RESUMO:O artigo tem como objetivo identificar os tipos de licitações, leis complementares, ordinárias, emendas a lei orçamentária, convênios, arrecadação, despesas e superávit no período de 2012 a 2014 do Município de Pouso Redondo, acompanhados pelo controle interno. O período a ser pesquisado é de 2013 a 2014, verificar quais foram os benefícios obtidos após a efetivação de um controlador interno de cargo efetivo para acompanhar, orientar e sanar possíveis erros que se apresentem dentro do âmbito do município. O estudo foi desenvolvido no município de Pouso Redondo, com metodologia descritiva, abordagem quantitativa por meio de estudo de caso e entrevista o controlador interno do respectivo órgão. Como resultados observa-se que o controle interno forneceu os dados referente as modalidades de licitações, aprovação das leis, convênios repassados por Estado e União e os valores orçados com arrecadação e despesas no período de 2012 a 2014. Conclui-se, portanto, que um controle interno, em município de pequeno porte como é o caso de Pouso Redondo, pode efetivamente tornar todos os atos mais transparente, transmitindo, assim uma maior credibilidade para o município. Essa transparência e credibilidade passada através dos resultados analisados tem grande reponsabilidade pelo bom serviço executado do controle interno, que tem como objetivo auxiliar a tomada de decisão na gestão pública.
Palavras-chave: Controle. Efetividade. Benefícios.
1 - INTRODUÇÃO
O objetivo deste trabalho é de identificar os tipos de licitações, leis complementares, ordinárias, emendas a lei orçamentária, convênios, arrecadação, despesas e superávit no período de 2012 a 2014 do Município de Pouso Redondo, acompanhados pelo controle interno.
O controle interno tem um papel muito importante dentro do município, a fiscalização e análise de dados pode auxiliar na tomada de decisão e no auxílio de possíveis falhas da gestão. Tendo em vista sua função é possível verificar vários dados que demonstram o que houve em determinado período.
Proporcionar um melhor entendimento sobre o controle interno na Gestão Pública Municipal, trazendo uma visão a qual demonstra que mesmo em município de pequeno porte podem e devem implantar sistemas de controles internos os quais possam atender suas necessidades e que não ultrapassem seus limites financeiros, obedecendo sempre a relação custo/benefício para estes sistemas.
Relevar a importância de um ambiente favorável ao trabalho desenvolvido pelo sistema de controle interno, pois sem a presença deste não será possível a implantação do mesmo de forma a atender às expectativas do Ente Público.
Ao final, tomando-se por base o sistema de controle interno na Gestão Pública Municipal. Propõem-se neste trabalho que a nova visão estabelecida por estas proporcionará um futuro promissor dotado de transparência, onde o cidadão participa da fiscalização e da avaliação das ações de governo, visando o aperfeiçoamento da eficiência do gasto público.
2 - FUNDAMENTAÇAO TEÓRICA
2.1. O Controle Interno
Embora existisse a controvérsia de que o controle interno não havia sido regulamentado antes da vigência da LRF, registra-se a seguir sua cronologia:
- 1964 – Marco inicial do controle interno quando a Lei n. 4.320/64, Lei Federal contendo normas gerais de Direito Financeiro, criou as expressões Controle Interno e Controle Externo. A norma instituiu o controle interno no âmbito da Administração em seus arts. 76 a 80.
- 1967 – O Decreto-Lei n. 200/67 prevê a atuação do controle das atividades da Administração Federal em todos os níveis e em todos os órgãos, para fiscalizar a utilização de recursos e a execução de programas. Com o advento da Constituição Federal de 1967, consolida-se a atividade de fiscalização da gestão dos recursos públicos.
- 1988 – A Constituição Federal de 1988 traz a grande novidade: a criação do Sistema de Controle Interno que deve ser mantido, de forma integrada, por cada Poder da Federação (Legislativo, Executivo e Judiciário). Preceitua-se que uma das funções atribuídas aos responsáveis pelo Controle Interno é a de apoiar o Controle Externo no exercício de sua missão institucional, dando ciência ao Tribunal de Contas de qualquer irregularidade ou ilegalidade observada na gestão dos recursos públicos, sob pena de responsabilidade solidária (art. 70 e art. 74, IV, § 1º - CF/88).
- 1989 – A exemplo da Constituição Federal, a Constituição Estadual prevê que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos poderes/órgãos e de todas as entidades da administração direta e indireta, quanto aos aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade, assim como a aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercido pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno que, de forma integrada, serão mantidos pelo próprio poder e a entidade envolvida (arts. 73, §1º inciso I, 74 e 81).
- 2000 – A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, Lei Complementar n. 101/2000, prevê a obrigatoriedade da participação do responsável pelo controle interno nos relatórios de gestão fiscal (controles de limites de despesas, empenhos e dívidas - art. 54, parágrafo único e art. 59). Para o melhor entendimento dos diferentes tipos de controle, faz-se necessário destacar o significado do vocábulo ‘controle’: fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que não ocorram desvios das normas preestabelecidas. Controle na administração pública é uma forma de manter o equilíbrio na relação existente entre Estado e sociedade, fazendo surgir daquele as funções que lhe são próprias, exercidas por meio dos seus órgãos, sejam estes pertencentes ou vinculados aos poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário. A finalidade do controle é assegurar que os órgãos atuem em consonância com os princípios constitucionais, em especial, o princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
O Estado se vê cercado de mecanismos de controle das atividades estatais, gerados pela necessidade de se resguardar a própria administração pública, bem como garantir os direitos sociais e individuais dos cidadãos.
Assim, coexistem na administração pública nacional o Controle Interno, presente no âmbito da própria estrutura administrativa do Estado, em todas as esferas de governo e em todos os poderes, e o Controle Externo, missão constitucional deferida ao Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas.
2.2.1. Sistema de controle interno
Conjunto de normas, atividades, procedimentos, métodos, rotinas, bem como de unidades da estrutura organizacional da Administração Pública municipal com atuação articulada, visando o controle interno da gestão administrativa.
2.2.2. Órgão central de controle interno
Unidade administrativa integrante do sistema de controle interno da Administração Pública municipal, incumbida da coordenação do sistema, do planejamento, da normatização, da execução e do controle das atividades relacionadas ao controle interno, bem como do apoio às atividades de controle externo exercidas pelo Tribunal.
2.2.3. Controles Formais
Projetados para assegurar a observância à legislação e às normas disciplinares numa organização estatal.
2.2.4. Controles Substantivos
Projetados para garantir a eficiência e eficácia na aplicação dos recursos, em termos quantitativos e qualitativos.
2.2.5. Controles Preventivos ou Prévios
Projetados para evitar a ocorrência de erros, desperdícios ou irregularidades.
2.2.6. Controles Detectivos ou Concomitantes
Projetados para detectar erros, desperdícios ou irregularidades no momento em que ocorrem, permitindo medidas tempestivas de correção.
2.2.7. Controles Corretivos ou Posteriores
Projetados para detectar erros, desperdícios ou irregularidades após a ocorrência, permitindo ações corretivas posteriores são classificados como:
- Controles Internos Contábeis
- Controles Internos Financeiros
- Controles Internos Orçamentários
- Controles Internos Administrativos
- Controles Internos Operacionais
- Controle Externo - Exercido pelos Tribunais de Contas.
- Controle Interno - Exercido pela própria administração.
2.2. A aplicabilidade do Controle Interno
O controle interno como o próprio nome já informa, é uma espécie de controle feito internamente na administração pública. O controle interno surgiu para assegurar ao gestor a transparência e segurança nos atos praticados em sua gestão. A organização do controle é de inteira responsabilidade do gestor. Em primeiro lugar, sabe-se que o gestor público responde com seus bens e sua reputação pelos atos praticados durante o período administrativo e por isso é de seu interesse manter em pleno funcionamento esse controle. Serve de base para muitos outros controles realizados na administração. Não existe um modelo padrão de controle interno, no entanto, deve-se observar na execução de suas rotinas, os princípios da administração pública e a legislação em vigor. Existem muitas definições sobre controle interno de acordo com Rocha (2001) o controle interno é:
[...] todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno será também o controle do legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem.
O controle interno está intimamente relacionado com o planejamento, pois a todo o momento decisões são tomadas e os resultados dessas decisões devem ser avaliados.
Um importante aspecto do controle interno é a preocupação com a preservação dos recursos e sua eficiente aplicação na realização dos objetivos traçados pela administração, já que, o controle é definido como um processo pelo qual a entidade segue os planos e as políticas definidas em lei. A esse respeito Cruz e Glock (2003, p. 20) afirmam que o controle interno pode ser caracterizado como:
[...] qualquer atividade de verificação sistemática de um registro, exercida de forma permanente ou periódica, consubstanciado em documento ou outro meio, que expresse uma ação, uma situação, um resultado etc., com o objetivo de verificar se existe conformidade com o padrão estabelecido, ou com o resultado esperado, ou, ainda, com o que determinam a legislação e as normas. Essas atividades, exercidas pelos diversos segmentos da estrutura organizacional, constituem os chamados controles internos.
Por esses aspectos é que se torna necessária a implantação do controle interno a fim de evitar diversos problemas como o abuso do poder, erro, a fraude, a ineficiência, dentre outros. Pois constituem fundamentais para que os municípios observem os seus ativos, garantam a fidelidade e integridade dos registros, demonstrações, informações e relatórios contábeis.
Para que o controle interno seja cumprido o gestor público deve conhecer bem a legislação pertinente, buscando saber quais são as suas obrigações e os seus direitos, deve também ter uma definição clara do seu sistema de controle, os procedimentos as etapas que os documentos devem seguir até serem publicados, enfim o funcionamento deve estar voltado a eficiência dos resultados e o melhor investimento dos recursos públicos.
2.2.1 Princípios do Controle Interno
O controle é instrumento eficaz para a gestão pública e há bastante tempo vem sendo previsto pela legislação brasileira. A Constituição Federal como lei maior prevê alguns aspectos sobre o assunto, aqui serão abordados os principais artigos.
O Artigo 70 prevê que:
“A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta, indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder”.
O texto mostra a definição das funções do controle externo e do controle interno. Quando se fala em Congresso Nacional se faz referência ao executivo federal, mas de forma análoga no âmbito municipal o termo pode ser substituído pela Câmara Municipal, cuja função é a mesma.
Voltando um pouco mais o texto constitucional vemos no artigo 31 a definição do controle interno municipal, bem como a questão dos procedimentos, obrigação de prestação de contas e os prazo para apresentação delas.
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
O artigo 74 em seu inciso segundo ressalta um aspecto importante que relaciona o controle interno a gestão de resultados, como demonstra o texto:
Art. 74. Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
A Constituição Federal que é a carta magna da legislação brasileira, em outras palavras é a principal lei e que a partir dela são originadas todas as outras, não há de se cumprir lei que contrarie os princípios constitucionais, por isso ela serviu de base para elaboração de legislação complementar que aborda conceitos importantes sobre o controle interno.
2.3 Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei 4.320/64 são distintas uma da outra, e uma não revoga a outra. Ambas, são normas norteadoras da gestão pública, buscando tornar transparentes os atos do gestor público e proporcionar ao cidadão o acompanhamento das decisões tomadas.
O município deve elaborar a cada exercício, seu relatório de gestão fiscal abrangendo todas as variáveis que são contempladas na execução das metas fiscais e na determinação dos limites fixados para as despesas e dívidas. Botelho (2006, p. 129) destaca que nos relatórios de gestão fiscal devem constar:
As informações necessárias à verificação da conformidade com os limites de que trata a Lei de Responsabilidade Fiscal, das despesas com pessoal, das dívidas consolidada e mobiliária, da concessão de garantias, das operações de crédito e das despesas com juros; e as medidas adotadas com vistas à adequação das variáveis fiscais aos seus respectivos limites; tratando-se do último quadrimestre, demonstração do montante das disponibilidades ao final do exercício financeiro e das despesas inscritas em restos a pagar.
O Relatório de Gestão Fiscal de acordo com o art. 54 da Lei de Responsabilidade Fiscal deverá ser emitido ao final de cada quadrimestre pelos gestores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Vale enumerar que os gestores especificados no art. 20 (Ministério Público, Tribunal de Contas, Presidentes das Assembleias legislativas, Câmara de vereadores, Tribunal de Justiça) também estão sujeitos ao dispositivo acima mencionado.
É importante destacar que o prazo para publicação do RGF será até o final de janeiro do exercício seguinte. Já o art. 59 da Lei em evidência, estabelece que toda a fiscalização das normas de gestão fiscal é de competência do Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, do Sistema de Controle Interno de cada Poder e do Ministério Público.
Portanto, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. A Lei 4.320/64 estabelece normas de cunho geral para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços públicos.
2.3.1 Gestão Pública Municipal
Segundo a Constituição Federal de 1988, município é um ente da federação dotado de autonomia administrativa. E com relação a essa autonomia municipal Silva (1998, p. 623) explica que a autonomia municipal apresenta quatro capacidades:
a) Capacidade de auto-organização, mediante a elaboração da lei orgânica própria;
b) Capacidade de autogoverno, eletividade do Prefeito e dos Vereadores às respectivas Câmaras Municipais;
c) Capacidade normativa própria, ou capacidade de auto legislação, mediante a competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua competência exclusiva ou suplementar;
d) Capacidade de autoadministração (administração própria, para manter e prestar os serviços de interesse local).
Visto isso, é notável que o município tem um papel muito importante na gestão dessas capacidades e para isso é necessária uma estrutura para dar suporte a decisões e para fazer a máquina pública funcionar, e seu funcionamento é comparável à de uma empresa. Com o advento da Constituição Federal de 88 o município ampliou suas competências e para tanto precisa acompanhar as transformações que ocorrem diariamente na forma de administrar os recursos públicos.
Nesse contexto surge a gestão pública municipal que compreende todo um processo de planejamento que relaciona um conjunto de órgãos, normas, regulamentações, recursos humanos e técnicos, coordenados pelo poder executivo municipal, com o objetivo de integrar os diversos setores e ações municipais, através da otimização da ação governamental.
A gestão pública municipal estabelece uma conexão com os conceitos de governabilidade e governança. Governabilidade refere-se mais a dimensão estatal do exercício do poder. Diz respeito às “condições sistêmicas e institucionais sob as quais se dá o exercício do poder, tais como as características do sistema político, a forma de governo, as relações entre os Poderes, o sistema de intermediação de interesses” (Santos, 1997, p. 342).
De acordo com Lima (2003) o conceito de governança está intimamente ligado ao conceito de governança: “a governança tem a ver com respeito, atendimento de múltiplas expectativas, transparência, compromisso e responsabilidade. Dessa forma, pode-se associar governança à cidadania e vice-versa”.
Nesse sentido é importante que a gestão pública esteja atenta aos conceitos de governabilidade e governança a fim de promover uma melhor administração do município. Mas só isso não é suficiente para gestão de um município, é fundamental que o gestor tenha um profundo conhecimento das demandas de seu município, da sua realidade local e regional, o cenário político, atuando com competência para planejar estrategicamente suas ações. Pois dessa forma haverá condições de promover o desenvolvimento econômico e social, contribuir para a melhoria dos indicadores municipais e com isso melhorar a qualidade de vida da população.
Todos esses conceitos abordados anteriormente estabelecem uma relação acerca da temática do controle interno, pois os controles públicos são inerentes a gestão pública municipal. O controle interno em sua concepção, apesar de ser definido e exigido legalmente – por isso os aspectos jurídicos são importantes – também se constitui em um importante instrumento de gestão o que se reflete nos resultados obtidos. Por isso também a importância de se conceituar a gestão por resultados.
2.3.2. Procedimentos do Controle Interno Municipal
O servidor que atua no órgão central de Controle Interno tem um compromisso direto com todas as normas estatutárias, precisa cercar-se de ações e práticas muito especiais e atender às peculiaridades do trabalho que realiza.
Deve adotar comportamento ético, cautela e zelo profissional no exercício de suas atividades. Manter atitude de independência que assegure imparcialidade de seu julgamento, nas fases de planejamento, execução e emissão de seu parecer. Seu comprometimento deverá ser estritamente técnico, profissional e estratégico, permitindo a capacitação permanente para acompanhar novas tecnologias, assumindo desta forma um compromisso com sua Missão Institucional.
O Controle Interno deve ser implantado e realizado em espírito de cooperação entre os servidores e chefias, prevalecendo sobre os posicionamentos políticos e pessoais de cada gestor do Ente Federativo.
Cabe fundamentalmente ao servidor atuante no Controle Interno primar pelo comportamento ético, tendo intrínseco o dever de proteger os interesses sociais e respeitar as normas de conduta que regem os servidores públicos. A base de informações deve ser sigilosa abstendo-se de revelá-la a terceiros sem autorização especifica, salvo se houver obrigação legal ou profissional de assim o proceder. Deve ter especial cuidado para não aproveitar a função em benefício próprio ou de terceiros.
Cautela e zelo profissional são o agir com cautela, habilidade e atenção de modo a reduzir o mínimo a margem de erro e acatar as normas de ética profissional. É indispensável o bom senso em atos e recomendações e cumprir as normas gerais de controle interno, utilizando-se do adequado emprego dos procedimentos de aplicação geral ou especifica.
Independência representa na verdade a manutenção de uma atitude de não sujeição em relação ao agente controlado, de modo a assegurar imparcialidade no seu trabalho e nos demais aspectos relacionados com sua atividade profissional.
Imparcialidade é ter o cuidado de abster-se de intervir nos casos onde ocorram conflitos de interesses que possam influenciar na decisão ou no trabalho do servidor e que deverão sempre ser comunicados aos superiores.
Objetividade é representada pela preocupação que o servidor deve ter de apoiar-se em documentos e evidências que permitam a formação de convicção da realidade ou da veracidade dos fatos ou situações examinadas.
Conhecimento técnica e capacidade profissional será uma preocupação constante do servidor atuante na área de controle, considerando que em função de sua atuação multidisciplinar, deve possuir um conjunto de conhecimentos técnicos, experiência e capacidade para as tarefas que desempenha, como conhecimentos contábeis, econômicos, financeiros e de outras disciplinas para o adequado cumprimentos do objetivo do trabalho.
