A história da educação no Brasil inicia-se no período colonial, quando começam as primeiras relações entre Estado e Educação, através dos jesuítas. O início da educação no Brasil, mais precisamente, do ensino, entendido como um processo sistematizado de transmissão de conhecimentos, é indissociável da história da Companhia de Jesus. As negociações de Dom João III, O Piedoso, junto a esta ordem missionária católica pode ser considerado um marco. No período da exploração inicial, os esforços educacionais foram dirigidos aos indígenas, submetidos à chamada "catequese" promovida pelos missionários jesuítas que vinham ao novo país difundir a crença cristã entre os nativos. O padre Manuel da Nóbrega chefiou a primeira missão da ordem religiosa em 1549. Em 1759 houve a expulsão dos jesuítas (reformas pombalinas), passando a ser instituído o ensino laico e público através das Aulas Régias, e os conteúdos baseiam-se nas Cartas Régias, a partir de 1772, data da implantação do ensino público oficial no Brasil (que manteve o Ensino Religioso nas escolas, contudo). Em 1798, ocorreu o Seminário de Olinda, por iniciativa do bispo Azeredo Coutinho que se inspirava em ideias iluministas que aprendera como aluno na Universidade de Coimbra.
Durante esses quase 300 anos da história do Brasil, o panorama não mudaria muito. A população do período colonial formada além dos nativos e dos colonizadores brancos, tivera o acréscimo da numerosa mão de obra escrava oriunda da África. Mas os escravos negros não conseguiram qualquer direito à educação e os homens brancos (as mulheres estavam excluídas) estudavam nos colégios religiosos ou iam para a Europa. Apenas os mulatos procuravam a escola, o que provocou incidentes tais como o da "questão dos moços pardos" em 1689: Os colégios de jesuítas negavam as matrículas de mestiços, mas tiveram que ceder tendo em vista os subsídios de "escolas públicas" que recebiam.
Não se conseguiu implantar um sistema educacional nas terras brasileiras, mas a vinda da Família Real no início do século XIX permitiu uma nova ruptura com a situação anterior. Para preparar terreno para sua estada no Brasil Dom João VI abriu Academias Militares (Academia Real da Marinha (1808) e Academia Real Militar (1810)), Escolas de Medicina (a partir de 1808, na Bahia e no Rio de Janeiro), Museu Real (1818), a Biblioteca Real (1810), o Jardim Botânico (1810) e, sua iniciativa mais marcante em termos de mudança, a Imprensa Régia (1808). Segundo alguns autores o Brasil foi finalmente "descoberto" e a nossa História passou a ter uma complexidade maior. Em 1816 foram convidados artistas franceses ("Missão Artística Francesa") como Lebreton, Debret, Taunay, Montigny que influenciariam a criação da Escola Nacional de Belas Artes.
A educação, no entanto, continuou a ter uma importância secundária. Basta ver que enquanto nas colônias espanholas já existiam muitas universidades, sendo que em 1538 já existia a Universidade de São Domingos e em 1551 a do México e a de Lima, a Universidade Federal do Amazonas, considerada a mais antiga universidade brasileira, foi fundada em 1909. A USP de São Paulo surgiu apenas em 1934. Não se conseguiu implantar um sistema educacional nas terras brasileiras, mas a vinda da Família Real no início do século XIX permitiu uma nova ruptura com a situação anterior. Para preparar terreno para sua estada no Brasil Dom João VI abriu Academias Militares (Academia Real da Marinha (1808) e Academia Real Militar (1810)), Escolas de Medicina (a partir de 1808, na Bahia e no Rio de Janeiro), Museu Real (1818), a Biblioteca Real (1810), o Jardim Botânico (1810) e, sua iniciativa mais marcante em termos de mudança, a Imprensa Régia (1808). Segundo alguns autores o Brasil foi finalmente "descoberto" e a nossa História passou a ter uma complexidade maior. Em 1816 foram convidados artistas franceses ("Missão Artística Francesa") como Lebreton, Debret, Taunay, Montigny que influenciariam a criação da Escola Nacional de Belas Artes.
A educação, no entanto, continuou a ter uma importância secundária. Basta ver que enquanto nas colônias espanholas já existiam muitas universidades, sendo que em 1538 já existia a Universidade de São Domingos e em 1551 a do México e a de Lima, a Universidade Federal do Amazonas, considerada a mais antiga universidade brasileira, foi fundada em 1909. A USP de São Paulo surgiu apenas em 1934.
Carta de bacharel passada a Julio Cesar Berenguer de Bittencourt pela Faculdade de Direito de Olinda em 14 de outubro de 1844. Em 1822, havia propostas para a Educação na Assembleia Constituinte (inspiradas nos ideais da Revolução Francesa) mas a sua dissolução por Dom Pedro I adiaria qualquer iniciativa no sentido de estruturar-se uma política nacional de educação. A Constituição de 1824 manteve o princípio da liberdade de ensino, sem restrições, e a intenção de "instrução primária gratuita a todos os cidadãos".
Em 15 de outubro de 1827 foi aprovada a primeira lei sobre o Ensino Elementar e a mesma vigoraria até 1946. Essa lei determinou a criação de "escolas de primeiras letras em todas as cidades, vilas e lugarejos" (artigo 1º) e "escolas de meninas nas cidades e vilas mais populosas" (artigo XI). A lei fracassou por várias causas econômicas, técnicas e políticas. O relatório Liberato Barroso apontou que, em 1867, apenas 10% da população em idade escolar se matriculara nas escolas elementares.
Em 1834 (Ato Adicional que emendou a Constituição) houve a reforma que deixava o ensino elementar, secundário e de formação dos professores a cargo das províncias, enquanto o poder central cuidaria do Ensino Superior. Assim foi criado o Imperial Colégio de Pedro II, em 1837, e os primeiros liceus provinciais. O Colégio era o único autorizado a realizar exames para a obtenção do grau de bacharel, indispensável para o acesso a cursos superiores.
Em 1879 houve a reforma de Leôncio de Carvalho, que propunha dentre outras coisas o fim da proibição da matrícula para escravos, mas que vigorou por pouco tempo. No século XIX ainda havia no Brasil a tendência da criação de escolas religiosas, o que já não acontecia no resto do mundo receptível ao ensino laico. Até mesmo por parte dos jesuítas, que retornaram após 80 anos. Dentre essas instituições figuram o Colégio São Luís (fundado em Itu em 1867 e transferido para São Paulo em 1919), o Colégio Caraça em Minas Gerais (1820), Liceu Pernambuco - Ginásio Pernambucano (1825), Colégio Mackenzie (São Paulo, 1870), Colégio Metodista Piracicabano (Piracicaba, 1881), Colégio Americano (Porto Alegre, 1885), Colégio Internacional (Campinas, 1873), entre outros. Da parte da iniciativa leiga surgiu a Sociedade de Culto à Ciência (Campinas, fundada por maçons). A primeira escola de formação dos professores (as chamadas "escolas normais") foi a Escola Normal de Niterói, fundada em 1835.
Com a instauração da República (1889), a Educação sofreria mudanças, mas sempre sob os princípios adotados pelo novo regime: centralização, formalização e autoritarismo. Segundo Palma Filho durante a Primeira República (1889-1930) foram cinco reformas (Reforma Benjamim Constant, Reforma Epitácio Pessoa, Reforma Rivadávia, Reforma Carlos Maximiliano e Reforma João Luiz Alvez) de âmbito nacional do ensino secundário, preocupadas em implantar um currículo unificado para todo o país.
Em 1890 e 1891, com as reformas de Benjamim Constant, então Ministro da Instrução, Correios e Telégrafos (órgão precursor do MEC), o Ensino Secundário era visto como meramente preparatório para o Ensino Superior. Em 1901, vieram as reformas de Epitácio Pessoa.
Entre 1911 e 1915 vigorou a "Reforma Rivadávia", de iniciativa do Ministro Rivadavia Correa, que afastava da União a responsabilidade pelo Ensino. Nessa época também surgiu o conceito de "Grupo Escolar", quando as classes deixaram de reunir alunos de várias idades e passaram a distribuí-los em séries ("ensino seriado"). Em 1915, saiu a Reforma Maximiliano e, em 1925, a reforma João Luiz Alvez.
As décadas de 1920 e 1930 viram surgir o "Escolanovismo", de iniciativa de liberais democraticos, os quais empreenderam reformas educacionais em diversos estados tais como Lourenço Filho (Ceará, 1923) e Anísio Teixeira (Bahia, 1925), dentre vários outros. Em 1924 foi fundada a Associação Brasileira de Educação (ABE) que na primeira fase sofrera influência da militância católica, mas que a partir de 1932, foi dominada pelos adeptos da Escola Nova. Em 1932, foi publicado o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, defendendo a laicidade, gratuidade, obrigatoriedade e coeducação no ensino público.
É a partir de 1930, início da Era Vargas, que surgem as reformas educacionais mais modernas. Assim, na emergência do mundo urbano-industrial, as discussões em torno das questões educacionais começavam a ser o centro de interesse dos intelectuais. E se aprofundaram, principalmente devido às inquietações sociais causadas pela Primeira Guerra e pela Revolução Russa que alertaram a sociedade para a possibilidade de a humanidade voltar ao estado de barbárie devido ao grau de violência observado nestas guerras. Com o Decreto 19.402 de 14 de novembro de 1930, foi criado o Ministério dos Negócios da Educação e Saúde Pública. O Ministro Francisco Campos reformou o Ensino Secundário (Reforma Campos), criando os Exames de Madureza (provável nome derivado do hebraico Bagrut).
O Decreto 19.850 de 11 de abril de 1931 organizou o Conselho Nacional de Educação e a Constituição de 1934 deu-lhe a incumbência de criar o Plano Nacional de Educação. Em 1932 alguns intelectuais brasileiros como Lourenço Filho, Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira, dentre outros (no total de 26), assinaram o "Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova".
Desse modo, os intelectuais voltaram sua atenção para a educação, uma vez que, pretendiam contribuir para a melhoria do processo de estabilização social. Não demoraram muito a declararem a insuficiência da pedagogia tradicional diante da exigência do mundo moderno, capitalista, concluindo que as instituições escolares deveriam ser atualizadas de acordo com a nova realidade social.
O movimento educacional que surgiu naquele momento e que influenciou consideravelmente o pensamento educacional brasileiro foi o que nos Estados Unidos denominou-se de Escola Nova. Este movimento, valorizava os jogos e os exercícios físicos de forma geral, desde que servissem para o desenvolvimento da motricidade e da percepção. O seu desenvolvimento levava em consideração os estudos da psicologia da criança e buscava os métodos mais adequados para estimular o interesse delas, sem, no entanto, privá-las da espontaneidade.
Tanto a constituição de 1934 como o manifesto de 1932 traçaram pela primeira vez as linhas mestras de uma política educacional brasileira. Contudo, a constituição de 1934 durou pouco e foi substituída pela de 1937, imposta por Getúlio Vargas. Na década de 1920 havia universidades, como a do Rio de Janeiro (1920) e a Universidade Federal de Minas Gerais (1927) que eram simples agregação de faculdades. Em 1934, surgiu a USP, sob a nova organização decretada pelo governo.
Em 1942, o ministro Gustavo Capanema incentivou novas leis de reforma do Ensino, que ficaram conhecidas como "Reforma Capanema". Nesse ano, surgiram a Lei Orgânica do Ensino Industrial e a Lei Orgânica do Ensino Secundário, além de ter sido fundado o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai). Em 1943 foi aprovada a Lei Orgânica do Ensino Comercial. Em 1946, saiu a Lei Orgânica do Ensino Primário e do Ensino Normal, além da Lei Orgânica do Ensino Agrícola. Também houve em 1946 um acordo financeiro com o Banco Mundial para a Escola Técnica de Curitiba.
Com as reformas de Capanema, o Ensino Secundário foi dividido em dois ciclos, o ginasial e o segundo ciclo ("colegial"). O segundo ciclo contava com duas modalidades: curso Clássico e Científico. Esses dois cursos tinham caráter propedêutico, permitindo o acesso ao Ensino Superior.
Quanto ao ensino profissional, era previsto em quatro modalidades: industrial, agrícola, comercial e normal. O ensino profissional era dividido ainda em cursos de formação profissional do primeiro ciclo (equivalente ao ginásio), e os cursos técnicos (equivalentes ao segundo ciclo ou "colegial"). Em tese, a conclusão de um curso técnico dava acesso ao ensino superior, entretanto, tais cursos se configuravam, na prática, como terminais, sendo destinados aos pobres, caracterizando uma dualidade no sistema educacional, entre escolas de ricos e de pobres. Uma exceção era feita ao curso Normal, destinado, em geral, às moças da elite.
Com o fim do Estado Novo, surgiu a Constituição de 1946 e que trouxe dispositivos dirigidos à educação, como a gratuidade para o Ensino Primário e a manutenção da mesma na sequência dos estudos, para aqueles que comprovassem falta de recursos. Em 1948, também surgiu a discussão para uma Lei de Diretrizes Básicas (LDB), a partir da proposta do deputado Clemente Mariani. Depois de treze anos de debates dos escolanovistas e de católicos tradicionalistas como o padre Leonel Franca e Alceu Amoroso Lima, além do Manifesto dos Educadores Mais uma Vez Convocados (1959), assinado por Fernando de Azevedo e mais 189 pessoas, foi aprovada em 1961 a primeira LDB, que instigou o desencadeamento de vários debates acerca do tema.
Com o regime iniciado em 1964, houve um aumento do autoritarismo, marcado na área da Educação com o banimento de organizações estudantis como a União Nacional dos Estudantes (UNE) em 1967, consideradas "subversivas". Em 1969, foi tornado obrigatório o ensino de Educação Moral e Cívica em todos os graus de ensino sendo que, no ensino secundário, a denominação mudava para Organização Social e Política Brasileira (OSPB).
Em 1964, no contexto da Guerra Fria, foram assinados os acordos MEC–Usaid, entre o Ministério da Educação e a Agência para o Desenvolvimento Internacional dos Estados Unidos, através dos quais foram introduzidas algumas mudanças de caráter tecnicista. Em 1968, a LDB passaria por mudanças significativas, com base em diretrizes do Relatório Atcon (de Rudolph Atcon) e do Relatório Meira Mattos (coronel da Escola Superior de Guerra). O Movimento Brasileiro de Alfabetização foi criado em 1967, objetivando diminuir os níveis de analfabetismo entre os adultos.
Entre os anos 1960 e 1970, foi feita a "reforma universitária", substituindo-se o sistema de cátedras pelo de departamentos ou institutos, além de ocorrer o desmembramento das Faculdades de Filosofia, Ciências e Letras (FFCL).
Em 1971, com uma nova LDB, ocorreu a reforma dos ensinos fundamental e médio, durante o governo Médici. Foram integrados o primário, ginásio, secundário e técnico. Disciplinas como Filosofia (no 2º grau) desapareceram e outras foram aglutinadas (História e Geografia formaram, no 1º grau, os "Estudos Sociais"). As "Escolas Normais" foram extintas.
Em 1971, é criado o "vestibular classificatório", garantindo a vaga nas universidades apenas até o preenchimento das vagas disponíveis. Em 1982, foi retirada a obrigatoriedade do ensino profissional nas instituições de ensino médio.
A Educação mereceu destaque na Constituição Brasileira de 1988 que em seus dispositivos transitórios (ADCT 60 modificado pela Emenda Constitucional 14/1996) dava o prazo de dez anos para a universalização do Ensino e a erradicação do analfabetismo. Ainda em 1996 surgiu a nova LDB - Lei das Diretrizes Básicas, que instituiu a Política Educacional Brasileira. A lei 9131/1995 criou o Conselho Nacional de Educação, substituindo o antigo Conselho Federal de Educação que havia surgido com a LDB de 1961 e tinha sido extinto em 1994. Em 1990 foi organizado o SAEB - Sistema de Avaliação do Ensino Básico. Com a lei 9.424/96 foi organizado o FUNDEF - Fundo de Manutenção do Desenvolvimento do Ensino Fundamental (que depois de dez anos foi substituído pelo FUNDEB), que obrigou os Estados e Municípios a aplicarem anualmente um percentual mínimo de suas receitas (e desse montante, 60% pelo menos para o pagamento do pessoal do magistério).
Analisando especificamente o direito fundamental à educação na Constituição Federal de 1988, observa-se que o art. 6º da Carta Magna consagra o direito à educação como direito social ao dispor que “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.
A fim de concretizar o direito fundamental à educação o art. 205 da Constituição Federal estabelece que “A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”.
A educação, portanto, é um direito constitucionalmente assegurado a todos, inerente à dignidade da pessoa humana, bem maior do homem, sendo que por isso o Estado tem o dever de prover condições indispensáveis ao seu pleno exercício.
A educação infantil será oferecida em creches e pré-escolas para crianças de até cinco anos de idade, conforme prevê o inciso IV do art. 208 da Constituição Federal, sendo os Municípios os entes federativos que atuarão prioritariamente na mesma (art. 211, §2º da Carta Magna).
Conforme art. 208 da CF, o direito à educação será efetivado mediante a garantia de ensino fundamental obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria.
O Estatuto da Criança e do Adolescente reproduzindo a CF apresenta o direito ao ensino básico, em seu art. 54 como direito público, já a LDB ou lei 9394/1996 estabelece em seu art. 32, a duração do ensino fundamental de 9 anos, começando ao sexto ano de vida, prevê ainda as metas que o ensino básico deverá proporcionar ao cidadão.
A garantia do ensino fundamental obrigatório é o mínimo em termos de educação, uma vez que este integra o núcleo do princípio da dignidade da pessoa humana, formado pelas condições materiais básicas para a existência.
Neste estágio, tão importante para o cidadão que está sendo educado é a educação para a sociedade, que necessita de pessoas esclarecidas, de cidadãos capazes de exercer a sua cidadania. Conforme prevê o art. 29 da Lei de Diretrizes e Bases, a educação infantil “tem como finalidade o desenvolvimento integral da criança até seis anos de idade, em seus aspectos físico, psicológico, intelectual e social, complementando a ação da família e da comunidade”.
Estabelece o art. 208, II, da CF que o dever do Estado para com o ensino médio será garantido mediante sua progressiva universalização, sendo nesta mesma linha o contido no art. 4º, II, da Lei de Diretrizes e Bases.
Ao garantir a progressiva universalização do ensino médio, a CF, bem como a LDB, não o consagra como direito público, isto é não obriga o seu fornecimento pelo estado. Muito embora alguns empregadores o tenham como quesito mínimo para admitir uma pessoa ao seu quadro de funcionários.
Alguns autores afirmam que todos os cursos do ensino superior estão garantidos na carta através no art. 208, uma vez que a expressão: “níveis mais elevados do ensino” significaria educação superior, entretanto outra ala diz que apenas os cursos voltados à pesquisa e as artes, isto porque a expressão: “da pesquisa e da criação artística” determinaria isso. Conforme prevê o art. 44 da Lei de Diretrizes e Bases, o ensino superior abrange os cursos sequenciais por campo de saber, os cursos de graduação, de pós-graduação e de extensão, tendo por finalidade, segundo o art. 43 da referida lei.
Em 2016, 781 milhões de pessoas adultas não sabem ler nem escrever. 124 milhões de crianças no mundo não concluem o ensino primário e muitas das que terminam não adquirem as competências básicas pela má qualidade da educação. Um em cada seis adolescentes (entre os 12 e os 15 anos) está fora da escola, num total de 65 milhões. Uma em cada quatro crianças em zonas de conflito não frequenta a escola. 40% da população mundial não tem acesso à educação numa língua que fale ou entenda. Um em cada oito jovens está desempregado. Por detrás destes dados da UNESCO e da UNICEF há muitas pessoas a quem está a ser negado um direito básico: a educação.
As populações que sofrem maior exclusão educativa são as que vivem em contextos rurais isolados, em situações de pobreza (convém ter consciência que as crianças mais pobres têm quatro vezes menos probabilidades de ir à escola que as mais ricas), as meninas e mulheres (duas em cada três pessoas adultas analfabetas são mulheres), as que pertencem a grupos étnicos minoritários, os migrantes, refugiados ou deslocados, as que vivem em zonas de conflito, e ainda aquelas que têm necessidades especiais (cerca de 150 milhões de menores têm algum tipo de deficiência).
As consequências da falta de acesso a uma educação de qualidade são evidentes: As pessoas excluídas do sistema educativo não contam com as oportunidades necessárias para o pleno desenvolvimento da sua personalidade. O desenvolvimento insuficiente de competências para a vida afeta as suas relações e a tomada de decisões no quotidiano. Esta falta de acesso aumenta o abandono do sistema educativo e, consequentemente, a desigualdade, e alimenta o círculo vicioso de marginalização e pobreza. Limitam-se as oportunidades de trabalho estável e satisfatório e aumentam as frustrações resultantes de não se poder cumprir as expectativas naturais de apoio à família e a sensação de não contribuir para a sociedade no seu conjunto. Daqui discorre o empobrecimento das sociedades, afetando o seu crescimento e bem-estar como nações. Fomenta-se então uma cidadania passiva e acrítica, com maiores probabilidades de aceitação de governos corruptos. E o perigoso recurso à violência para resolver os conflitos.
Dentro do rol dos direitos humanos fundamentais encontra-se o direito à educação, amparado por normas nacionais e internacionais. Trata-se de um direito fundamental, porque inclui um processo de desenvolvimento individual próprio à condição humana. Além dessa perspectiva individual, este direito deve ser visto, sobretudo, de forma coletiva, como um direito a uma política educacional, a ações afirmativas do Estado que ofereçam à sociedade instrumentos para alcançar seus fins.
O Poder Público, como um dos responsáveis pelo fomento à educação, deve promover ações não só no âmbito de elaboração de políticas públicas (executivo), no âmbito de elaboração de leis (legislativo), mas também exercendo o papel de protetor e fiscalizador desse direito (judiciário).
As diversas instituições do poder público cumprem papéis importantes na garantia dos direitos dos cidadãos. Num país marcado por desigualdades como o Brasil, onde a distribuição de direitos espelha essa desigualdade, garantir o direito à educação é, sem dúvida, uma prioridade e um passo fundamental na consolidação da cidadania. A educação é uma competência comum a todos os entes federados que formam o Estado brasileiro. É um direito público subjetivo de todos.
Os resultados de educação melhoraram no Brasil, mas permanecem baixo ao se considerar o drástico aumento dos gastos. Apesar dos avanços significativos em acesso, conclusão e aprendizagem no sistema educacional brasileiro nas duas últimas décadas, a qualidade do ensino ainda é bem baixa. O Brasil obteve melhoras significativas na prova de matemática do PISA (Programa Internacional de Avaliação de Estudantes). A nota média brasileira passou de 68% para 79% da média da OCDE entre 2002 e 2012. Contudo, desde então, os resultados caíram para 77% em 2015 (o mesmo nível de 2009). Quando se controla pelo nível de gasto por aluno, os resultados do PISA ainda são decepcionantes. O desempenho brasileiro medido pela prova de matemática do PISA em 2012 foi somente 83% do esperado para países com o mesmo nível de gasto por aluno. Países como a Colômbia e a Indonésia, por exemplo, atingiram pontuações semelhantes no PISA gastando bem menos por aluno. Já países como Chile, México e Turquia gastam valores similares ao Brasil e obtêm melhores resultados.
A ineficiência do gasto em educação básica no Brasil é elevada e vêm aumentando. Uma Análise Envoltória de Dados (DEA) com dados do PISA da OCDE sobre educação no Brasil e em outros países latino-americanos demonstra que as escolas brasileiras são relativamente ineficientes no uso de recursos (DEA orientada a insumos). Ademais, a ineficiência média aumentou de cerca de 45% em 2006 para 55% em 2012. Embora os gastos por aluno tenham aumentado, a maioria das escolas não conseguiu melhorar o desempenho, o que resultou em menor produtividade geral. A eficiência e o desempenho estão correlacionados: as escolas com os melhores resultados são, também, as mais eficientes. Os 25% de escolas com o melhor desempenho são, na média, 20% mais eficientes que as escolas no segundo quartil. Embora os fatores que causam um melhor desempenho escolar sejam, em grande parte, idiossincráticos e estejam relacionados à gestão escolar, escolas maiores, escolas urbanas e escolas privadas tendem a apresentar resultados melhores de desempenho e, também, de eficiência.
O baixo desempenho do sistema educacional brasileiro reflete-se nas altas taxas de reprovação e evasão escolar, apesar das baixas e decrescentes razões aluno-professor. Mais de 35% dos alunos repetiram pelo menos um ano no ensino fundamental e médio, comparados a menos de 15% na OCDE e em países estruturalmente comparáveis, como a Turquia e a Rússia. As taxas de evasão escolar também são altíssimas (26%) em comparação com a OCDE (4%) e países comparáveis da região (14%). Isso ocorre apesar de o Brasil ter uma razão aluno-professor relativamente baixa. Na verdade, a razão média aluno-professor vem diminuindo porque a população de alunos no ensino público está em queda. Em 2014, a razão aluno-professor era 23 no ensino fundamental I, e 19 no ensino fundamental II. Esses valores estão acima da média da OCDE (15 e 13, respectivamente), mas um pouco abaixo da média de países estruturalmente comparáveis (25 e 22 para o ensino fundamental I e ensino fundamental II, respectivamente) (OCDE, 2014).
O baixo índice de conclusão do ensino médio é outro indicador do baixo desempenho do sistema educacional. Os estudantes concluem o ensino médio aos 19 anos, em média, o que está um pouco acima da média de países comparáveis regionais e estruturais. No entanto, os altos índices de reprovação e evasão escolar observados no Brasil resultam em um percentual surpreendentemente alto de alunos que não concluem o ensino médio antes dos 25 anos de idade. Isso parece ser a principal causa dos altos custos por formando do ensino médio no Brasil, que são bem mais elevados que em qualquer outro país da américa latina.
A alta defasagem escolar tem início no ensino fundamental e prossegue até o ensino superior, o que resulta em um alto custo médio para formar um aluno. O Brasil possui uma taxa bruta de matrículas no ensino superior de 42%, muito acima da taxa líquida correspondente, que é 16%. Isso indica que mais da metade dos estudantes brasileiros de ensino superior já deveriam ter concluído o curso. As reprovações não somente são custosas, mas também refletem a falta de apoio dirigido aos alunos com desempenho mais fraco – geralmente de famílias desfavorecidas.
A baixa qualidade dos professores é o principal fator restringindo a qualidade da educação. O magistério permanece uma profissão desprestigiada. Os requisitos para ingresso em cursos de licenciatura são fracos e a formação é de baixa qualidade. É além da pouca seletividade na contratação de professores para os sistemas educacionais estaduais e municipais, os salários não são vinculados do desempenho. A mudança desse paradigma exigirá reformas coordenadas de políticas públicas nas esferas federal, estadual e municipal. As tendências demográficas, no entanto, oferecerão uma grande oportunidade para elevar o nível dos professores e da qualidade da educação ao longo da próxima década, pois estima-se que a população em idade escolar diminua em 25% entre 2010 e 2025. Isso, aliado a um grande número de professores que irão se aposentar nos próximos anos, permitirá uma maior seleção na contratação de um número menor de professores que serão necessários para substituir os que estarão se aposentando.
O piso salarial dos professores brasileiros está em linha com o que é pago em outros países com renda per capita similar. No entanto, os salários dos professores no Brasil aumentam rapidamente após o início da carreira. Devido às promoções automáticas baseadas nos anos de serviço e da participação em programas de formação, em 15 anos de carreira os salários se tornam duas a três vezes superiores ao salário inicial, em termos reais. Essa evolução supera significativamente a maioria dos países no mundo. Além disso, vale destacar que os professores brasileiros têm direito a planos previdenciários relativamente generosos quando comparado a outros países da OCDE. Essa generosidade dos benefícios previdenciários é muito superior aos padrões internacionais. Enquanto professores do ensino básico recebem salários equivalente em linha com países de renda similar, os salários dos professores universitários parecem estar acima de vários países com renda per capita maior.
Uma comparação do desempenho de vários municípios brasileiros indica a possibilidade de uma economia equivalente a 1% do PIB se todos os municípios emulassem os municípios que estão na fronteira de desempenho. A alta variação de desempenho entre os municípios reflete, em parte, a diversidade do Brasil, mas também sinaliza a existência de ineficiências significativas. Foi realizada uma análise DEA comparando o desempenho com base nas pontuações do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) e nos gastos com educação em nível municipal e estadual. Em média, a variação das despesas dos municípios e estados somente explica 11% do desempenho no IDEB, o que indica que boas práticas gerenciais têm um impacto importante no resultado. Se todas as escolas conseguissem se equiparar às mais eficientes, o desempenho melhoraria em 40% no ensino fundamental e 18% no ensino médio. Em vez disso, o Brasil gasta 62% a mais do que o necessário para o desempenho observado. Isso corresponde a R$ 56 bilhões (ou quase 1% do PIB). Desse total, R$ 27 bilhões e R$ 15 bilhões poderiam ser economizados, respectivamente, nas esferas municipal e estadual do ensino fundamental, e R$ 15 bilhões, no ensino médio estadual.
Há escopo para melhorar o desempenho por meio do aumento das despesas no Norte e Nordeste, ao passo que o espaço para economia é maior nas regiões Sul, Sudeste e Centro-oeste. Os municípios e estados do Norte e Nordeste tendem a ser mais eficientes, e recursos adicionais teriam um impacto maior nessas regiões. Na verdade, a redução dos gastos nessas regiões poderia afetar negativamente o desempenho. Para as escolas nos estados e municípios das regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste que gastam mais por aluno, a redução dos gastos não parece pôr em risco os resultados. Essas tendem a ser menos eficientes e poderiam se beneficiar mais com melhoras na gestão.
A ineficiência dos ensinos fundamental e médio está principalmente relacionada ao número excessivo de professores. Aproximadamente 39% da ineficiência dos gastos brasileiros com educação estão associados às baixas razões aluno-professor (RAP). Se todas as escolas atingissem a fronteira de desempenho, o Brasil poderia aumentar o número de estudantes por professor em 33% no ensino fundamental e em 41% no ensino médio. Alternativamente, a redução do número de professores com base no número atual de alunos representaria uma economia de aproximadamente R$ 22 bilhões (ou 0,33% do PIB), dos quais R$ 17 bilhões no ensino fundamental, e R$ 5 bilhões no ensino médio. As baixas razões aluno-professor são um problema significativo no ensino fundamental nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste, onde mudanças demográficas estão causando a uma queda rápida no número de alunos das redes públicas. Em grande parte, esse problema poderia ser solucionado por meio da não reposição de parte dos professores que estarão se aposentando em breve. A redução do número de professores por meio da aposentadoria poderia ajustar as razões a níveis eficientes no ensino fundamental até 2027 e, no ensino médio, até 2026.
Também é possível aumentar a eficiência fazendo com que os professores dediquem mais tempo a atividades em sala de aula e reduzindo o absenteísmo. Professores no Brasil dedicam uma parte do tempo em atividades pouco produtivas. Em média, professores usam somente 65% de seu tempo para ensinar, ao passo que, segundo melhores práticas internacionais, o ideal seria 85%. Também é necessário reduzir o absenteísmo entre os professores. Em São Paulo, por exemplo, o índice chega a 16% e, em Pernambuco, a 10% (em comparação a 5% nos EUA). As ausências estão relacionadas a fatores ambientais (trânsito, violência, calor, estresse), mas também são causadas por leis permissivas que concedem licenças por muitos motivos não verificáveis. Além disso, desvinculação entre desempenho, estabilidade e remuneração, e mecanismos frágeis de monitoramento e controle fazem com que professores tenham pouco incentivos a manter frequência adequada. A literatura internacional oferece algumas possíveis soluções: introdução de um bônus por frequência para os professores; melhora dos mecanismos para registrar ausências e presenças; introdução e aplicação de ameaças de demissão por absenteísmo excessivo; introdução de benefícios vinculados à aposentadoria; e publicação de índices médios de absenteísmo nos relatórios de desempenho das escolas.
A vinculação constitucional dos gastos em educação a 25 por cento das receitas dos municípios também contribui para a ineficiência dos gastos. Municípios mais ricos, com alta taxas de receita corrente liquida por aluno, tendem a ser bem menos eficientes que municípios mais pobres. Logo, é provável que para cumprir as regras constitucionais, muitos municípios ricos sejam obrigados a gastar em itens que não necessariamente ampliem o aprendizado. Isso é ainda mais preocupante dada a drástica transição demográfica pela qual o país está passando. Com a rápida queda da taxa de fertilidade para menos de 1.8, o número de alunos vem caindo rapidamente em muitos municípios, principalmente no Ensino Fundamental. Dado que essa queda do número de alunos não está necessariamente associada a uma queda das receitas correntes liquidas, isso implica que para cumprir a lei, muitos municípios são obrigados a gastar mais e mais por aluno, mesmo quando a receita se mantem constante. Além disso, esse gasto adicional muitas vezes não é necessário, e logo não resulta em maior aprendizado. A consequência é um aumento ainda maior da ineficiência.
No Brasil não faltam experiências positivas e inovadoras de como melhorar a qualidade da educação com recursos limitados. Inovações na gestão escolar no Estado do Ceará demonstraram como melhorar significativamente os resultados de aprendizagem por meio de incentivos ao desempenho. No Ceará, a distribuição da receita tributária estadual (o ICMS) é baseada no índice de qualidade da educação de cada município. O Ceará também realizou intervenções na aprendizagem dos alunos, tais como o Programa de Alfabetização na Idade Certa (PAIC) e introduziu o fornecimento aos professores de materiais de ensino e alfabetização pré-elaborados. No Amazonas, os professores são avaliados pouco tempo após a sua contratação, e somente os melhores são mantidos. Um curso online obrigatório de duas horas e uma avaliação final é requisito para todos os professores durante seu estágio probatório. Os estados do Rio de Janeiro e Pernambuco introduziram um bônus para os professores e funcionários com base no desempenho das escolas. O Rio de Janeiro também eliminou a nomeação política de coordenadores regionais e diretores de escolas, além de introduzir uma avaliação de desempenho anual para diretores escolares e regionais, e reuniões regulares para disseminar os resultados e dar destaque às escolas com desempenho melhor. Todas essas experiências se mostraram custo efetivas, não somente melhorando o desempenho dos alunos, mas também aumentando a eficiência do gasto público em educação.
Referências
http://documents.worldbank.org/curated/en/884871511196609355/pdf/121480-REVISED-PORTUGUESE-Brazil-Public-Expenditure-Review-Overview-Portuguese-Final-revised.pdf
http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/9617042e.pdf?expires=1505742573&id=id&accname=guest&checksum=9A1473703553566C867665F6E09222A1
