estendidos, abarcam a imunidade de jurisdição civil, penal e tributária, e a não submissão das leis do Estado acreditado causa revolta da sociedade, já que os indivíduos ficam insatisfeitos de diversas as ações delituosas ficarem impunes.
Tal problemática se evidencia nos Estados cujo poder judiciário é mais influente e possui opinião pública zelosa pelos seus direitos, de modo que busca garantir a justiça nos casos concretos a serem julgados, restringindo prerrogativas diplomáticas quando lhes parecem ameaçadoras de direitos.
Nesse sentido vem entendendo o Supremo Tribunal Federal, o qual busca em seus julgamentos ampliar a relativização da imunidade de jurisdição, isto é, vem sendo permitido o julgamento de tais casos pelo poder judiciário, a fim de seja possível minimizar a atual conjuntura de abusos.
Devendo haver o bom senso do agente diplomático e dos demais privilegiados com a extensão, bem como a observância do princípio da reciprocidade, a fim de que não sejam excedidos os limites legais e não haja abuso. Acerca do abuso, verifica-se o entendimento de Silva16:
Não resta dúvida de que todo princípio geral pode dar lugar a abusos, mas, também, não há dúvida de que todo direito o pode também. No caso do caráter absoluto da inviolabilidade da missão diplomática, entre o abuso do direito e o abuso da exceção, este é mais perigoso nas relações entre os Estados.
