IV – AS TERRAS DEVOLUTAS E O PRINCIPIO DA CONTINUIDADE
Veja-se a lição de Serpa Lopes(Tratado de Registros Públicos, 3ª edição, IV, pág. 417), ainda sob a ótica do Decreto n. 5.318, de 1940, artigo 214:
“ A ausência de qualquer transcrição ou inscrição no Registro Imobiliário indica não haver neste qualquer impedimento à transcrição de título apresentado, que não entra em conflito com qualquer direito constante do mesmo.
Por outro lado, a questão da continuidade, razão determinante do requisito legal, fica ressalvada. A palavra continuidade quer dizer “ligação não interrompida das partes de um todo”, e, em boa lógica, não é admissível a exigência da ligação das partes de um todo, quando ainda este não existe, de vez que nem sequer teve início.
O art. 214 “declara que o oficial exigirá a transcrição do título anterior, se o imóvel não estiver lançado em nome do outorgante. Conseguintemente, e a menos que seja legalmente desobrigado, a transcrição do título anterior, somente se faz necessária, quando o imóvel estiver lançado em nome de outrem que não o outorgante. O interesse da continuidade torna-se patente, intuitivo. Não transcrever o título anterior, implicaria na ilegal quebra de um dos elos da sucessividade, imposta por lei.
Tal situação não surge, quando do Registro não consta nenhum lançamento a respeito do imóvel. O domínio do outorgante, se não decorre do Registro Imobiliário, pelo menos com ele não entra em conflito.”
O encadeamento de titularidades, em que se apoia a confiança do público, recebe o nome de princípio da continuidade.
Observe-se que, nas relações patrimoniais, no Brasil, envolvendo aquisição de imóveis, desde o Decreto n. 1.237, de 1864, como afirmou Lafayette(Direito das Coisas, 1/176), após com o Código Civil de 1916(artigo 533) e com o Código Civil de 2002, só podem adquirir domínio sobre imóveis por atos inter vivos com a transcrição do título respectivo.
Quando se instituiu, para dar publicidade à transmissão e à oneração dos imóveis, ficaram isentos dele as transmissões causa mortis e os atos judiciais por se entender que as primeiras dispensavam a publicidade por não ensejarem fraudes e os segundos por já a conterem em si mesmos em grau suficiente, devido ao formalismo que os cercava, como ensinou Lafayette(Direito das cousas, 1877, volume I, § 50).
O Registro de Imóveis é permanente e geral.
Disse Afrânio de Carvalho(Registro de Imóveis, segunda edição, pág. 294) que o principio da continuidade, apesar de sua inegável eletividade pela folha única, pode conviver também com a folha coletiva, sendo nesta apenas mais difícil a busca da inscrição do título anterior.
O princípio foi introduzido de maneira a facilitar-lhe o cumprimento, já atendendo à desconstinuidade dos títulos no direito precodificado, já permitindo a inscrição simultânea tanto do título pelo qual o disponente adquiriu o direito como daquele pelo qual o transmitia. O objetivo era obter a primeira inscrição do imóvel feita com o apoio em legítimo titulo, a fim de servir de ponto de partida do funcionamento da continuidade.
Era o que se tinha já no Decreto nº 18.542, de 1928, que dispunha que não se poderia fazer a inscrição “sem prévio registro do título anterior, salvo se este não estivesse obrigado a registro, segundo o direito então vigente”.
O critério é de que as terras devolutas, no direito brasileiro, se apuram por exclusão das terras alienadas pelo Estado aos particulares, ou por eles usucapidas até a vigência do Código Civil de 1916, como se lê de Mauro Cunha(Registro Imobiliário e Legislação Agrária, Revista de Direito Agrário, 2/3).
Na lição do Ministro Evandro Lins(RE nº 51.290) não precisa provar nada. A presunção é de que a terra é dele. Em matéria de terras devolutas, o particular é que tem de provar, por uma cadeia sucessória, que as terras foram desmembradas do patrimônio público, como disse o Ministro Baleeiro(RTJ,48/53).
Azevedo Marques(Revista dos Tribunais, 62/181), com apoio na lição de Clóvis Beviláqua, afirmou que a Lei nº 601, de 1850, continuara admitindo o usucapião de terras públicas, como título legítimo de aquisição particular; bastante, pois, para subtraí-las do conceito legal de terras devolutas, implicitamente recebido pela Constituição de 1891, quando as atribuiu aos Estados. Recebendo do Estado dito círculo de terras devolutas, o Município não podia reivindicar áreas de dentro dele, que houvessem passado ao domínio privado mercê da prescrição aquisitiva. A tese foi objeto da Súmula 340 do STF de que os bens dominicais pudessem ser adquiridos por usucapião, até a vigência do Código Civil de 1916.
Sustentou Azevedo Marques(Revista dos Tribunais 69/237) que a chamada concessão de terra pública, quando importava em transmissão de domínio, mais não era que “uma doação, quando gratuita, ou uma venda, quando onerosa.
Clóvis Beviláqua(Revista dos Tribunais, 71/13) entendia que “O Código Civil deu à transcrição o caráter de modo a adquirir, a ela sujeitando os títulos translativos da propriedade imóvel. Essa regra, porém, aplica-se aos atos jurídicos, que se desenvolveram na esfera do direito privado. Quando a transmissão da propriedade resulta, direta e imediatamente, da lei não há transcrição, porque, tendo essa formalidade por fim constituir a prova, a legalidade e a publicação da transferência do domínio, todos esses objetivos a lei realiza, por virtude própria, ainda melhor do que a transcrição, por ser de ordem emanada do Poder Legislativo, obrigatória para todos os que se acham sob a jurisdição desse poder; pelo que tem a maior publicidade; sendo lei, é a legalidade do ato por excelência, e constitui prova inatacável”.
O princípio da continuidade do Registro de Imóveis, a exigir a transcrição prévia do título dominial do alienante, não incide, quer quando o título precedente foi constituído antes que a lei exigisse a transcrição, quer quando se cuide de imóvel ainda não lançado no registro.
Aplica-se o principio da supremacia do interesse público.
V – CASOS DE INAPLICABILIDADE DO PRINCIPIO DA ESPECIALIDADE
Disse ainda Afrânio de Carvalho(obra citada, pág. 305) que os títulos concernentes à transição entre as duas propriedades têm acesso direto ao registro, dispensando-se a pré-inscrição do titulo anterior, devido à posição eminentemente em que se acha o domínio público relativamente ao domínio privado, o primeiro livre do registro, o segundo sujeito a ele. Assim, ingressam imediatamente no registro os títulos de: a) aquisições de particulares ao Estado(União, Estados, Municípios, Territórios), uma vez que os imóveis públicos escapam ao registro; b) aquisições do Estado mediante desapropriação(carta de sentença), uma vez que são havidas como originárias, sub-rogando-se no preço “quaisquer direitos que recaiam sobre o bem desapropriado”.
No primeiro caso, a dispensa impõe-se, como ensinou Afrânio Carvalho(obra citada), com meridiana clareza, pois o título provém do Estado, que tem o domínio original do território, o que redunda em dizer que não existe, não pode existir um título anterior. O titulo emanado do Estado deriva da fonte pura, da nascente não turvada de todo domínio.
No segundo caso, a dispensa provém de uma opção da nossa doutrina, que sustenta ser a desapropriação um modo originário da aquisição da propriedade, de sorte, como disse Afrânio de Carvalho(obra citada), que o Estado chama a si o imóvel diretamente, livre de quaisquer ônus reais, que acaso o gravassem. Assim, não havendo sucessão entre o expropriante e o expropriado, a inscrição da carta de sentença de desapropriação é independente da pré-inscrição do desapropriado e tem simples efeito declarativo, como já ensinavam Otto Mayer(Direito administrativo, 1951, t. 3, § 34, pág. 51) e Fritz Fleiner(Droit administratif allemand, 1933, § 18, pág. 192), dentre outros.
VI - AÇÃO DISCRIMINATÓRIA DE TERRAS DEVOLUTAS
A ação discriminatória de terras devolutas é ação meramente declaratória de legitimidade da União ou do Estado-Membro de promover a identificação e a separação de terras devolutas, das terras de propriedade particular, já tituladas e extremadas do domínio público(Lei nº 6.358/76). Possui a forma de procedimento administrativo quando sobre a área discriminada não incidem documentos de propriedades de terceiros.
A doutrina costuma aduzir que a ação discriminatória se inicia por via administrativa. É de caráter judicial quando sobre a área discriminada incidem documentos de propriedade de terceiros, de origem duvidosa. O objetivo primordial dessa espécie de ação é a separação, num universo discriminado, do que é devoluto daquilo que, legitimamente, haja se incorporado ao domínio do particular.
A primeira etapa do procedimento constará:
a) Da caracterização de perímetro com acidentes naturais;
b) Do levantamento das propriedades e posses no perímetro delimitado;
c) Do Levantamento das propriedades e posses confinantes nos serviços registrais;
d) Do confronto das declarações de propriedade;
e) Do levantamento de benfeitorias, cultura efetiva e moradia permanente;
f) Da apuração das concessões feitas a qualquer titulo pela União, Estado ou Município.
Uma segunda fase do procedimento pode ser assim sintetizada:
a) Convocação nominal dos interessados por edital para apresentarem títulos ou provas em prazo peremptório de 60 dias;
b) Coleta de provas;
c) Organização do processo; ~
d) Estabelecimento de cadeias dominiais;
e) Reconhecimento dos títulos legítimos e posses legitimáveis;
f) Caracterização dos títulos nulos;
g) Apuração das áreas desocupadas.
Procura-se assegurar a delimitação das terras devolutas da União e dos Estados-Membros, além de separá-las das terras particulares e de outras terras públicas, como previsto na Lei 6.383/76.
Realiza-se a discriminação por processo administrativo ou por meio judicial.
No processo administrativo, por força dos artigos 2º ao 17, da lei há apuração por comissões especiais, integradas por um advogado do INCRA(presidente), um engenheiro agrônomo e um secretário(funcionário).
Haverá na fase administrativa uma instrução com elaboração do memorial descritivo da área, convocação, por edital, com prazo de 60(sessenta) dias, dos interessados para apresentarem seus títulos dominais ou alegarem aquilo que é de seu interesse. Haverá após a atuação do processo, uma vistoria para identificação do imóvel e pronunciamento sobre alegações, títulos de domínio, documentos dos interessados e boa fé das ocupações, cuidando-se ainda de um levantamento geodésico.
A demarcação, lavrado termo de encerramento, será levada a registro pelo órgão administrativo responsável, na União, INCRA, para registro de imóveis.
Há o procedimento judicial, que tem o INCRA, em processo de competência federal, como legitimado.
Tal procedimento judicial haverá quando o processo administrativo for dispensado ou interrompido; contra aqueles que não atenderem o edital mesmo intimados, quando ocorrer alteração de divisas, ou transferência de benfeitorias a qualquer título, sem assentimento da União.
Da sentença caberá apelação com efeito devolutivo a possibilitar a execução provisória.
Há, no Brasil um excelente trabalho na matéria publicado pelo Professor Marcos Afonso Borges(Da ação discriminatória), onde faz uma analise sobre o processo judicial.
