1. OS FATOS NOTICIADOS
Segundo noticiou o jornal O Globo, em 7 de novembro de 2017, começou a ganhar forma, em reuniões de Temer com Gilmar Mendes, Rodrigo Maia e Eunício Oliveira, o projeto de mudar o sistema de governo para o semipresidencialismo. O texto, ainda preliminar, prevê o cargo de primeiro-ministro.
O texto preliminar, cujo conteúdo vem sendo mostrado pelo colunista do GLOBO Merval Pereira, está em discussão. Ainda não se sabe sequer qual parlamentar irá assumir a autoria da proposta. O que já está definido é que será um sistema híbrido — nos moldes dos sistemas francês e português — que dá mais poder ao Congresso e cria a figura do primeiro-ministro, nomeado e exonerado pelo presidente.
Os políticos que vêm construindo o texto, uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC), fazem questão de repetir que as mudanças não afetariam as eleições de 2018 e que a alteração, caso aprovada pelos deputados e senadores, seria apenas para o pleito seguinte. O texto preliminar, no entanto, diz que o novo regime será aplicado a partir do primeiro dia do mandato presidencial subsequente à aprovação.
Um dos argumentos amplamente utilizados pelos defensores da ideia é que há uma clara falha no modelo presidencialista adotado no Brasil, já que, argumentam, desde a redemocratização, metade dos quatro presidentes eleitos acabaram sofrendo impeachment — Fernando Collor e Dilma Rousseff.
A adoção do semipresidencialismo serviria, então, entre outras coisas, para ajustar esses problemas, ampliando o poder do Congresso, mas sem deixar de lado a figura forte do presidente da República, que segue, nesse modelo, sendo eleito pelo voto direto e é o responsável pelas Forças Armadas, política externa, e por sancionar ou vetar as leis.
Por ser uma PEC, a proposta, para ser aprovada, precisará passar por duas votações na Câmara e também no Senado com apoio de 60% dos parlamentares. Há uma dúvida, no entanto, se ainda seria necessário haver uma consulta popular. Em novembro, o ministro Alexandre de Moraes, do Supremo Tribunal Federal (STF), liberou para a pauta uma ação que discute a possibilidade de se alterar o sistema de governo apesar de o plebiscito de 1993 ter rejeitado o parlamentarismo. Não há previsão para esse julgamento.
Aliados do presidente admitem o interesse de Temer, mas dizem que a pauta não é a prioridade.
— Isso não está em pauta agora, estamos focados na reforma da Previdência primeiro — afirmou um interlocutor de Temer.
2 . A NATUREZA JURÍDICA DO SEMIPRESIDENCIALISMO E FORMAS DE EXISTÊNCIA
Segundo a imprensa começou a tomar forma, em encontros nas últimas semanas entre o presidente Michel Temer, o presidente do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), Gilmar Mendes, e os presidentes da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), e do Senado, Eunício Oliveira (PMDB-CE), o esboço de um projeto que muda o sistema brasileiro de governo para o semipresidencialismo.
O ministro Gilmar Mendes, em recente pronunciamento, disse com relação a reforma política:
"Temos feito sugestões às comissões do Congresso e batido muito na necessidade da cláusula de barreira e proibição de coligação. Tenho batido muito na necessidade de pensar um semi-presidencialismo. Alguma coisa que mesclasse uma Presidência com algum significado forte, mas que também valorizasse a governabilidade com um primeiro-ministro. Pensar um modelo francês-português que nos tirasse dessas crises continuadas que estamos envolvidos. Dos quatro presidentes da nova República, só dois terminaram o mandato integralmente. Toda vez que temos crises mais profundas, vem a discussão sobre impeachment ou fórmulas desse tipo. Temos que separar a Presidência da questão da governabilidade mais geral. Já temos hoje um modelo muito parlamentarizado. Se houver necessidade de troca, que seja sem tantos traumas."
Segundo a Wikipédia, tem-se:
Semipresidencialismo é um sistema de governo em que o presidente partilha o poder executivo com um primeiro-ministro e um gabinete, sendo os dois últimos responsáveis perante a legislatura de um Estado. Ele difere de uma república parlamentar na medida em que tem um chefe de Estado eleito diretamente pela população e que é mais do que uma figura puramente cerimonial como no parlamentarismo. O sistema também difere do presidencialismo no gabinete, que, embora seja nomeado pelo presidente, é responsável perante o legislador, o que pode obrigar o gabinete a demitir-se através de uma moção de censura. Enquanto a República de Weimar alemã (1919-1933) exemplificou o primeiro sistema semipresidencial, o termo "semipresidencial" teve origem em 1978 através do trabalho do cientista político Maurice Duverger para descrever a Quinta República Francesa (criada em 1958), que Duverger apelidou de régime semi-présidentiel.
Sob o sistema premiê-presidente, o primeiro-ministro e o gabinete são exclusivamente responsáveis perante o Parlamento. O presidente escolhe o primeiro-ministro e o gabinete, mas apenas o Parlamento pode removê-los do cargo. O presidente não tem o direito de demitir o primeiro-ministro ou o gabinete. No entanto, em alguns casos, o presidente pode contornar essa limitação, através do exercício do poder discricionário de dissolver a assembleia, o que obriga o primeiro-ministro e o gabinete a demitirem-se. Este subtipo é usado em Burkina Faso, Geórgia (desde 2013), Lituânia, Madagascar, Mali, Mongólia, Níger, Polônia, Portugal, França, Romênia, Senegal e Ucrânia (desde 2014; anteriormente, entre 2006 e 2010).
Sob o sistema de presidente-premiê, o primeiro-ministro e o gabinete são duplamente responsáveis perante o presidente e a maioria da assembleia. O presidente escolhe o primeiro-ministro e o gabinete, mas deve ter o apoio da maioria parlamentar para a sua escolha. Para remover um primeiro-ministro ou todo o gabinete do poder, o presidente pode demiti-los ou a maioria parlamentar pode removê-los. Esta forma de semipresidencialismo é muito mais próxima do presidencialismo puro e é usado na Armênia, Moçambique, Namíbia, Rússia, Sri Lanka e Taiwan. Também foi usado na Alemanha durante a República de Weimar.
Sabe-se da tramitação na Câmara dos Deputados da PEC 020, de 1995, cujo proponente foi o deputado Eduardo Jorge. Nessa proposta de emenda constitucional , adota-se um semipresidencialismo , com maior incumbência administrativa outorgada ao primeiro-ministro. Este apresentará ao Congresso o programa de governo, podendo sofrer, após seis meses do início do governo, moção de censura, proposta por um quinto dos membros da Câmara e a ser aprovada pela maioria absoluta de ambas as Casas. A dissolução do Legislativo não ocorre ao ser negada a aprovação ao nome do primeiro-ministro, mas tão somente na hipótese de grave crise política e institucional.
Incumbe ao primeiro-ministro exercer a direção superior da administração federal; elaborar o programa de governo, submetê-lo à aprovação do presidente da República e ao Congresso; promover a unidade da ação governamental; elaborar planos e programas nacionais e regionais de desenvolvimento, submetendo-os ao Legislativo nacional. Nem por isso são de somenos as atribuições do presidente da República. Cabe a este sancionar ou vetar projetos de lei; presidir o Conselho de Ministros, no qual se aprovam decretos, propostas de lei, bem como o plano plurianual de investimentos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas dos orçamentos previstos na Constituição, além de manter relação com outros Estados.
A ação governamental incumbe, portanto, ao primeiro-ministro. Se o governo vai mal ou se envolve em falcatruas, a crise resolve-se por moção de censura. Há, também, forte comprometimento do Congresso com o plano de governo e sua execução.
Nessa emenda se propõe a adoção do semipresidencialismo apenas na próxima eleição, mas se instala, no mandato atual, forma de coparticipação entre os Poderes, com a criação da figura de ministro coordenador para entrosar ministérios, articular a ação político-administrativa e apresentar ao Legislativo a execução do plano de governo. A Câmara dos Deputados, por maioria absoluta, pode solicitar ao presidente da República o afastamento do ministro coordenador.
No semipresidencialismo proposto, o presidente, conjuntamente com o ministro coordenador, exerce a direção da administração federal e dispõe sobre a estruturação e o funcionamento dos órgãos da administração federal. O presidente envia, veta ou sanciona projetos de lei. Todavia é importante a função do ministro coordenador, pois lhe cabe promover a unidade da ação governamental, coordenando a atuação dos ministérios e dos órgãos da administração com vista à execução do plano de governo, mantendo relação com o Legislativo.
O impasse na aprovação do ministro coordenador não se resolve, nesse modelo, pela dissolução da Câmara dos Deputados, pois se considera duro desafio, nas dimensões de um pleito nacional, impor novas eleições, com custos econômicos e políticos de monta. Todavia não se deixa de criar liame forte entre Executivo e Legislativo, este coparticipando da obra de governo.
Esse formato se aproxima do francês, editado na Constituição de 1958, no qual o presidente é eleito diretamente e divide com o primeiro-ministro ações governamentais. Mas o protagonismo do presidente é patente, especialmente se o primeiro-ministro for de sua ala política. Do contrário, ocorre a difícil, mas já bem sucedida, coabitação: presidente de um partido, primeiro-ministro de outro, como se deu entre Mitterrand, presidente, e Chirac, primeiro-ministro, pois pode ser eleita uma maioria parlamentar de oposição e dela vai provir o primeiro-ministro.
Recentemente, o Ministro Roberto Barroso fez a conferência de abertura no Congresso Nacional de Procuradores do Estado, na qual desenvolveu mais uma vez sua tese. Destacou que o sistema de governo adotado no Brasil tem o formato hiper-presidencialista da tradição latino-americana e lembrou que, em 2006, numa proposta de reforma política, defendeu a atenuação desse modelo, pela implantação do semipresidencialismo, como praticado na França e em Portugal.
A proposta é que ele passasse a vigorar oito anos depois, em 2014. Na ocasião, afirmou que “é em período de tempo bom que a gente conserta o telhado”, e disse que, se ela tivesse sido posta em prática, poderia ter minimizado alguns problemas atuais. “Preferia estar errado, mas era previsível que esse dia chegaria”, comentou na ocasião.
Barroso disse que gosta dessa fórmula por seu potencial para atenuar dois crônicos problemas que assinalam a nossa História: o autoritarismo do Executivo e a instabilidade institucional. “Se estivesse em vigor, não estaríamos passando pelo que estamos passando. E não descarto que esse possa ser um caminho para um grande acordo que nos faça voltara andar na direção certa.”, comentou.
Com o semipresidencialismo volta-se às lições de Maurice Duverger, que foram utilizadas, na França, em 1958, como solução para uma séria crise na França com o enfraquecimento do parlamentarismo.
Mas esse semipresidencialismo nasceu na França com um presidente forte, de caráter forte, como Charles de Gaulle, herói naquele país. Sobreviveu até hoje, passando por Georges Pompidou, Valèry Giscrd d´Estaing, François Mitterrand, Jacques Chirac, Sarkozy, até chegar a François Hollande, todos eles hábeis governantes. Em Portugal, temos hoje um premiê vinculado ao partido socialista e um presidente da República que não é do mesmo partido. Na França, o atual presidente Macron adota um modelo centrista, diante da derrota do modelo socialista anterior e da direita, nas últimas eleições presidenciais, e tem no Parlamento um evidente apoio conquistado nas últimas eleições.
Digo isso porque o semipresidencialismo não convive com um presidente inábil e fraco politicamente.
A Constituição de 1988 não fala num modelo próprio francês, a partir de 1958, semipresidencial (em que, na França, o Presidente é responsável pela política externa e o primeiro-ministro pela política interna). É frequente o fenômeno da coabitação no qual o chefe de governo (Primeiro-ministro) e o chefe de Estado (Presidente) são eleitos separadamente num mecanismo de freios e contrapesos. Ficou, na França, o chamado sistema gaullista, com mais de quarenta anos de existência, que corresponde a um sistema semipresidencial, por o governo, livremente nomeado pelo Chefe do Estado (mas não livremente demitido), ser responsável politicamente perante o Parlamento. Ali o centro principal da decisão politica tem residido desde o início, no Presidente da República, por virtude da autoatribuição de um “domínio reservado”, como revelou Jorge Miranda (Teoria do Estado e da Constituição, 2003, pág. 105), em política externa e da defesa, da subalternização do Primeiro-Ministro, do apelo ao referendo e do exercício do poder de dissolução. Esse sistema se distancia do chamado semipresidencialismo português, em que o presidente preside, não governa, tendo poderes para dissolver o Parlamento, só com condicionamentos temporais, demitir o governo, quando o exija o regular funcionamento das instituições, decidir sobre a convocação dos referendos, exercer o poder de veto por inconstitucionalidade etc. Já, na França, o Presidente tem o poder de submeter a referendo projetos de lei relativos à organização dos poderes e à ratificação dos tratados (artigo 11 da Constituição de 1958) e o de assumir, embora com consulta prévia de outros órgãos, poderes excepcionais em caso de estado de necessidade (artigo 16).
Na França, junto com o sempresidencialismo há o sistema do ballottage.
É praticado atualmente na França, desde a instauração da Quinta República, com o breve interlúdio da lei n° 85-690, que instaurou o sistema proporcional para as eleições de 1985, sendo restaurado pela lei n° 86-825. De acordo com a lei francesa, a eleição de deputados ocorre em distritos uninominais em dois turnos. O candidato que obtiver maioria absoluta é considerado eleito. Não sendo alcançada a maioria absoluta, é convocado um segundo turno no qual participam os partidos que tenham alcançado um mínimo de 17% dos votos no distrito. Para o segundo turno não é necessário alcançar maioria absoluta, sendo considerado eleito o candidato ou a coligação mais votada. Segundo Sartori, a principal característica é que, ao contrario de outros sistemas, ele permite um segundo voto ao eleitor, tornando possível a sua mudança de preferências.
A adoção de parlamentarismo ou outro sistema de governo forma um debate que cresce sempre em épocas em que o Presidencialismo está em crise.
Na França, o semipresidencialismo é forte com um Presidente da República que está a frente da política externa e dos principais temas de governo. Em Portugal, o Presidente da República é o responsável por vetos às leis emanadas do Parlamento e tem poder de nomear o Primeiro-Ministro.Na Polônia, há um misto de semipresidencialismo e parlamentarismo, onde se fala, na experiência recente num parlamentarismo bicameral que quer propor ao país um modelo autocrático.
N o presidencialismo o presidente é chefe de Estado e de Governo. No parlamentarismo o presidente é chefe de Estado deixando a tarefa de governar a um primeiro-ministro e seu conselho de ministros(modelo que tivemos na República, entre 1961 e 1963).
3. O PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO
Fala-se no Brasil que vive-se um presidencialismo de coalizão. Parece que não.
A expressão “presidencialismo de coalizão” foi usada no título de um artigo acadêmico do cientista político Sérgio Abranches, ao qual se atribui a criação do termo. Ela designa a realidade de um país presidencialista em que a fragmentação do poder parlamentar entre vários partidos (atualmente, 23 têm representação no Congresso Nacional) obriga o Executivo a uma prática que costuma ser mais associada ao parlamentarismo. Para governar, ele precisa costurar uma ampla maioria, frequentemente contraditória em relação ao programa do partido no poder, difusa do ponto de vista ideológico e problemática no dia a dia, em razão do potencial de conflitos trazido por uma aliança formada por forças políticas muito distintas entre si e que com frequência travam violenta competição interna.
A explosão dos interesses partidiários faz-se hoje cunhar a expressão presidencialismo de cooptação. A isso se agrava o grande número de partidos políticos e a possibilidade de coligação partidária nas eleições proporcionais. O eleitor desconheceria até quem foi eleito diante de tudo isso. A heterogeneidade de interesses partidários coligados levaria o processo legislativo a uma situação caótica.
O cientista político Sérgio Abranches, que cunhou o termo “presidencialismo de coalizão”, está revisitando o tema diante dos acontecimentos dos últimos tempos na política nacional.
Segundo ele, há consenso entre os estudiosos de que a fragmentação tem forte impacto negativo na governança e na qualidade da democracia. Outro cientista político, Jairo Nicolau, diz que nossa fragmentação partidária é a maior do mundo hoje.
Carlos Pereira, professor de Políticas Públicas na Fundação Getúlio Vargas no Rio, escreveu com Marcus André Melo, professor de Ciência Política na Universidade Federal de Pernambuco, um livro em que entendem a fragmentação partidária como um instrumento de inclusão democrática e fórmula de se contrapor a um Executivo poderoso.
Eles publicaram sua tese pela Palgrave/Macmillan no livro, por enquanto só em inglês, “Making Brazil work – Checking the president in a multiparty system". Mais recentemente, Pereira fez um levantamento que mostra que quanto maior e mais heterogênea a coalizão, maiores os custos de sua gestão - verbas, cargos, gasto - e menor sua eficácia - apoio efetivo, boa legislação.
O atual presidente, Michel Temer, fala num semiparlamentarismo.
Mas, no Brasil, tudo se parece com um sistema de cooptação. Seria um parlamentarismo à brasileira, com orçamento impositivo.
