I - BENS PÚBLICOS
Logo, em 1916, o Código Civil apresentou a tríplice classificação dos bens públicos, repartindo-os em três grupos fundamentais: bens de uso comum; bens de bens de uso especial, bens dominiais.
Conforme ensinou Cretella Júnior(Curso de direito administrativo, 4º edição), esses três tipos de bens existem nos aparelhamentos brasileiros, no federal, no estadual, no municipal. Tem-se, portanto:
a) Os bens de uso comum(federais, estaduais, municipais), tais como os marés, rios, estradas, ruas e praças);
b) Os bens de uso especial(federais, estaduais, municipais) tais como os edifícios ou terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal;
c) Os bens dominicais ( federais, estaduais, municipais), ou seja, os que constituem o patrimônio da União, Estados ou dos Municípios, como objeto de direito pessoal, ou real de cada uma dessas entidades.
Sob o império da Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969, artigo 4º, achavam-se enumerados os bens federais e estaduais, incluindo-se entre os bens da União:
I – a porção das terras devolutas indispensável à segurança e ao desenvolvimento nacionais;
II – os lagos e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, constituam limite com outros países ou se estendam a território estrangeiro; as ilhas oceânicas, assim como as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países;
III – a plataforma continental;
IV – as terras ocupadas pelos silvícolas;
V – os que atualmente lhe pertencem; e
VI – o mar territorial
A Constituição de 1988, em seu artigo 20, trouxe a redação:
Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
§ 2º A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.
Destacamos no presente estudo as terras devolutas, artigo 20, II, da Constituição Federal que são indispensáveis ao desenvolvimento da Nação.
II – AS TERRAS DEVOLUTAS
Celso Antônio Bandeira de Mello(Curso de direito administrativo, 26 º edição, pág. 909) disse que as terras devolutas são as terras públicas não aplicadas ao uso comum nem ao especial. Sua origem é a seguinte, segundo os autores: com a descoberta do País, todo o território passou a integrar o domínio da Coroa Portuguesa. Destas terras, lagos, tratos foram trespassados aos colonizadores, mediante as chamadas concessões de sesmarias e cartas de data, com a obrigação de medi-las, demarca-las e cultivá-las(quando então lhes adviria a confirmação, o que, aliás, raras vezes sucedeu), sob forma de “comisso”, isto é, reversão delas à Coroa, caso fossem descumpridas as sobreditas obrigações. Tanto as terras que jamais foram trespassadas, como as que caíram em comisso, se não ingressaram no domínio privado por algum titulo legítimo e não receberam destinação pública, constituem as terras devolutas. Com a independência do Brasil passaram a integrar o domínio imobiliário do Estado brasileiro.
As terras devolutas são bens públicos dominicais.
São as que, dada a origem pública da propriedade fundiária no Brasil, pertencem ao Estado sem estarem aplicadas a qualquer uso público – porque nem foram trespassadas do Poder Público aos particulares, ou, se o foram, caíram em comisso, nem se integraram no domínio privado por alguém título reconhecido como legítimo.
Da leitura da Lei 601, de 1850(que foi objeto de regulamento, 1.318, de 30.01.1854), ano importante na história brasileira(Código Comercial, proibição do tráfico de escravos), tido como um ano da graça, definia-se como terra devoluta(artigo 39 da Lei), estabelecendo-se a proibição de alienar gratuitamente terras públicas, salvo nos limites do Império numa extensão de 10 léguas(66 Km), em que podia haver concessões gratuitas para fins de de povoamento(artigo 1º da Lei e 82 do Regulamento). Os que se apossassem de terras públicas sujeitavam-se a multas prisão, sendo nominados de delinquentes(artigo 2 da Lei e 87 do Regulamento), o que bem demonstra a inadmissibilidade de usucapião de tais imóveis.
Em seu usucapião de terras públicas, Severiano Aragão( publicado na Revista Jurídica n. 231, pág. 31) disse: Parece erronia imperdoável querer taxar de devolutas áreas de terra apenas por não transcritas em nome de particular.
Afirmou Tupinambá M. Castro do Nascimento ("Usucapião" - ED. SÍNTESE - 3ª ed. - Porto Alegre - 1981, pág. 17, Cap. nº 1) "Terras devolutas são as terras públicas por devolução, às quais a entidade pública titular não lhes deu uso comum ou especial".
O Ministro Luiz Edson Fachin da PUC de Curitiba, abordando o tema "Terras Devolutas e a Questão Agrária Brasileira" (Rev. da AMAGIS - vol. 8, junho-89 - págs. 197 e seguintes), invocando o prof. Fernando Pereira Sodero, considera que "a discussão da função social da propriedade (com o Estatuto da Terra) é o ponto presente na temática do Direito Agrário (...), nascendo uma nova fase do direito de propriedade, inclusive no que tange à relação posse-trabalho, extremamente relevante na regularização fundiária de terras devolutas" (pág. 203).
Ainda existem terras devolutas, cumprindo aos entes públicos a sua "discriminação, seja transferindo-lhe o domínio aos sem-terra, em alocações dominiais, ou mediante concessão ou autorização de uso, através, v.g. da chamada licença de ocupação”.
Colho da Representação 913, Relator Ministro Soares Muñoz alguns conceitos importantes:
"O conceito de terras devolutas ficou expresso na Lei nº 601, de 18.9.1850: as que não se achavam aplicadas a algum uso público nacional ou provincial; as que não se encontravam no domínio particular por algum título legítimo, nem foram havidas por sesmarias e outras concessões de Governo geral ou provincial, não incursos em comisso por falta de cumprimento das condições, por medição, confirmação e cultura; as que não foram ocupadas por posses que, apesar de não se fundarem em título legal, estiverem legitimadas pela mesma lei."
Por sua vez, afirma Hely Lopes Meirelles, no seu Direito administrativo, ed. 1966, p. 453:
'Terras devolutas são todas aquelas que, pertencentes ao domínio público de qualquer das entidades estatais, não se acham utilizadas pelo Poder Público, nem destinadas a fins administrativos específicos. São bens públicos patrimoniais ainda não utilizados pelos respectivos proprietários. Tal conceito nos foi dado pela Lei imperial nº 601, de 18 de setembro de 1854, e tem sido aceito uniformemente pelos civilistas.
Já o Supremo Tribunal Federal, por sua primeira turma, ao decidir o Recurso Extraordinário nQ 72 020, do qual foi relator o Eminente Ministro Rodrigues Alckmim, desaprovou a presunção a favor do estado, nos seguintes termos:
'Também a inexistência de transcrição de gleba em nome de particular não faz presumir que as terras sejam devolutas. Transcrição é meio de adquirir o domínio, nos termos do Código Civil, sem que se possa desconhecer a existência de meios outros, na vigência do Código Civil e antes dele. Consequentemente, o só fato de não achar-se transcrito o imóvel não significa deva tratar-se de gleba devoluta.
" O fato de a área não se achar transcrita em nome de qualquer particular não quer dizer, por si só, que ela é composta de terras devolutas."
Do exposto, vê-se que a tese do estado, no sentido de que seriam devolutas e pertencentes ao seu patrimônio, as terras não transcritas no registro de imóvel em nome de particular, embora ardente e brilhantemente sustentada, não encontra apoio nos ensinamentos dos mestres e nem amparo nos melhores julgados.
Note-se, ainda, que em nosso direito positivo nenhuma regra expressa autoriza a aludida presunção, ficando certo, isso sim, que são devolutas e pertencentes ao domínio público - de qualquer das entidades estatais - aquelas terras que foram devolvidas ao estado, segundo as legislações anteriores ao Código Civil que, inquestionavelmente, não previam a obrigatoriedade de transcrição da aquisição da propriedade.
Abordando a matéria, Pontes de Miranda, no seu alto saber jurídico, ensina:
"A concepção de que ao Príncipe toca o que, no território, não pertence a outrem, particular ou entidade de direito público, é concepção superada. As terras ou são dos particulares, ou do estado ou nullius. Nem todas as terras que deixam de ser de pessoas físicas ou jurídicas se devolvem ao estado. Ao estado vai o que foi abandonado, no sentido preciso do sistema jurídico. Ao estado foi o que, segundo as legislações anteriores ao Código Civil, ao estado se devolvia. A expressão devoluta acompanhando terras a esse fato se refere. O que não foi devolvido não é devoluto. Pertence a particular, ou ao estado, ou a ninguém pertence." – Comentários à Constituição de 1967, Tomo I, p.520. e, às fls. 522, da mesma obra, conclui o mestre: "As terras que nunca foram da União, do estado-membro ou do município, nem dos particulares, são terras sem dono, terras res nullius, terras a déspotas. Podem ser objeto de posse, no sentido privatístico, ou em via de serem usucapidas."
Precisamente, nesse sentido foi o despacho do eminente Ministro Antonio Neder do Supremo Tribunal Federal ao indeferir o agravo nº 59 550, publicado no DO de 30.5.74, p. 3677: "Realmente, defende a Fazenda do Estado a tese de que toda terra sem título de propriedade particular é do domínio público.
Vale dizer as terras não transcritas seriam devolutas independentemente de ações discriminatórias. Evidentemente, não se pode aprovar essa hermenêutica. Cumpre à Fazenda, que alega o domínio, a prova de ser a propriedade devoluta, o que de modo al-título legítimo, nem foram havidas por sesmarias e outras concessões de Governo geral ou provincial, não incursos em comisso por falta de cumprimento das condições, por medição, confirmação e cultura; as que não foram ocupadas por posses que, apesarde não se fundarem em título legal, estiverem legitimadas pela mesma lei.'"
Por sua vez, afirma Hely Lopes Meirelles, no seu Direito administrativo, ed. 1966, p.453: 'Terras devolutas são todas aquelas que, pertencentes ao domínio público de qualquer das entidades estatais, não se acham utilizadas pelo Poder Público, nem destinadas a fins administrativos específicos. São bens públicos patrimoniais ainda não utilizados pelos respectivos proprietários. Tal conceito nos foi dado pela Lei imperial nº 601, de 18 de setembro de 1854, e tem sido aceito uniformemente pelos civilistas.'
Já o Supremo Tribunal Federal, por sua primeira turma, ao decidir o Recurso Extraordinário nº 72 020, do qual foi relator o Eminente Ministro Rodrigues Alckmim, desaprovou a presunção a favor do estado, nos seguintes termos:
"Também a inexistência de transcrição de gleba em nome de particular não faz presumir que as terras sejam devolutas. Transcrição é meio de adquirir o domínio, nos termos do Código Civil, sem que se possa desconhecer a existência de meios outros, na vigência do Código Civil e antes dele. Consequentemente, o só fato de não achar-se transcrito o imóvel não significa deva tratar-se de gleba devoluta. " O fato de a área não se achar transcrita em nome de qualquer particular não quer dizer, por si só, que ela é composta de terras devolutas."
III – OS PRINCÍPIOS QUE REGEM O DIREITO DE IMÓVEIS NO BRASIL
O princípio geral dos registros públicos é o da publicidade, pois é através do registro que se tornam públicos os atos e fatos nele registrados. O registro público é um sinal exterior que garante os direitos a seus titulares e dá validade e efeitos aos mesmos.Disse Serpa Lopes (Tratado dos Registros Públicos, 2º edição, pág. 49 e 50) que o interesse da publicidade no registro imobiliário resulta da necessidade de se lhe dar uma feição equivalente a uma espécie de estado civil do imóvel, assinalando todas as suas mutações e recebendo o contato de todas aas circunstâncias modificativas, quer inerente à coisa, quer ao direito de seus titulares.
Os princípios que são a base do sistema que rege o registro de imóveis no Brasil, são os que seguem:
a) Princípio da inscrição: significa que a constituição, transmissão e extinção de direitos reais sobre imóveis só se operam por atos inter vivos mediante a inscrição no registro. Ainda que uma transmissão ou oneração de imóveis haja sido estipulada negocialmente entre particulares, na verdade, só se constituirá para produzir o deslocamento da propriedade ou de direito real do transmitente ao adquirente pela inscrição. Assim, a mutação jurídico-real nasce com a inscrição e, por meio desta, se exterioriza a terceiros;
b) Princípios da presunção e da fé pública: Pelo sistema brasileiro, o título, per si, não prova o domínio porque a propriedade se adquire pelo registro. A prova do domínio da coisa imóvel se dá com o título de aquisição registrado. Em matéria de aquisição da propriedade imóvel pelo registro, adota-se, como já referenciado, do sistema francês, o princípio de registro à vista de um título, e do sistema germânico, o princípio do registro como prova do domínio que, entretanto, induz uma presunção relativa (iuris tantum), e não absoluta (iuris et de iure) de propriedade, ficando sempre ressalvada ao verdadeiro dono a prova em contrário. Presume-se pertencente o direito real a quem registrou. De outro, a fé pública, como ensinou Afrânio de Carvalho (Registro de Imóveis, 1982, páginas 211 – 212) tem sua influência limitada aos negócios jurídicos, aos acordos de vontades ajustados entre as partes. Assim, fala-se que, além de cobrir os negócios jurídicos, a fé pública cinge-se a amparar os direitos que eles conduzem à inscrição, não os fatos carregados simultaneamente com eles, como a situação geográfica, sua extensão, sua exploração econômica, suas construções, seu preço. Isso porque a fé pública protege a inscrição dos direitos, não dos fatos a ele ligados, uma vez que a eventual inexatidão destes não se convalida em favor do titular inscrito por ficar fora do abrigo do princípio;
c) Principio da prioridade: significa que, num concurso de direitos reais sobre um imóvel, estes não ocupam todos o mesmo posto, mas se graduam por uma relação de precedência firmada na ordem cronológica do seu aparecimento, isto é, prior tempore potior iure. Conforme o tempo em que surgirem, os direitos tomam posição, no registro, prevalecendo os anteriormente estabelecidos sobre os que vierem depois, como assinalou Nussbaum, em Direito Hipotecário, Madrid, 1929, pág. 30.
d) Princípio da especialidade: significa que toda inscrição deve recair sobre um objeto precisamente individualizado. Este princípio, que é consubstancial ao registro de imóveis, desdobra o seu significado para abranger a individualização obrigatório de todo o imóvel que seja objeto do direito real, a começar pelo de propriedade, pois a inscrição não pode versar sobre todo o patrimônio ou sobre um número indefinido de imóveis; toda dívida que seja garantida por um direito real (como por exemplo a hipoteca), deve ser objeto desse princípio;
e) Princípio da legalidade: O sistema jurídico brasileiro adota o princípio da legalidade ou legitimidade, em virtude do qual a validade da inscrição depende da validade do negócio jurídico que lhe dá origem e da faculdade de disposição do alienante. Ao passo que o direito alemão põe esse negócio jurídico na figura de um acordo jurídico real abstrato, por força do qual as partes, perante à autoridade, meramente dão o seu consentimento à inscrição, o direito brasileiro o situa na figura de um acordo jurídico obrigatório, em que as partes dão o seu consentimento a todas as estipulações entre elas ajustadas;
f) Princípio da continuidade: que se apoia no de especialidade, uma vez que significa que em relação a cada imóvel, adequadamente individuado, deve existir uma cadeia de titularidades à vista da qual só se fará a inscrição de um direito se o outorgante dele aparecer no registro como seu titular;
g) Princípio da instância: significa que a ação do registrador deve ser solicitada pela parte ou pela autoridade. Há necessidade de postulação do registro. Caso a autoridade cartorária entenda ser necessário irá suscitar dúvida, procedimento de jurisdição voluntária, solicitando que o juiz dirima eventual discussão sobre o registro público em torno do qual é objeto.
