INTRODUÇÃO
Thomas Sowell, doutor em Economia, é pesquisador sênior de Políticas Públicas do Instituto Hoover, da Universidade de Stanford, e uma referência cada vez mais importante em matéria de políticas raciais ao redor do mundo.
Sobre o assunto, escreveu o livro intitulado “Ação Afirmativa ao redor do mundo: um estudo empírico sobre cotas e grupos preferenciais”, no qual apresenta relatório de pesquisa a respeito das justificativas históricas que levaram várias nações ao redor do mundo – cita Estados Unidos, Nigéria, Malásia, Índia, Sri Lanka, Reino Unido, Indonésia, Israel, China, Austrália, Brasil, Ilhas Fiji, Canadá, Paquistão, Nova Zelândia e país sucessores da União Soviética – a adotar políticas de preferências em favor de grupos seletos de cada sociedade, com vistas a garantir-lhes o acesso ao ensino superior e ao mercado de trabalho e a obtenção de benefícios sociais, e de um padrão de resultados obtidos por elas.
Ao analisar as políticas concretas desses governos e suas consequências empíricas, o autor entende que elas se alicerçam nas condições sociais da atualidade ou em traços históricos de cada nação, sempre fundadas em “um pleito ou suposição de singularidade nacional” (p. 13). Ao fim, conclui pela “existência de um padrão de consequências surpreendentemente similares que se seguem à introdução de políticas de ação afirmativa” (p. 10).
Neste trabalho, intenta-se apresentar os pontos focais de discussão em torno das políticas raciais de preferências levantados no texto do professor Sowell, para fins de, conhecendo-os, propor reflexão quanto a forma de assimilação dessas políticas na Índia, Malásia, Sri Lanka, Nigéria e Estados Unidos.
CAPÍTULO 1: Uma perspectiva internacional
O estudo cujo resultado está relatado neste livro partiu da seguinte inquietação de pesquisa: há padrões, considerações e resultados comuns a todas as nações que patrocinam políticas oficiais de cotas raciais ou a situação americana (de cuja tradição e história, repetidas vezes, se extraem razões para a adoção de “ação afirmativa”) é singular e, por conseguinte, não se comunica com a realidade dos demais países? (p. 13)
Sowell, inicialmente, aponta para o fato de que, nos países analisados, os promotores de “discriminação positiva”[1] costumam não revelar a característica permanente das políticas de preferências. E, mais, após estabelecidas, elas tendem a permanecer ininterruptamente e, inclusive, a expandir seu âmbito de aplicação para além dos benefícios originalmente previstos ou dos seus beneficiários iniciais. Menciona, dentre outros, o exemplo da Índia que, embora tenha concebido, em 1949, tratamento preferencial para os intocáveis pelo período de 10 anos, até hoje continua vigente a política de reserva de vagas para esse grupo e para outros “clientes” das cotas, a saber, grupos tribais nativos e “outras classes atrasadas” (p. 14-15).
No âmbito universitário, explica, essas políticas de cotas são acompanhadas de “gradação especial” – “graduação afirmativa”, nos Estados Unidos, ou “nota de favor”, na Índia – a ser concedida aos alunos advindos de grupos minoritários, com o fito de evitar altas taxas de reprovação nas universidades nas quais, é de se sobressaltar, sua admissão só foi possível graças ao fato de que se submeteram a exames com grau de exigência mais baixos (p. 17).
Thomas Sowell apresenta também a historicidade da expressão “ação afirmativa”, criada nos Estados Unidos, após a edição de sucessivos Decretos dos presidentes John F Kennedy[2], Lyndon Johnson[3] e Richard Nixon[4]. Para ele, desde 1971, “ação afirmativa” é compreendida como instrumento de política de promoção da “igualdade de resultados” (conceito numérico), artificialmente imposto por cotas. Esse, ao seu ver, é o entendimento importado pelos países que capitaneiam políticas de preferências e este seria o motivo por que essas políticas oficiais de promoção da igualdade por cotas, uma vez adotadas, tendem, de fato, à eternidade: é “impossível [a igualdade por ‘representação’] de ser encontrada em qualquer lugar”. (p. 17-18 e 21).
Calha que nem a duração nem os objetivos dessas políticas de preferências são controlados ou acompanhados, quer pelos grupos preferenciais quer pelos não preferenciais, o que demonstra uma certa indiferença da população quanto à essa realidade político-normativa. A propósito, constatou-se que, uma vez instituída a citada política em um dado país, os cidadãos preteridos que avistem uma, ainda que remota, possibilidade de serem favorecidos por ela, entendeu o autor, reagem da seguintes formas: individualmente, ou o excluído se “reclassifica” como de minoria étnica ou se associa a outros de minoria étnica, apenas para se habilitar legalmente aos benefícios governamentais; ou, coletivamente, um grupo não preferencial se “reclassifica coletivamente” (p. 22-25).
A reclassificação (“reidentificação”) de indivíduos ou grupos com vistas a atrair para si benefícios preferenciais, no entanto, acaba por desvirtuar as ditas políticas, minando o seu objetivo de compensar as desvantagens econômicas existentes (p. 27-28). Isso porque, “o alastramento de benefícios coletivos para grupos não apenas dilui tais benefícios (...) como também deixa os beneficiários iniciais em situação pior depois que os termos da competição são alterados” (p. 26).
Ademais, em resposta às políticas de preferenciais, econômicas ou não, e à lógica de tais políticas – segundo a qual “(...) o direito às vantagens age como substituto das conquistas” –, notou-se o êxodo dos desprivilegiados. Registrou-se, ainda, que ambos os grupos, preferenciais e não preferenciais, deixaram de oferecer o seu melhor em busca de serem melhores estudantes e profissionais[5], como num “jogo de soma negativa”. E, mais, que fez aflorar individualismos e desconfiança intergrupos incompatíveis com os meios acadêmico e profissional (p. 29-32). A propósito, o autor aponta como perdas sociais desdobradas da adoção dessas políticas o ressentimento semeado entre os grupos, muitas das vezes, desproporcional aos benefícios transferidos aos preferidos (p. 33-36 e 40).
É de se assinalar, ainda, as tendências percebidas nos países analisados: a maioria deles não conta com dados estatísticos sobre o progresso dos grupos aquinhoados com tratamento preferencial – o autor rechaça as simples comparações de “antes e depois”, por sua insuficiência para comprovar a eficácia das tais políticas; e, com frequência, atribui-se a mobilidade vertical ascendente das minorias à aptidão da política de preferências em gerar resultados satisfatórios, quando, isto sim, os grupos minoritários, depois de terem ascendido socialmente, é que provocam a instituição da política de cotas em benefício de outros do mesmo grupo (p. 36).
CAPÍTULO 2: Ação afirmativa na Índia
A Índia é a maior sociedade multiétnica do mundo e também a mais fragmentada socialmente. Foi a primeira nação a contar com políticas de ação afirmativa, iniciadas na época da colonização inglesa e depois institucionalizadas na Constituição – a 14ª Emenda à Constituição prescreve tratamento igual para os indivíduos (“discriminação positiva”) –, quando o país se tornou independente em 1947. Idealizada para viger por 20 anos, essa política já foi prorrogada inúmeras vezes. Aliás, na Índia, existem 2 tipos de políticas de preferências, uma delas destinada às minorias nacionais desvalidas e outra, para grupos locais em seus respectivos estados (p. 41-42).
A política nacional de preferências, engendrada com o propósito de elevar os níveis socioeconômicos das “castas tabeladas” e das “tribos tabeladas”, originalmente, previu como seus beneficiários tão-só os intocáveis, hoje denominados “dalits” ou “harijjans” – aqueles que não se enquadravam em nenhuma das quatro categorias de castas reconhecidas pela religião hindu, porquanto seu trabalho (o curtimento do couro) ia de encontro aos preceitos do hinduísmo. Posteriormente, foram abrangidos como beneficiários dessa política também os grupos tribais à margem da corrente social principal do país e “outras classes atrasadas” – categoria elástica vocacionada a abarcar outros que pudessem enfrentar desvantagens semelhantes[6] e que hoje já suplanta com folga as demais classes preferenciais[7] (p. 42-43, 48-49).
Da história da Índia, tem-se que os intocáveis eram proibidos de manter qualquer contato físico com os membros de quaisquer das milhares de castas hindus e, nem mesmo, podiam tirar água do mesmo poço usado pelos hindus de casta, sob pena de severas punições. As primeiras preocupações com os infortúnios experimentados por eles, nas primeiras décadas do século XX, não tinham motivação humanitária, mas propósitos políticos – era importante para fazer balancear o poder entre hindus e muçulmanos na Índia pós-independência. A partir da atuação de Mahatma Gandhi, passaram a ser mais bem assistidos em suas condições de vida (p. 44, 47 e 49).
A distribuição das preferências, no entanto, tem sido questionada sob alguns aspectos. Primeiro, porque, na prática, não contempla os legítimos destinatários do programa de acesso facilitado ao ensino superior – sobram as vagas separadas por cotas ou são preenchidas apenas pelos membros mais afortunados dos grupos desvalidos. E isso não se deve ao fato de haver critérios rígidos de admissão àquele nível de ensino, pois, ao contrário, eles são explicitamente mais baixos. Simplesmente, ainda que o governo ofereça educação primária gratuita, os custos dos livros e do restante do material escolar podem não estar dentro das possibilidades das pessoas mais pobres (p. 50 e 52).
Consequência disso, as políticas de preferências beneficiam apenas 6% dos intocáveis e a violência intergrupos é “associada aos antagonismos contra as preferências oficiais dadas aos intocáveis e à competição entre outros receptores de preferências, como ‘as outras classes atrasadas’”. São sempre os mais prósperos das “castas tabeladas” (“dalits”) que conseguem usufruir dos benefícios endereçados a todos os intocáveis, mesmo dos assentos nas legislaturas. A desproporcionalidade na distribuição dos benefícios preferenciais levou, inclusive, a que demandassem, especialmente para as “outras classes atrasadas” uma política de “cota dentro da cota”, para evitar que a “nata das camadas” recebesse parcela maior das cotas em detrimento das “classes mais atrasadas”. Sucedeu, todavia, que a Suprema Corte indiana embarreirou essa ideia (p. 45, 55-56).
Sob outro prisma, no âmbito da política local, as preferências justificam-se, diferentemente, “para proporcionar consideração especial [‘aos filhos da terra’], particularmente em estados onde os forasteiros têm claramente suplantado os locais na competição livre do mercado de trabalho ou no exame para ingresso nas universidades e admissão nos empregos governamentais”. Contudo, esclarece o autor, onde se instituiu preferências locais – como no estado de Maharashtra e em Andra Pradesh –, “local” não tem significado “pessoa que reside no estado”, antes significa preferência étnica (p. 57-58).
Aliás, o estado de Andhra Pradesh foi criado da reunião dos estados de Madras (de governo inglês) e Hyderabad. “Embora os dois povos coincidissem em termos de raça, língua e religião, suas diferenças históricas, particularmente devidas aos tipos distintos de governo a que estiveram submetidos, criaram disparidades sociais, econômicas e políticas muito sérias” (p. 59-60). Isso porque os estados sob governo de nativos não conseguiam a mesma educação que aqueles outros sob governo britânico, como os telangananos (p. 59-60).
Então, foram criadas, em 1956, “salvaguardas” para garantir ao telangananos, entre outras coisas, representação numérica no governo e nas instituições educacionais por um prazo que deveria encerrar em 1969, mas, ao fim do termo, a pedido dos interessados, foi prorrogado e ampliado o programa de preferências. Essa dilatação de prazo ocasionou conflitos entre telangananos e os “forasteiros” andhras, o que, por sua vez, desencadeou ondas de violência, por mais de seis meses, em Andhra Pradesh. O pleito dos telangananos era o de que se subdividisse o estado. A solução dada foi outra: numa região do estado, foram oficialmente permitidas as preferências e cotas para as pessoas locais (p. 60-62).
Outro exemplo de política local de preferências foi aquela conduzida pelo estado de Assam, estado para o qual houve grande fluxo migratório, conviviam, ao lado dos assameses, trabalhadores chineses, marwaris (de língua hindi) e bengalis (hindus e muçulmanos de Bengala). Estes se apossaram avidamente das terras férteis e aproveitaram bem das oportunidades educacionais criadas pelos britânicos. Inclusive, por conta de os bengalis terem conseguido ser mais bem representados nas instituições de ensino e nos cargos do governo, a língua para o meio acadêmico e profissional deixou de ser o assamês e passou a ser o bengali.
Diante desse cenário – de conflito étnico travado por conta das línguas de Assam –, o grupo local pleiteou que o assamês passasse a ser usado com exclusividade, o que lhes proporcionaria a “desigualdade de oportunidades” de que precisavam “para fortalecer o privilégio que já recebiam nos empregos do governo e que buscavam nos empregos privados”. Atendidos, desde então, os assameses passaram a depender da atividade política para reverter o desequilíbrio social criado pela competição desigual intergrupos (p. 63-64).
Como último exemplo de política local de cotas, nomeia-se o estado de Maharashtra. Nessa localidade, um movimento paramilitar (o “Shiv Shena”) passou a fazer uso da intimidação e da força contra vários “forasteiros” que dominavam a economia de Bombaim (hoje Mumbai), uma vez que eram preferidos como empregados e muito mais bem-sucedidos como empresários. Também dirigiam intimidação e força contra empregadores privados, de quem exigiam prioridade na contratação de maharashtrianeses (p. 65-66).
Por impulso de um homem ambicioso chamado Bal Thackeray, fundador do movimento Shiv Shena, os maharashtrianeses passaram a se ressentir do (invejar o) sucesso dos imigrantes estrangeiros e se considerar vítimas de “discriminação”. Sucedeu que o Shiv Shena expandiu-se – no início do século XXI, já detinha 15 dos assentos do Parlamento nacional da Índia – e com ele cresceu a polarização entre os nativos e os “forasteiros”. Paralelamente, sua “lista crescente de inimigos” se alargou, passando a pautar tudo o que é típico da pauta xenofobista, como a agitação muçulmana, oposição à propriedade estrangeira e até recusa a permitir a realização de um jogo de críquete entre as equipes da Índia e Paquistão (p. 66-67).
Nesse contexto, a onda de violência em Bombaim levou a que milhares de pessoas morressem. E, no que a cidade foi considerada um local de risco, várias pessoas e empregos foram embora também. O Shiv Shena, todavia, não recuou, mantendo “a retórica e o simbolismo antimuçulmanos”. Aconteceu que “(...) o sucesso político de movimentos xenófobos locais em busca de tratamentos preferenciais em várias partes da Índia promoveu xenofobias de outros tipos, inclusive a antiocidental” (p. 70), o que suscitou, por exemplo, a intolerância religiosa com relação aos cristãos nos últimos tempos (p. 69-70).
Atualmente, o sistema de preferências e cotas beneficia 75% da população da Índia, sobrecarregando os grupos não preferenciais que “dependem do acesso à educação para chegarem a cargos profissionais e no governo” (p. 71). A capacidade de os ricos proporcionarem aos seus filhos a mais requintada das educações primária e secundária “praticamente garante que tais jovens obterão elevadas notas nos exames de admissão às universidades, não sendo eles, por conseguinte, os que serão sacrificados para a abertura de vagas aos membros dos grupos preferenciais” (p. 72). Quer dizer, “(...) nem os ricos nem os pobres são grandemente afetados pelas preferências e cotas. São os que estão entre os dois que sofrem as maiores perdas ou auferem ganhos” (p. 72).
Apesar de tudo, Sowell não ignora que a política de ação afirmativa na Índia “produziu benefícios mínimos para os mais necessitados”, mas não deixa de anotar que também encheu os grupos lá conviventes de “ressentimentos e hostilidades máximos contra eles por parte dos outros” (p. 73). De toda sorte, não se entrevê como possível dar fim a tais programas, em razão dos “crescentes alertas de que eles levarão a uma volumosa onda de violência contra os intocáveis” (p. 76) Ao contrário, vislumbra-se como tendência, de curto prazo, “continuar estendendo as preferências para mais grupos e para mais setores da sociedade e da economia” (p. 76).
