Resumo: Um importante remédio constitucional que reserva os direitos fundamentais previstos na Carta Magna quando o Estado não observa seus deveres, seja ele por negligência, injuridicidade e até mesmo abuso do poder a ele concedido pelo povo. No presente artigo faremos uma breve exposição da abrangência e da eficácia questionada que a Ação Popular traz ao detentor deste direito, o cidadão brasileiro.
Palavras-chave: Ação Popular, Remédio constitucional, Direitos fundamentais.
1. INTRODUÇÃO
O absolutismo adotado por governos em séculos anteriores que acarretou prejuízos ao patrimônio Estatal do povo, fora sempre um motivo de afligimento da humanidade. A modernidade dos Estados visou implantar meios a fim de bridar avarias que atingissem a ele mesmo, e um deles sem dúvidas é a Carta Maior do nosso ordenamento jurídico, onde além das garantias fundamentais que nela possui, temos o respaldo dos remédios constitucionais, sendo eles o Habeas Corpus, Habeas Data, Mandado de Injunção, Mandado de Segurança, Ação Civil Pública, e, por fim, a Ação Popular, que é o tema deste artigo que utilizaremos para estudar a relevância deste remédio.
2. CONCEITO
A princípio, visando um melhor entendimento desse remédio constitucional, buscamos um conceito na doutrina que aclara sobre a Ação Popular, o Profº Hely Lopes Meirelles (2004, p. 135) conceitua a ação popular da maneira que segue:
“É o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos”.
Nota-se do conceito supracitado qual é o intento da Ação Popular, bem como sua legitimidade, seus requisitos e objetivos. Institutos que abordaremos no decorrer deste artigo.
3. PROPÓSITO E OBJETO
Combater a ilegalidade ou a imoralidade de um ato é evidentemente o primordial objetivo da Ação Popular que, inicialmente, fora prevista na Lei 4.717/65, no entanto, com o gênese da Carta Magna de 1988, este remédio constitucional foi dilatado, tendo assim sua abrangência expandida também aos atos que lesam ao meio ambiente, os atos da moralidade administrativa, bem como o patrimônio cultural e histórico da nação brasileira.
Vejamos um exemplo que trata da lesão ao patrimônio ao usar recursos públicos para fins particulares.
(RESP 199300210645, GARCIA VIEIRA, STJ - PRIMEIRA TURMA, 11/10/1993).
CASO N. 5: Publicação de mensagem de parabenização a governadora por empresa energética do Maranhão - CEMAR (RESP 879999/ MA).
“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. ATO PRATICADO POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO. CONFIGURADA. 1. A ação popular reclama cúmulo subjetivo no pólo passivo, cujo escopo é o de alcançar e convocar para o âmbito da ação, não apenas os responsáveis diretos pela lesão, mas todos aqueles que, de forma direta ou indireta, tenham concorrido para sua ocorrência, bem assim os que dela se beneficiaram. 2. É cediço em abalizada doutrina sobre o thema que: "(...) a insubsistência do ato atacado passa a ser uma inovação no statu quo ante que se coloca em face de todos os co-réus. Daí a necessidade, sentida pelo legislador, de que venham aos autos todos os legítimos contraditores, até para que se cumpra o art. 47 do CPC (...)." Rodolfo de Camargo Mancuso, in Ação Popular, RT, 5ª ed., 2003, p-172 3. Consectariamente, devem ser citados para integrar o litisconsórcio passivo necessário simples, os sujeitos elencados no art. 6° c/c art. 1°, da Lei 4717/65, verbis: "Art. 1º: Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista, de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos." omissis "Art. 6°: A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo. § 1º Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou desconhecido, a ação será proposta somente contra as outras pessoas indicadas neste artigo. § 2º No caso de que trata o inciso II, item "b", do art. 4º, quando o valor real do bem for inferior ao da avaliação, citar-se-ão como réus, além das pessoas públicas ou privadas e entidades referidas no art. 1º, apenas os responsáveis pela avaliação inexata e os beneficiários da mesma. § 3º A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente. 4. A Ação Popular, in casu, ajuizada em face da COMPANHIA ENERGÉTICA DO ESTADO DO MARANHÃO-CEMAR e do ESTADO DO MARANHÃO, aduzindo a prática de ato ensejador de dano ao erário, consubstanciado no pagamento, pela primeira demandada, de publicação de matéria na imprensa local veiculando mensagem de felicitação a Governador daquele Estado, pela passagem seu aniversário natalício, na qual o Juiz Singular excluiu o Estado do Maranhão do pólo passivo, mantendo, apenas, Companhia de Energia Elétrica do Estado do Maranhão. 5. A exegese da legislação aplicável à Ação Popular revela que as pessoas jurídicas de direito público, cuja citação se faz necessária para integrar o litisconsórcio passivo necessário simples, restringem-se àquelas cujos atos estejam sendo objeto da impugnação, vale dizer, no caso sub judice, a Companhia Energética do Estado do Maranhão - CEMAR, posto Sociedade de Economia Mista, com personalidade própria e patrimônio distinto do Estado do Maranhão. Precedentes do STJ: REsp 258.122/PR, DJ 05.06.2007 e REsp 266219/RJ, DJ 03.04.2006). 6. Recurso especial desprovido”. (RESP 200601827556, LUIZ FUX, STJ - PRIMEIRA TURMA, 22/09/2008).
Diante do caso do Recurso Especial supracitado, afronta o que proíbe no art. 37, § 1º da Constituição Federal, vejamos:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 1.º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.”
Evidentemente que a Carta Mãe foi clara e objetiva ao explicitar os princípios da Administração Pública, e, em seu parágrafo, podemos denotar que o uso de recursos públicos somente será para campanhas dos órgãos públicos, não permitindo, de forma expressa, a promoção pessoal de autoridades ou servidores, sendo este o Princípio da Publicidade. Sequentemente, ao agir dessa maneira, o Princípio da Moralidade também é atingido, haja vista que o dinheiro foi usado para atender objetivos pessoais.
Destacamos assim, que os atos estatais estão passíveis da ação popular, cumpre salientar que nem todos. Não é cabível este remédio constitucional contra ato tipicamente judicial, e contra lei, no entanto, isso não quer dizer que resoluções e atos originados do Poder Judiciário que possuí cunho puramente administrativos não estão suscetíveis a ação popular.
Por fim, visualizamos que independentemente do Poder que originou, isto é, o Legislativo, Executivo ou o Judiciário, poderá estar passível de ação popular desde que os atos lesivos sejam administrativos.
4. Legitimidade na ação popular
4.1. Polo Ativo na Ação Popular.
Tipicamente, a Legitimidade ativa para Ação Popular está atribuída a qualquer cidadão. Assim, fica designado a qualquer cidadão figurar no pólo ativo da ação popular, sendo fundamentado no art. 1º da Lei 4717/65 tanto como no inc. LXXIII da Constituição Federal de 1988.
Cabe interpretar o conceito de cidadão, logo no parágrafo 3º do art. 1º da Lei 4717/65, que descreve que cidadão é aquele que tem o direito de usufruir de seus Direitos Políticos e Civis do Estado, devendo o mesmo ratificar este direito mediante a apresentação do título eleitoral.
Alexandre de Moraes (2000, p. 182) nos faz importante observação ao afirmar que “somente o cidadão, seja brasileiro nato ou naturalizado, inclusive aquele entre 16 e 18 anos, e ainda, o português equiparado, no gozo de seus direitos políticos, possuem legitimação constitucional para a propositura da ação popular”.
Ademais, vale ratificar que a legitimidade ativa para ser atribuída ao cidadão, se dá a partir de 16 anos, que é quando o cidadão possui a capacidade de exercer seus atos eleitorais. E não se faz necessário acompanhamento ou assistência para exercer seus direitos, pois se trata de um direito político.
Um ponto que tem gerado grande conflito é acerca da possibilidade de pessoa jurídica representar o pólo ativo na ação popular, o que não é o entendimento dos Tribunais.
Portanto, estão privados de figurar como legitimados ativos, conforme está previsto em Lei, os estrangeiros, os brasileiros não eleitores, as pessoas jurídicas e os brasileiros que definitiva ou temporariamente estiverem afastados de exercer os direitos políticos.
4.2. Pólo Passivo na Ação Popular
Os que figuram no pólo passivo são expressamente demarcados, tem previsão legal no artigo 6º da Lei 4.717/65. Para melhor compreensão, se faz necessário dividir em categorias por mais objetivo que seja.
A primeira categoria incluída neste tópico é: as pessoas jurídicas, públicas ou privadas, ou entidades que o Poder Público participe. O único requisito para legitimação é o necessário para reconhecimento a elementar atividade do Poder Público na pessoa Jurídica.
Dando seguimento, o segundo grupo dos que atuam no pólo passivo na Ação Popular se enquadram os Administradores ou funcionários de pessoas jurídicas e/ou de entidades que o Poder Público se inclua. Estes de alguma forma praticaram ato danoso ora contestado ou omitidos. Além disso, de forma geral, também é formalizado neste pólo aquele que diretamente usufrua do ato danoso, atestando a propositura da ação.
Finalmente, mesmo estando autorizada para atuar no pólo passivo da ação, o § 3º do art. 6º da Lei 4.717/65 garante a pessoa jurídica de direito público ou privado, do qual feito, seja objeto de contestação, a atuar de forma direta ao lado do responsável. Agindo de modo preventivo, o interesse público irá acusar os reais executores e culpados do ato danoso exercido, representado o ente.
5. CARACTERÍSTICAS DO PROCESSO
Não obstante, o art.7º da Lei 4.717/65 expressamente cita que o rito processual da ação popular será o procedimento ordinário, tem a mesmo cunho de procedimento especial. Posto que a lei em questão guarda grandes particularidades diferenciadoras do procedimento ordinário comum.
Inicialmente, antecipa a Lei 4.717/65 que o cidadão, provando sua condição de legitimidade através do título eleitoral, poderá requisitar informações e certidões pertinentes. Conforme possa instruir a inicial com o máximo de elementos probatórios possíveis.
A citação também armazena peculiaridades. Quando da remessa inicial, antes da citação o Juiz poderá requisitar os subsídios que julgar pertinentes. Causando a citação, o prazo para contestação é de 20 dias, prorrogáveis por mais 20 dias, a requerimento do interessado.
Também, no curso do processo, antes de proferida a sentença final, eventualmente caso se descubra a identidade de pessoa beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, esta necessitará ser citada para o processo. Instaurando-se em seguida o contraditório com a natural produção de provas.
Circunstancialmente, não requerida prova testemunhal ou pericial até o despacho saneador, de plano o Juiz assinará o prazo de 10 dias para alegações das partes, declarando sentença posteriormente. Existindo o requerimento de produção de provas, aí sim, o processo tomará o rito ordinário especificado no CPC.
Característica interessante da Lei 4.717/65 é o não cumprimento, por parte do Juiz, do prazo de 15 dias lhe assinalado para articular a sentença. Se não houve justificativa para o descumprimento, o Juiz ficará privado da contenção de seu nome na lista de merecimento para promoção durante dois anos, bem como, acarreará a perda, para efeito de promoção por antiguidade, do mesmo número de dias enquanto durar o retardamento. Particularmente, não temos notícias de que tal medida tenha sido aplicada na prática.
Se o autor popular abandone a ação ou dê motivo a absolvição, a lei determina em seu art. 9º a publicação de editais, por três vezes no órgão oficial da imprensa. Editais estes com prazo de 90 dias. Ficando nesse prazo, assegurado a qualquer cidadão ou ao Ministério Público prosseguir no feito. O processo sendo arquivado apenas posteriormente ao transcorrer o prazo fixado.
Conquanto o art. 10 da Lei 4.717/65 dispõe que as partes somente pagarão custas e preparo ao final, o inciso LXXIII do art. 5º da CF categoricamente desobriga o autor popular de custas judiciais e sucumbência. Havendo um nobre fim visado pelo instituto, ou seja a proteção do patrimônio público, moralidade administrativa, meio ambiente e patrimônio histórico cultural. Entretanto, como forma de coibir abusos, expressamente ficaram ressalvadas no texto constitucionais as hipóteses de má-fé. Nas quais o autor que assim agir terá que arcar com todas as consequências e ônus do ato, desde que reconhecida e provada a má-fé judicialmente.
Tudo quanto a sentença, o art. 18 da Lei 4.717/65 assegura que não fará coisa julgada erga omnes, nos casos de improcedência por deficiência de provas. Sendo que qualquer cidadão poderá intentar novamente, outra ação, a contar que utilize prova nova. Estando a sentença que concluir pela carência ou improcedência da ação, sujeita automaticamente ao duplo grau de jurisdição, exclusivamente produzindo efeitos após confirmada pelo Tribunal.
Afinal, o art. 21 da Lei em ponto, fixa o prazo prescricional em 5 anos. Não fixando o início da contagem. Contudo, arrisca-se propor que o prazo da contagem se inicie a partir do momento que o ato lesivo se torne público. Tendo em vista os fins do instituto, se o ato lesivo não se tornar público, próprio que já praticado, temos que ainda não começará a correr o prazo prescricional. Outrossim, a Prof. Maria Sylvia Zanella di Pietro (2002) comenta que quanto a reparação de danos, a ação é imprescritível, tendo em vista o disposto no artigo 37, § 5o da Constituição Federal de 1988.
Insta ressalvar, por cabimento, que é indispensável a intervenção do Ministério Público em todos os atos da Ação Popular. Constituindo que, após a ampliação das atribuições deste na Constituição de 1988, apresentará amplos poderes de investigação e produção de provas na ação popular, tendo em vista sua titularidade como guardião do patrimônio público e interesses difusos e coletivos. Todavia, não tem legitimidade para propositura da mesma, existindo outros meios legais a disposição do órgão para tutela do patrimônio público.
6. COMPARANDO O DIREITO
Pois bem, para um melhor entendimento desta ferramenta jurídica, é necessário recorrer ao Direito Comparado, vez que ao olhar a fundo, é possível avistar as semelhanças na forma de estudo do Instituto nos mais divergentes ordenamentos jurídicos existentes no mundo, demonstrando as origens comuns entre eles.
Com efeito, a ação popular foi originada na Roma antiga, sendo vastamente aplicada em diversos países. Obviamente, cada um com suas particularidades e peculiaridades, prevendo assim, as formas de ação popular em seus ordenamentos jurídicos.
Mediante análise mais a fundo, no que se refere a Constituição Portuguesa de 1976, mais precisamente o que leciona o seu art. 52, a ação popular se define assim: “É reconhecido o direito de ação popular, nos casos e termos previstos em Lei. Já na Constituição Espanhola de 1978, em seu art. 125, leciona: “os cidadãos poderão exercer a ação popular e participar da Administração da Justiça mediante a instituição do Júri, na forma e com respeito aos processos penais que a lei determine, assim como nos Tribunais consuetudinários e tradicionais.”
Ainda, na Itália, de acordo com o conceituado Carlos Augusto Alcântara Machado (2002), “a ação popular não tem nascedouro na Constituição”. Sendo assim, se faz diferente do que é aplicado no Brasil, pois pode ser aplicado tanto na esfera civil quando na penal. Apenas corroborando com o aqui explanado, o referido autor também explica a utilização do instituto na Alemanha “como forma de defesa dos direitos fundamentais e instrumento de controle da constitucionalidade confiado a qualquer pessoa mediante recurso ao Tribunal Constitucional.”
Todavia, mesmo que os Estados Unidos da América, não se equipara aos países que utilizam o chamado civil law, é possível encontrar em seu ordenamento jurídico algumas características similares ao da ação popular, por exemplo em sua Lei Federal de 1970, a qual tem por finalidade tutelar o meio ambiente.
Em muitos outros ordenamentos jurídicos, é possível encontrar institutos similares ou bem próximos do que chamamos de ação popular, sendo um evento relativamente mundial, portanto, não exclusivo do Brasil.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Uma das maiores preocupações da sociedade foram às limitações, bem como as fiscalizações da aplicabilidade dos Poderes Estatais. Diante dos direitos dos cidadãos sempre lesados pelos governantes durante décadas, era praticamente impossível dos mesmos terem seus direitos perante o Estado.
Posto isso, a ação popular, apenas teve sua aplicação efetiva e dinâmica nos moldes da modernidade atual. Diferente da maioria dos ordenamentos jurídicos aplicados ao redor do mundo, a ação popular no Brasil sempre permaneceu com seu status constitucional, sendo que a CF de 1988, elevou a categoria de direito e garantia fundamental do cidadão.
Muito embora, a maioria dos doutrinadores argumentam que com a criação da Lei de Ação Civil Pública, a utilização da Ação Popular se tornaria ineficaz. Tremendo engano, vez que mesmo partilhando de objetivos semelhantes, se diferem quanto a aplicabilidade e a legitimação. Por este viés, resta claro que a ação popular continua e continuará servindo de instrumento legítimo para que o cidadão proteste contra as ilegalidades, bem com os abusos lesivos ao patrimônio público, construindo a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Por fim, em uma época onde administradores negligentes e adeptos das irregularidades ainda insistem em propagar por todos os cantos do País, se torna fundamental e de suma importância o referido remédio constitucional, deixando a disposição do cidadão para lutar contra toda e qualquer irregularidade cometida pelo Estado.
8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
(STJ - REsp: 879999 MA 2006/0182755-6, Relator: Ministro LUIZ FUX, Data de Julgamento: 02/09/2008, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 22/09/2008)
AMORIN, Pierre Souto Maior Coutinho de. Cidadania e Ação Popular. JUS NAVIGANDI. Disponível em www.jusnavigandi.com.br . Acesso em: 31 out. 2002.
BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. 3a Edição. Saraiva. São Paulo. 2001.
DAHER, Marlusse Pestana. Ação Popular. Direito na WEB. Disponível em www.direitonaweb.adv.br. Acesso em: 31 out. 2002.
MACHADO, Carlos Augusto Alcântara. Ação Popular Constitucional. Academus. Disponível em www.academus.com.br . Acesso em: 31 out. 2002.
Mandado de Segurança e Ação Popular. 9a Edição. Revista dos Tribunais. São Paulo. 1983.
MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 135.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 7a Edição. Atlas. São Paulo. 2000.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 14a Edição. Atlas. São Paulo. 2002.
