Introdução
O Presente trabalho é concernente o módulo de Responsabilidade civil do Estado no âmbito da Administração Pública que se encontra a sua acomodação Constitucional de forma inequívoca nos termos do n.º 2 do artigo 58 da CRM/2004.
Na época do absolutismo o Estado não respondia pelos actos danosos que seus funcionários causassem as vítimas, entretanto, com o advento da Revolução Francesa tem-se uma queda no autoritarismo monárquico e a população começa uma forma de repressão aos desmandos do rei. Diante disto surgem diplomas que instituíam responsabilidade ao Estado devido aos prejuízos causados, mediante o pagamento de indemnização a vítima. A partir daí o Estado sai da posição de completamente irresponsável civilmente e avança para a fase da Responsabilidade Subjectiva até chegar à fase da Responsabilidade Objectiva.
No que refere a responsabilidade Civil do Estado queremos explicar sob prisma da Administração Pública, visto que seria vago apenas referirmos o Estado porque ele possui muitas instituições concernente aos diferentes poderes que ele detém. De acordo com o módulo em alusão, importa referir que vamos abarcar a origem da responsabilidade civil e do Estado em particular e os seus pressupostos gerais o conceito de responsabilidade civil, responsabilidade civil do Estado, o conceito do Estado, Administração Pública, a espécie da responsabilidade civil no geral, e os seus processos evolutivos no seu campo histórico. Também vamos debruçar sobre os fundamentos da responsabilidade que são a subjectiva e objectiva.
Neste caso, importa salientarmos que quando o Estado começou a ser responsabilizado, também no caso atinente de Moçambique sendo um Estado de Direito Democrático, mas concernente a Administração Pública no ordenamento jurídico Moçambicano consagra com exactidão o princípio da responsabilidade dessa (Administração Pública).
A responsabilidade civil do Estado recebe várias outras denominações, como Responsabilidade da Administração Pública, Responsabilidade Patrimonial do Estado. Entretanto, ao passar de anos, mais precisamente com o advento da Revolução Francesa, a população começa a se rebelar contra os desmandos do Estado e daí surge um grande passo para a situação em que o Moçambique se encontra hoje, a saber: O Estado responde de forma objectiva na modalidade risco administrativo, quando causar dano a alguém, ou seja, significa dizer que o Estado pode não reparar o dano se provar que seu agente agiu em um dos casos de excludente de ilicitudes. Mas, em todo caso não há duvida de que a teoria do risco administrativo é mais benéfica para o individuo, tendo em vista que essa teoria tenta diminuir as desigualdades que existem entre o Estado e a pessoa, invertendo assim o ónus probandi de que a culpa é exclusiva ou concorrente da vitima, em busca de diminuir ou até mesmo excluir os danos pela vitima alegados, e isto, é mais uma razão que diferencia o risco administrativo do risco integral, pois este não permite prova contraria do acontecido.
1. Responsabilidade civil: Origem do instituto e pressupostos gerais
1.1. Conceitos básicos
De acordo com Rui Stoco A ideia de responsabilidade civil está relacionada à noção de não prejudicar outro. A responsabilidade pode ser definida como a aplicação de medidas que obriguem alguém a reparar o dano causado a outrem em razão de sua acção ou omissão.
“A noção da responsabilidade pode ser haurida da própria origem da palavra, que vem do latim respondere, responder a alguma coisa, ou seja, a necessidade que existe de responsabilizar alguém pelos seus actos danosos. Essa imposição estabelecida pelo meio social regrado, através dos integrantes da sociedade humana, de impor a todos o dever de responder por seus actos, traduz a própria noção de justiça existente no grupo social estratificado. Revela-se, pois, como algo inarredável da natureza humana[1]”
Segundo Sílvio Rodrigues “A responsabilidade civil é a obrigação que pode incumbir uma pessoa a reparar o prejuízo causado a outra, por fato próprio, ou por facto de pessoas ou coisas que dela dependam[2]”
“ O termo responsabilidade é Dever jurídico, em que se coloca a pessoa, seja em virtude de contrato, seja em face de fato ou omissão, que lhe seja imputado, para satisfazer a prestação convencionada ou para suportar as sanções legais, que lhe são impostas. Onde quer, portanto, que haja obrigação de fazer, dar ou não fazer alguma coisa, de ressarcir danos, de suportar sanções legais ou penalidades, há a responsabilidade, em virtude da qual se exige a satisfação ou o cumprimento da obrigação ou da sanção[3]”.
“No direito actual, a tendência é de não deixar a vítima de actos ilícitos sem ressarcimento, de forma a restaurar seu equilíbrio moral e patrimonial O lesionamento a elementos integrantes da esfera jurídica alheia acarreta ao agente a necessidade de reparação dos danos provocados. É a responsabilidade civil, ou obrigação de indemnizar, que compele o causador a arcar com as consequências advindas da acção violadora, ressarcindo os prejuízos de ordem moral ou patrimonial, decorrente de facto ilícito próprio, ou de outrem a ele relacionado[4]”.
Em seu sentido etimológico e também no sentido jurídico, a responsabilidade civil está atrelada a ideia de contraprestação, encargo e obrigação. Entretanto é importante distinguir a obrigação da responsabilidade. “A obrigação é sempre um dever jurídico originário; responsabilidade é um dever jurídico sucessivo consequente à violação do primeiro[5]”.
“A responsabilidade Civil do Estado como define com acurácia Celso António Bandeira de Melo entende-se por responsabilidade Civil do Estado como a obrigação do Estado que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos[6]”.
CONCEITO DE ESTADO -É a organização político-jurídica de uma sociedade para realizar o bem público/comum, com governo próprio e território determinado.
Conceito de Administração pública é um conceito da área do Direito que descreve o conjunto de agentes, serviços e órgãos instituídos pelo Estado com o objectivo de fazer a gestão de certas áreas de uma sociedade, como Educação, Saúde, Cultura, etc. Administração pública também representa o conjunto de acções que compõem a função administrativa.
1.2. Evolução histórica da responsabilidade civil
A responsabilidade civil é matéria viva e dinâmica que constantemente se renova de modo que, a cada momento, surgem novas teses jurídicas a fim de atender às necessidades sociais emergentes. A responsabilidade civil é o instituto de direito civil que teve maior desenvolvimento nos últimos 100 anos. Este instituto sofreu uma evolução pluridimensional, tendo em vista que sua expansão se deu quanto a sua história, a seus fundamentos, a sua área de incidência e a sua profundidade.
O conceito de responsabilidade, em reparar o dano injustamente causado, por ser próprio da natureza humana, sempre existiu. A forma de reparação deste dano, entretanto, foi transformando-se ao longo do tempo, sofrendo desta forma uma evolução.
“A origem do instituto da responsabilidade civil parte do Direito Romano, e esta calcada na concepção de vingança pessoal, sendo uma forma por certo rudimentar, mas compreensível do ponto de vista humano como lídima reacção pessoal contra o mal sofrido mesmo após o surgimento da Lei das XII Tábuas, que foi um marco do Direito Romano, ainda era possível identificar a presença da chamada Pena do Talião, que traz o princípio Olho por olho, e dente por dente[7]”.
Com o passar do tempo a aplicação desta pena, entretanto, passou a ser marcada pela intervenção do poder público, que poderia permiti-la ou proibi-la.
Posteriormente, ainda vigorando a Lei das XII Tábuas, inicia-se o período da composição tarifada, onde a própria lei determinava o quantum para a indemnização, regulando o caso concreto. Nas palavras de Alvino Lima, esta fase “é a reacção contra a vingança privada, que é assim abolida e substituída pela composição obrigatória[8]”
Conforme a doutrina maioritária lecciona, a maior evolução do instituto ocorreu com o advento da Lex Aquilia, que deu origem a denominação da responsabilidade civil delitual ou extracontratual, que é também chamada de responsabilidade aquiliana. Como ensina Pablo Stolze Gagliano e Rodolfo Pamplona Filho: “Um marco na evolução histórica da responsabilidade civil se dá, porém, com a edição da Lex Aquilia, cuja importância foi tão grande que deu nome a nova designação da responsabilidade civil delitual ou extracontratual”[9].
Esta legislação destacou-se por trazer a substituição da multa fixa por uma pena proporcional ao dano causado.
O intitulado dammun injúria datum, regulado por esta lei, definia o delito praticado por alguém que prejudicasse a outrem, injustificadamente, por dolo ou culpa, tanto física como materialmente.
“A indemnização permanecia substituindo o carácter da pena, sendo que os textos relativos a acções de responsabilidade se espraiaram de tal forma que, em ultimo grau do direito romano, já não mais faziam menção apenas aos danos materiais, mas também aos danos morais.[10]”
Na legislação francesa, mais precisamente no Código Civil de Napoleão, a culpa foi inserida como pressuposto da responsabilidade civil aquiliana, influenciando diversas legislações, até mesmo o Código Civil Moçambicano actualizado pelo Decreto-Lei n.º 3/2006, de 23 de Agosto.
Entretanto, esta teoria da culpa trazida pela legislação francesa não foi suficiente para regular todos os casos concretos ao longo do tempo, o que fez surgir outras teorias. Tais teorias são amparadas em várias legislações mundiais, sem contudo fazer desaparecer totalmente a teoria clássica da culpa, o que ocorreu inclusive com o Código Civil brasileiro.
1.3 Espécies da responsabilidade civil
A responsabilidade civil costuma ser classificada pela doutrina em razão da culpa e quanto a natureza jurídica da norma violada.
Quanto ao primeiro critério a responsabilidade é dividida em objectiva e subjectiva. Em razão do segundo critério ela pode ser dividida em responsabilidade contratual e extracontratual.
1.3 Responsabilidade civil subjectiva e objectiva
Denomina-se responsabilidade civil subjectiva aquela causada por conduta culposa lato sensu, que envolve a culpa stricto sensu e o dolo. A culpa (stricto sensu) caracteriza-se quando o agente causador do dano praticar o acto com negligência ou imprudência. Já o dolo é a vontade conscientemente dirigida à produção do resultado ilícito.
Até determinado momento da história a responsabilidade civil subjectiva foi suficiente para a resolução de todos os casos. Contudo, com o passar do tempo, tanto a doutrina quanto a jurisprudência passaram a entender que este modelo de responsabilidade, baseado na culpa não era suficiente para solucionar todos os casos existentes. Este declínio da responsabilidade civil subjectiva se deu principalmente em função da evolução da sociedade industrial e o consequente aumento dos riscos de acidentes de trabalho.
“A necessidade de maior protecção a vítima fez nascer a culpa presumida, de sorte a inverter o ónus da prova e solucionar a grande dificuldade daquele que sofreu um dano demonstrar a culpa do responsável pela acção ou omissão, o próximo passo foi desconsiderar a culpa como elemento indispensável, nos casos expressos em lei, surgindo a responsabilidade objectiva, quando então não se indaga se o acto é culpável”[11]
Nesse contexto surge a denominada responsabilidade civil objectiva, que prescinde da culpa. A teoria do risco é o fundamente dessa espécie de responsabilidade, sendo resumida por Sérgio Cavalieri nas seguintes palavras: “ De acordo com Cavalieri Filho Todo prejuízo deve ser atribuído ao seu autor e reparado por quem o causou independente de ter ou não agido com culpa. Resolve-se o problema na relação de nexo de causalidade, dispensável qualquer juízo de valor sobre a culpa[12]”
1.4 Responsabilidade Civil contratual e extracontratual
A responsabilidade civil pode ser classificada, de acordo com a natureza do dever jurídico violado pelo causador do dano, em contratual ou extracontratual.
Na primeira, configura-se o dano em decorrência da celebração ou da execução de um contrato. O dever violado é oriundo ou de um contrato ou de um negócio jurídico unilateral. Se duas pessoas celebram um contrato, tornam-se responsáveis por cumprir as obrigações que convencionaram. Acerca da responsabilidade por actos unilaterais de vontade César Fiúza lecciona:
“A responsabilidade por actos unilaterais de vontade, como a promessa de recompensa é também contratual, por assemelhação, uma vez que os actos unilaterais só geram efeitos e, portanto, responsabilidade, após se bilateralizarem, Se um indivíduo promete pagar uma recompensa a que lhe restitui os documentos perdidos, só será efectivamente responsável, se e quando alguém encontrar e restituir os documentos, ou seja, depois da bilaterização da promessa.[13]”
Já a responsabilidade propriamente dita, a extracontratual, que também é denominada de aquiliana, tem por fonte deveres jurídicos originados da lei ou do ordenamento jurídico considerado como um todo. O dever jurídico violado não está previsto em nenhum contrato e sem existir qualquer relação jurídica anterior entre o lesante e a vítima; o exemplo mais comum na doutrina é o clássico caso da obrigação de reparar os danos oriundos de acidente entre veículos.
Esta categoria de responsabilidade civil - que visa a reparar os danos decorrentes da violação de deveres gerais de respeito pela pessoa e bens alheios – costuma ser denominada de responsabilidade em sentido estrito ou técnico ou, ainda, responsabilidade civil geral.
Na prática, tanto a responsabilidade contratual como a extracontratual dão ensejo à mesma consequência jurídica: a obrigação de reparar o dano. Desta forma, aquele que, mediante conduta voluntária, transgredir um dever jurídico, existindo ou não negócio jurídico, causando dano a outrem, deverá repará-lo.
1.5 Pressupostos gerais da responsabilidade civil
Os actos ilícitos são aqueles que contrariam o ordenamento jurídico lesando o direito subjectivo de alguém. É ele que faz nascer à obrigação de reparar o dano e que é imposto pelo ordenamento jurídico.
O Código Civil Moçambicano estabelece a definição de factos ilícito em seu artigo 483: “Aquele que, com dolo ou mera culpa, violar ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios fica obrigado a indemnizar o lesado pelos danos resultantes da violação[14].”.
Através da análise deste artigo é possível identificar os elementos da responsabilidade civil, que são: ilicitude, a conduta culposa do agente, nexo causal, dano e culpa. Este artigo é a base fundamental da responsabilidade civil, e consagra o princípio de que a ninguém é dado o direito de causar prejuízo a outrem.
Na lição de Fernando Noronha, para que surja a obrigação de indemnizar é necessário os seguintes pressupostos:
1. Que haja um facto (uma acção ou omissão humana, ou um facto humano, mas independente da vontade, ou ainda um facto da natureza), que seja antijurídico, isto é, que não seja permitido pelo Direito, em si mesmo ou nas suas consequências;
2.Que o facto possa ser imputado a alguém, seja por dever a actuação culposa da pessoa, seja por simplesmente ter acontecido no decurso de uma actividade realizada no interesse dela;
3.Que tenham sido produzidos danos;
4. Que tais danos possam ser juridicamente considerados como causados pelo acto ou facto praticado, embora em casos excepcionais seja suficiente que o dano constitua risco próprio da actividade do responsável, sem propriamente ter sido causado por esta[15]
1.6 Conduta
O elemento primário de todo acto ilícito, e por consequência da responsabilidade civil é uma conduta humana. Entende-se por conduta o comportamento humano voluntário, que se exterioriza através de uma acção ou omissão, produzindo consequências jurídicas.
No entendimento de Maria Helena Diniz a conduta é:
“A acção, elemento constitutivo da responsabilidade, vem a ser o acto humano, comissivo ou omissivo, ilícito ou lícito, voluntário e objectivamente imputável do próprio agente ou de terceiro, ou o fato de animal ou coisa inanimada, que cause dano a outrem, gerando o dever de satisfazer os direitos do lesado.[16]”
A responsabilidade decorrente do acto ilícito baseia-se na ideia de culpa, enquanto a responsabilidade sem culpa baseia-se no risco. O acto comissivo é aquele que não deveria, enquanto a omissão é a não observância de um dever.
A voluntariedade é qualidade essencial da conduta humana, representando a liberdade de escolha do agente. Sem este elemento não haveria de se falar em acção humana ou responsabilidade civil.
O ato de vontade, em sede de responsabilidade civil, deve ser contrário ao ordenamento jurídico. É importante ressaltar que voluntariedade significa pura e simplesmente o discernimento, a consciência da acção, e não a consciência de causar um resultado danoso sendo este o conceito de dolo. Cabe destacar ainda, que a voluntariedade deve estar presente tanto na responsabilidade civil subjectiva quanto na responsabilidade objectiva.
1.7. Dano
A existência de dano é requisito essencial para a responsabilidade civil. Não seria possível se falar em indemnização, nem em ressarcimento se não existisse o dano.
“O acto ilícito nunca será aquilo que os penalistas chamam de crime de mera conduta; será sempre um delito material, com resultado de dano. Sem dano pode haver responsabilidade penal, mas não há responsabilidade civil. Indemnização sem dano importaria enriquecimento ilícito; enriquecimento sem causa para quem a recebesse e pena para quem a pagasse, porquanto o objectivo da indemnização, sabemos todos, é reparar o prejuízo sofrido pela vítima, reintegrá-la ao estado em que se encontrava antes da prática do ato ilícito. E, se a vítima não sofreu nenhum prejuízo, a toda evidência, não haverá o que ressarcir. Daí a afirmação, comum a praticamente todos os autores, de que o dano é não somente o fato constitutivo mas, também, determinante do dever de indemnizar[17]”
Segundo Maria Helena Diniz “o dano pode ser definido como a lesão (diminuição ou destruição) que, devido a um certo evento, sofre uma pessoa, contra a sua vontade, em qualquer bem ou interesse jurídico, patrimonial ou moral.[18]”
“O dano é, pois, elemento essencial e indispensável à responsabilização do agente, seja essa obrigação originada de acto ilícito ou de inadimplemento contratual, independente, ainda, de se tratar de responsabilidade objectiva ou subjectiva[19].”
Para que o dano seja indemnizável é necessária à existência de alguns requisitos. Primeiramente é preciso que haja a violação de um interesse jurídico patrimonial ou extrapatrimonial de uma pessoa física ou jurídica.
Desta forma, o dano pode ser dividido em patrimonial e extrapatrimonial. O primeiro também conhecido como material é aquele que causa destruição ou diminuição de um bem de valor económico. O segundo também chamado de moral é aquele que está afecto a um bem que não tem carácter económico não é mensurável e não pode retornar ao estado anterior.
Os bens extrapatrimoniais são aqueles inerentes aos direitos da personalidade, quais sejam, direito a vida a integridade moral, física, ou psíquica. Por essa espécie de bem possuir valor imensurável, é difícil valorar a sua reparação[20], nos termos do artigo 70 do CC.
O dano patrimonial subdivide-se em danos emergentes e lucros cessantes.
O Código Moçambicano estabelece no art. 564/1: “ O dever de indemnizar compreende não só o prejuízo causado, como os benefícios que o lesado deixou de obter em consequência da lesão[21]”.
Cabe citar Agostinho Alvim: “pode-se dizer que o dano ora produz o efeito de diminuir o património do credor, ora o de impedir-lhe o aumento, ou acrescentamento, pela cessação de lucros, que poderia esperar[22].”
O dano emergente consiste no efectivo prejuízo suportado pela vítima, ou seja, o que ela efectivamente perdeu em razão da lesão. É o dano que vem à tona de imediato, em razão de um desfalque concreto do património da pessoa lesada, e, por esse motivo, não há grandes dificuldades para a mensuração da indemnização.
1.8 Nexo de causalidade
O nexo de causalidade é a relação de causa e efeito entre a conduta praticada e o resultado. Para que se possa caracterizar a responsabilidade civil do agente, não basta que o mesmo tenha praticado uma conduta ilícita, e nem mesma que a vítima tenha sofrido o dano. É imprescindível que o dano tenha sido causado pela conduta ilícita do agente e que exista entre ambos uma necessária relação de causa e efeito.
O nexo de causalidade é requisito essencial para qualquer espécie de responsabilidade, ao contrário do que acontece com a culpa, que não estar presente na responsabilidade objectiva.
A igual relevância entre todas as condições justifica-se por um simples exercício de exclusão: sem cada uma delas o resultado não teria ocorrido. Esta teoria é alvo de inúmeras críticas, pois pode levar a uma regressão infinita. Caso essa teoria fosse adoptada na órbita civil, conforme ensina Sérgio Cavalieri, teria que se indemnizar a vítima de atropelamento não só quem dirigia o veículo com imprudência, mas também quem lhe vendeu o automóvel, que o fabricou, que forneceu a matéria-prima[23].
1.9. Culpa
A culpa não é definida e nem conceituada no Código Civil de Moçambique. A regra geral do Código Civil Moçambicano para caracterizar o acto ilícito, contida no artigo 483, estabelece que este somente se materializará se o comportamento for culposo. Neste artigo está presente a culpa lato sensu, que abrande tanto o dolo quanto a culpa em sentido estrito.
Por dolo entende-se, em síntese, a conduta intencional, na qual o agente actua conscientemente de forma que deseja que ocorra o resultado antijurídico ou assume o risco de produzi-lo.
Já na culpa stricto sensu não existe a intenção de lesar. A conduta é voluntária, já o resultado alcançado não. O agente não deseja o resultado, mas acaba por atingi-lo ao agir sem o dever de cuidado. A inobservância do dever de cuidado revela-se pela imprudência, negligência ou imperícia.
“Quando existe a intenção deliberada de ofender o direito, ou de ocasionar prejuízo a outrem, há o dolo, isto é, o pleno conhecimento do mal e o directo propósito de o praticar. Se não houvesse esse intento deliberado, proposital, mas o prejuízo veio a surgir, por imprudência ou negligencia, existe a culpa (stricto sensu)[24]”
1.10. A Evolução Histórica da Responsabilidade civil do Estado
No passado o Estado não respondia pelos seus actos, principalmente na época do absolutismo, cujos monarcas julgavam-se estar acima da lei, o que originou a expressão L’État c est moi traduzindo significa o Estado sou eu. O que havia eram acções dos administradores contra o funcionário público causador do dano não cabendo ao Estado responsabilidade alguma pela acção de seus funcionários.
A Revolução Francesa de 1789 teve um papel fundamental para o surgimento do direito administrativo rompendo com os excessos, com o autoritarismo decorrente do despotismo monárquico, ocasião em que a hipótese de se atribuir qualquer falha ou dano ao Estado por reflexo significaria responsabilizar o rei impingindo-lhe falibilidade, o que de certo modo representaria uma afronta, percebe-se assim, que a ideia de responsabilidade patrimonial por parte do Estado toma força a partir da implantação das teorias pregadas durante o Iluminismo favoráveis à separação dos poderes ao constitucionalismo, República e democracia.
É neste século que começou a existir por parte da população uma repressão contra os desmandos dos absolutistas, prova disso é que as comunas passaram a responder pelas atitudes das forças policiais e essa manifestação da população teve repercussão nos demais países.
Com base nisso, começou a surgir diplomas que instituíam responsabilidade ao Estado devido aos prejuízos causados, obrigando a Administração Pública o dever de indemnizar os actos lesivos praticados pelos seus agentes, bastando para isso, que o individuo que se sentir lesado comprove o nexo causal que existe entre a acção ou omissão do agente público e o prejuízo sofrido.
A evolução da responsabilidade estatal passou por algumas fases, dentre as quais se destacam as seguintes:
1.11. Irresponsabilidade total do Estado.
Esta fase se desenvolve durante o período em que a forma de governo adoptada pelos os Estados era a monarquia absolutista, ocasião em que o monarca reunia nele próprio o comando de todos os poderes estatais e que toda conduta desempenhada pelo monarca tinha necessariamente inspiração divina, deste modo ficava claro que o rei jamais cometia faltas, se Deus é perfeito a conduta real também o era, com base na inspiração divina dos actos do monarca, é que surge a máxima de “The King can do no wrong”, “ Le roi ne peut mal faire” fazer com que o Estado simplesmente imputasse a própria vítima a responsabilidade pelos atos danosos que cominava com a impossibilidade de ressarcimento ou indemnização.
Tal fase começou a perder força com a queda do absolutismo e o advento do Iluminismo e também pela própria função do Estado que é guardar o Direito e zelar pelo bem-estar dos cidadãos, sendo assim não se justifica o facto de a população não poder recorrer quando se sentirem prejudicadas pelo Estado.
1.12. Responsabilidade Subjectiva: Culpa Civilista e Culpa Administrativa
1) Culpa Civilista. Baseada nas teorias do Direito civil tomando por base o código civil Francês, chamado código napoleónico, percebe-se uma evolução, pois o Estado sai de uma condição irresponsável civilmente, para a condição de possível responsável a depender da comprovação da culpabilidade do agente público, tarefa esta atribuída por lei ao administrado, que tinha contra si a estrutura estatal e o imenso ónus de contra ela pelejar.
Esta evolução foi resultado das teses iluministas e do movimento revolucionário surgido na França a partir de 1789, com a superação do absolutismo monárquico e com a inserção da Teoria da Tripartição das funções do Estado, dando origem ao chamado direito administrativo, tornado a administração pública laica, descaracterizada de toda e qualquer interferência divina ou clerical.
Em Moçambique teoria encontra-se expressa no artigo 12 da CRM (Constituição da República de 2004).
2) Culpa Administrativa. A responsabilidade subjectiva apesar de avanço ainda representava uma carga sobre modo pesada posta pela lei nas costas do administrado, haja vista que, a comprovação da culpa do agente público se mostrava extremamente complicada para a vítima que não raro tinha que se resignar frente à impossibilidade de provar a culpabilidade citada, acabando assim, por ficar irressarcida e amargar sozinha seu prejuízo.
Deste modo, percebe-se que a lei feita usando a produção da justiça muitas vezes não alcançava o seu escopo por mera inadequação a realidade fáctica no âmbito da Administração Pública. Tal situação movimentou no século XIX os publicistas franceses, no sentido de resguardar os interesses de vítimas de danos administrativos retirando-lhes, a incumbência da prova da culpa do agente público, para a prova da culpa da própria administração pública manifesta em uma das seguintes hipóteses:
2.1) Inexistência de serviço público que por lei devesse ser prestado pelo Estado: neste caso a omissão do poder público em não realizar um serviço previsto em lei gerava ao destinatário dos serviços inexistentes um direito subjectivo de pleitear um dano causado pelo Estado decorrente na inércia do poder público, cabendo à vítima a prova do dano e ao Estado provar a existência do serviço, conforme entendimento do doutrinador Celso Bandeira de Melo, de acordo com a citação abaixo:
a responsabilidade estatal por acto omissivo é sempre responsabilidade por acto ilícito. E, sendo responsabilidade por ilícito, é necessariamente responsabilidade subjectiva, pois não há conduta ilícita do Estado (embora do particular possa haver) que não seja proveniente de negligência, imprudência ou imperícia (culpa) ou, então, deliberado propósito de violar a norma que o constitua em dada obrigação (dolo)[25]”.
2.2) Serviço público existente, mas prestado com defeito pelo Estado: nesta hipótese, tem-se que, o Estado actuou mediante a prestação de serviço que lhe fora atribuído por lei, todavia, o fez sem zelo, de modo defeituoso tendo por isto, causado dano ao administrado.
É importante lembrar que há casos que além de não poder individualizar o agente causador do dano, fica também dificultoso para a vítima provar que sofreu o dano em decorrência de uma má prestação do serviço, cabendo nesse caso a presunção de responsabilidade, transferindo para o Estado o ónus de provar que o serviço foi prestado de forma esperada.
2.3) Serviço público prestado em atraso: neste caso tem-se o perfeito cumprimento das duas hipóteses supracitadas, ou seja, tem-se que o serviço público existe e é prestado com qualidade, todavia, o momento de sua prestação é inoportuna por ser tardia, não atendendo assim, as necessidades do administrado que acabou por ser prejudicado em virtude da não celeridade do aparato estatal.
A culpa administrativa, diferente das demais espécies de culpa, não está pautada em atribuir responsabilidade a um agente público nominado, basta à presença de um agenciador geral inominado que preste um mau serviço e que cause dano capaz de ser imputado.
Já adiantando a próximo tópico é pacifico actualmente que a responsabilidade civil do Estado tem natureza subjectiva, entretanto, alguns doutrinadores, como Celso António Bandeira de Melo e Sergio Cavalieri Filho defendem a possibilidade de aplicação da Faute Du Service, apenas naquelas situações em que o caso fortuito e a força maior tenham em conjunto com a actuação inadequada do Estado causado prejuízo a outrem, deste modo, como regra a responsabilidade Estatal é objectiva.
1.13. Responsabilidade Objectiva
Esta fase representa o ápice da evolução da responsabilidade patrimonial do Estado e tem por base não mais a teoria da culpa e sim a chamada teoria do risco, bem mais favorável a vítima.
A teoria objectiva surge na França em resposta à teoria subjectiva, por tornar sobremodo dificultosa a comprovação por parte da vítima da culpa do agente público na ocorrência do dano.
Esta teoria encontra-se respaldada no Direito Moçambicano no artigo 499 do Código Civil.
“Art. 501 do CC O Estado e demais pessoas colectivas públicas, quando haja danos causados a terceiro pelos seus órgãos, agentes ou representantes no exercício de actividade de Gestão Privada, respondem civilmente por esses danos nos termos em que os comitentes respondem pelos danos causados pelos seus comissários[26].
ART. 14 do Decreto n.º 30/2001 de 15 de Outubro . A Administração Pública responde pela conduta dos seus agentes dos seus órgãos e instituições de que resulte danos a terceiros, nos mesmos termos da responsabilidade civil do Estado, sem prejuízo do seu direito de regresso, conforme as disposições do Código Civil[27].
Percebe-se que a responsabilidade objectiva incide não apenas sobre as pessoas jurídicas de direito público, mas também sobre àquelas que fazem parte do Estado e são regidas pelo direito privado, é o caso das sociedades de economia mista. Também está claro que o Estado se responsabiliza tanto pelos danos surgidos a partir das acções, quanto das omissões de seus agentes.
A culpa volta a ter importância no âmbito da Acção Regressiva que deve ser interposta pelo Estado contra seu agente, neste momento a responsabilidade é subjectiva porque diz respeito a uma nova relação jurídica estabelecida entre o poder público e seu agente, relação esta que é posterior àquela originária, onde se tinha uma relação jurídica entre o Estado e o Administrado.
Na acção regressiva sempre cabe ao Estado provar a culpabilidade de seu agente e isto não condiciona a hipótese indemnizatória referente a vítima, o contrário é o que se dá após a constatação efectiva da responsabilidade estatal tendo por resultado a satisfação indemnizatória da vítima é que se tem lugar à acção regressiva, ocasião em que o Estado tentará recobrar de seu agente o que gastara com a indemnização.
Essa teoria determina a inversão do ónus probandi, ou seja, cabe agora ao Estado provar a sua não responsabilidade, tendo facilitado o direito de reparação da vítima.
Na era moderna, tem-se em Moçambique, desde a Constituição de 1975, vestígios da possibilidade de se responsabilizar o Estado quando houvesse dolo ou culpa. Com o advento da Constituição de 2004 ficou consagrado à atribuição ao Estado da responsabilidade sem discutir a culpa, possibilitando ao mesmo a acção regressiva em face do funcionário que tivesse agido com dolo ou culpa.
A responsabilidade Civil do Estado recebe várias outras denominações, como Responsabilidade da Administração Pública, Responsabilidade Patrimonial do Estado. Assim como ocorre com os particulares, pessoas físicas e jurídicas, as pessoas jurídicas de direito público e de direito privado que compõe a estrutura do Estado também se responsabilizam com base na lei pelos danos decorrentes do comportamento de seus agentes quando da prestação dos serviços públicos cujo destinatário é a população de modo geral.
Tal responsabilidade não se restringe apenas as actividades ligadas aos serviços públicos essenciais, posto que também poderá surgir a partir da execução de actividades prestadas por entes estatais com personalidade jurídica de direito privado, como ocorre com as sociedades de economia mista e fundações públicas.
Como regra, a responsabilidade civil do Estado decorre de um dano praticado a partir da execução de acto administrativo que abrange de modo típico o poder executivo e de modo atípico os demais poderes e o Ministério Público, isto se explica em virtude de a maioria dos actos jurídicos estatais decorrerem da gestão da coisa pública desempenhada pelo governo, haja vista que, cabe ao poder executivo a gestão e realização de políticas públicas, além disto, outro facto importante decorre de que a imensa maioria dos agentes públicos pertencerem ao poder executivo, em virtude deste poder possuir mais servidores do que os outros dois juntos.
Entretanto, mesmo que em menor proporção, é facto que a partir dos actos jurídicos legislativos e judiciários surjam danos aos destinatários dos serviços públicos.
Como já foi exposto acima a responsabilidade do Estado é objectiva e de acordo com entendimento jurisprudenciais seria objectiva na modalidade risco administrativo, uma vez que não podendo ser da modalidade risco integral, pois este só é utilizado nos casos de danos nucleares e ambientais.
Diante disto, o facto de a modalidade ser a de risco administrativo significa dizer que o Estado pode não reparar o dano se provar que seu agente agiu em um dos casos de excludente de ilicitudes. Mas, em todo caso não há dúvida de que a teoria do risco administrativo é mais benéfica para o indivíduo, tendo em vista que, essa teoria tenta diminuir as desigualdades que existem entre o Estado e a pessoa, invertendo assim o ónus probandi de que a culpa é exclusiva ou concorrente da vítima, em busca de diminuir ou até mesmo excluir os danos pela vítima alegados, e isto, é mais uma razão que diferencia o risco administrativo do risco integral, pois este não permite prova contrária do acontecido.
Entretanto, há excepcionalmente casos em que a responsabilidade do Estado não será objectiva, sendo necessária a comprovação do dolo ou culpa pela vítima, é o que acontece quando existe omissão ou deficiência na prestação de serviço do Estado que acarreta dano a outrem, nesse caso há que se provar que devido a inoperância ou má gerência do Estado houve o dano, sendo a responsabilidade subjectiva na modalidade culpa administrativa ou responsabilidade por culpa anónima, pois não é necessário individualizar o agente público que ocasionou o dano.
É importante ressaltar que quando se fala em actos do Estado não deve entender ser apenas actos referentes ao poder executivo e sim os demais poderes, muito embora, em regra, não ser passível de indemnização as actividades típicas do poder legislativo e judiciário, entretanto, para essa regra também há excepções que estão previstas na Constituição da República.
Sobretudo, é importante dizer que diante de um dano causado por fenómenos da natureza ou actos de terceiros, a responsabilidade nessa situação será a subjectiva, o que quer dizer que o indivíduo deve provar que houve culpa da Administração Pública para a ocorrência de tal acto de terceiro, ou da repercussão de tal fenómeno natural.
1.14. Princípio da responsabilidade da Administração Pública
Nos precisos termos do artigo 13 da LBA, “A administração Pública responde pelos actos ilegais dos seus órgãos, funcionários e agentes no exercício da suas funções de que resulte danos a terceiros, nos mesmos termos da responsabilidade civil do Estado, sem prejuízo do respectivo direito de regresso, nos termos da lei[28]”
A responsabilização do Estado, na actualidade, pelos prejuízos causados pelo seu pessoal não sofre contestação a nível mundial, estruturando Estado, e daí a sua consagração a nível da lei fundamental. Este principio, por lado, e uma garantia dos particulares contra as actuações danosa do pessoal do Estado, é o caso do acórdão A CAMIONAGEM DE MOÇAMBIQUE LDA, em que a Administração Publica foi condena a pagar a esta empresa 3.318.928.495 meticais ( Três milhões, trezentos e dezoito milhões, novecentos e vinte oito mil, quatrocentos e noventa e cinco meticais), da antiga família, a titulo de indemnização, por danos patrimoniais e moras causado pela 9ª. Secção Laboral do Tribunal Judicial da Cidade de Maputo.
Esta acção de efectivação de responsabilidade civil extracontratual do Estado derivou do facto de 9ª, Secção Labora ter proferido uma Sentença condenatória contra a empresa camionagem, por despedimento de trabalhadores injustificadamente. A Empresa interpôs, tempestivamente, recurso de Apelação ao Tribunal Supremo, só que o tribunal não fez subir o recurso. Entretanto, embora tivesse admitido recurso, o Tribunal Judicial Admitiu o requerimento de execução contra a empresa, remetido pelos trabalhadores ora despedidos injustificadamente, é ilogicamente ordenou, acto contínuo, a penhora, e posterior venda de um bem patrimonial da empresa (viatura camião cavalo completo, e uma plataforma). Terminada a execução, foi quando o tribunal fez subir o recurso de apelação, que julgado pelo tribunal Supremo declarou nula Sentença do Tribunal Judicial, nascendo, daí, toda responsabilidade do Estado.
Por outro, “(…) Condição de eficácia do Aparelho administrativo, na medida em que só será eficiente a Administração que for responsabilizada pelos seus erros[29]”.
O Princípio da responsabilização traduz-se na obrigação de indemnizar os prejuízos decorrentes das suas acções e omissões no exercício da actividade administrativa de gestão Pública.
Conclusão
Ao epilogar este trabalho importa salientar que Segundo Sílvio Rodrigues “A responsabilidade civil é a obrigação que pode incumbir uma pessoa a reparar o prejuízo causado a outra, por fato próprio, ou por facto de pessoas ou coisas que dela dependam. Olhando este conceito de forma mais profunda importa salientar que de forma mais clara se notabiliza uma proibição de causar prejuízos ao outrem, caso acontecer carece a uma responsabilidade como exposto pelo autor.
Portanto, não seria possível falar deste magnífico tema sem abordar sobre a responsabilidade civil e os seus pressupostos gerais.
Conforme ao exposto, não há dúvida de que actualmente tem-se a aplicabilidade da Responsabilidade Civil ao Estado de forma mais benéfica já existente para a vítima, e isso tudo se deve a repressão por parte da população, que inconformada com o descaso do Estado e seus pressupostos, lutou para chegarmos à situação que se está instalada, como a Responsabilidade Civil Objectiva baseada na teoria do risco administrativo, na qual a vítima não precisa provar a culpa da Administração Pública, nem identificar o servidor público causador do dano para ter o seu prejuízo reparado pelo Estado.
Tal Teoria adoptada não podia ser diferente, tendo em vista, o grande poder lesivo que o Estado concentra, além de ser notória a dificuldade da vítima demonstrar o dolo ou a culpa da Administração Pública, entretanto, na acção regressiva do Estado contra o seu funcionário (causador do dano) tem-se presente a perquirição da culpa ou dolo, configurando assim a culpa subjectiva.
O outro elemento muito importante, importa salientar que a responsabilidade civil é comparativamente com a responsabilidade Civil do Estado que as suas raízes embrionárias se notabilizam pela primeira vez com advento da Revolução Francesa.
Portanto o caso de uma menina chamada Agnes Blanco depois de ser amputada os seus membros pelos vagões, no qual o pai intentou uma acção contra o Estado.
1.15 Bibliografia
Legislação
REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE, Constituição da República de Moçambique, Escolar Editora, 2004.
REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE, Código Civil, actualizado pelo Decreto-Lei n.º 2/2009, de 24 de Abril.
REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE, Decreto 30/2001 de 15 de Junho.
Manuais
ALVIM, Agostinho, Da inexecução das obrigações e suas consequências. São Paulo: Saraiva, 1980.
BITTAR, Carlos Alberto. Curso de direito civil. 1ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1994.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Direito Administrativo. Ed 10ª. Rio de JaneiroJúris.2003.
CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 9ª. Ed, Atlas Editora, São Paulo, 2010.
CRETELLA JÚNIOR, José. Manual de Direito Administrativo: 7ª ed. Rio de Janeiro, 2000.
MACIE, Albano, Lições de Direito Administrativo vol 1, Editora escolar, Maputo, Moçambique, 2012.
PRATA, Ana, Dicionário Jurídico, 5ªedicao, Almedina Editores, Coimbra 2013
TELLES, Inocêncio Galvão, Direito das Obrigações, 7.ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2014.
