Noções introdutórias acerca do ato administrativo

8. EXISTÊNCIA E EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO.

            Noções iniciais – Antes de falarmos da extinção do ato administrativo, vamos falar de sua formação. Sob a perspectiva de sua existência (perfeição) no mundo jurídico o ato administrativo pode ser visto sob três planos de investigação científica quais sejam: vigência, validade e eficácia.

            Um ato admininistrativo quando editado e publicado passa a ter vigência, logo, possui existência jurídica (perfeição). Um ato administrativo existe quando contiver: motivo, conteúdo, finalidade, forma, e assinatura de autoridade competente. O ato administrativo que entrou no plano da existência "é". Existindo, pode ser válido se obedecidas as condições formais (órgão competente) e materiais (está de acordo com a lei e a Constituição) de sua produção e conseqüente integração no sistema ou inválido (nulo ou anulável) em caso contrário. Contudo, o ato administrativo inválido é existe e produz eficácia; ou seja, é qualidade do ato administrativo (que existe é válido ou inválido) e que está apto a produzir efeitos jurídicos, isto é, incidir/juridicizar o fato ocorrido no mundo real.

            O Ato existe, é válido e eficaz. Ex: nomeação de posse do Prefeito municipal eleito democraticamente.

            O ato existe, é válido e ineficaz. Ex: ato que permite a contratação depois que o vencedor da licitação tenha promovida a competente garantia.

            O ato existe, é inválido e como tal pode ser eficaz ou ineficaz. Ex: ato de declaração de utilidade pública para fins de utilidade pública, para fins expropriatórios, editados por vingança política.

            O ato existe, é inválido e ineficaz. Ex: o ato que permite a nomeação de servidor para cargo de provimento efetivo no serviço público (Câmara Municipal), sem o prévio concurso, depois do recesso parlamentar. ⁽⁶²⁾

            EXTINÇÃO – MODALIDADES

            Extinção natural – por cumprimento de seus efeitos. Ex: a destruição de mercadoria nociva ao consumo público, neste caso, o ato cumpriu seus objetivos, extinguindo-se naturalmente. ⁽⁶³⁾

            Extinção subjetiva ou objetiva – Ocorre quando do desaparecimento do sujeito ou do objeto. Ex: a morte do permissionário extingue o ato de permissão por ausência do elemento subjetivo. Vejamos agora, outro exemplo, agora de extinção objetiva. Sendo o objeto um dos seus elementos essenciais do ato administrativo, se depois de praticado o ato desaparece o objeto ocorre a chamada extinção objetiva, ex: interdição de estabelecimento, e após o estabelecimento é definitivamente desativado pelo proprietário. ⁽⁶⁴⁾

            Retirada – Que pode se realizar mediante REVOGAÇÃO quando se dá por razões de conveniência e oportunidade ou por razões de INVALIDAÇÃO (ANULAÇÃO), que compreende as idéias de vícios dos atos administrativos, convalidação e as modalidades de cassação e caducidade.

            Revogação ⁽⁶⁵⁾ – É ato administrativo discricionário (não se aplica ao ato vinculado, porque nestes não há conveniência e oportunidade) pelo qual a Administração extingue um ato válido, por razões de conveniência e oportunidade. a)- Não retroage pois pressupõe um ato editado em conformidade com a lei; b)- seus efeitos se produzem a partir da própria revogação (ex nunc); c)- é ato privativo da administração; d)- não podem ser revogados os atos que já exauriram os seus efeitos, uma vez que a revogação não retroagem mais apenas impede que o ato continue a produzir efeitos, ex: a administração concede dois meses de afastamento ao servidor e após este prazo os efeitos já estarão exauridos; e)- pressupõe ato que ainda esteja produzindo efeitos, ex: autorização para porte de arma ou de qualquer atividade sem prazo estabelecido; f)- não podem ser revogados atos que integram um procedimento, pois a cada novo ato ocorre a preclusão em relação ao ato anterior, ex: não pode ser revogado o ato de adjudicação na licitação quando já celebrado o respectivo contrato; g)- não podem ser revogados os atos que geram direitos adquiridos, conforme Súmula nº 473 do STF - (A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial); g)- só quem pratica o ato ou quem tenha poderes explícitos ou implícitos para dele conhecer de ofício ou por via de recurso, pode revogá-lo, trata-se de competência intransferível a não ser por força de lei; h)- pressupõe o contraditório no caso de desfazimento de processo licitatório, art. 49, § 3º da Lei de Licitações (8.666/93)

            Invalidade ou anulação ⁽⁶⁶⁾ – É o desfazimento do ato por razões de ilegalidade. a)- atinge o ato em sua origem, produzindo efeitos retroativos à data em que foi emitido (ex tunc); b)- pode ser feita pela própria administração ou pelo judiciário; c)- deve observar o princípio do contraditório quando afetar interesses de terceiros; d)- A doutrina não é unânime quanto ao caráter vinculado ou discricionário da invalidação, os que defendem o dever de anular apegam-se ao princípio da legalidade e da autotutela e os que defendem a faculdade de anular se apóiam na predominância do interesse público sobre o particular. Ex: loteamento irregular realizado em área municipal, valendo-se o interessado de documentos falsos que fizeram com que conseguisse aprovar o projeto na municipalidade e obter alvará, inúmeras famílias adquiriram os lotes, construíram casas, foram cobrados tributos etc. Após foi descoberta a falsidade. A doutrina neste caso entende que a Administração terá liberdade discricionária para avaliar qual será o prejuízo menor, manter (convalidar) ou anular o ato ilegal.

            Vícios que geram a possibilidade de invalidação – previstos no art. 2º da Lei 4.717/65 –

            Vícios relativos ao sujeito – Diz a Lei 4.717/65 em seu art. 2º, parágrafo único,

            Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:

            a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;

            O vício relativo ao sujeito pode se dar através de usurpação de poder (crime previsto no art. 328 do CP – a pessoa que pratica o ato não foi investida no cargo); excesso de poder (excede os limites de sua competência) e função de fato (pessoa que pratica o ato está irregularmente investida no cargo.

            Vícios relativos ao objeto – Diz a lei já citada,

            c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;

            Ex: município que desaproprie bem imóvel da União; nomeação para cargo inexistente; desapropriação de bem não definido com precisão; intervenção federal disfarçada por ato de requisição, caso da intervenção na área de saúde no Rio de Janeiro pelo Governo Federal etc.

            Vícios relativos à forma – Diz a Lei 4.717/65,

            b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;

            Ex: o decreto é a forma normal que deve revestir o ato do Chefe do Executivo e o Edital é a única forma possível para convocar os interessados em participar de concorrência pública (modalidade de licitação).

            Vícios quanto ao motivo – Diz a Lei 4.717/65, em seu art. 2º,

            d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;

            Ex: A Administração pune um funcionário, mas este não praticou qualquer infração, o motivo é inexistente. Se ele praticou infração diversa da qual foi enquadrado o motivo é falso.

            Vícios relativos à finalidade. Diz o art. 2º da Lei 4.717/65,

            e) o desvio da finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

            Ex: desapropriação feita para prejudicar determinada pessoa; remoção ex officio do servidor com o objetivo de puni-lo. A grande dificuldade é provar o desvio de poder. Segundo Cretella Júnior o desvio de poder pode ser comprovado por indícios, exemplos, motivação insuficiente; motivação contraditória, irracionalidade do procedimento, camuflagem dos fatos, inadequação entre motivos e efeitos e excesso de motivação. ⁽⁶⁷⁾

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            Convalidação – Também denominada por alguns de sanatória, é o processo de que se vale a Administração para aproveitar atos administrativos com vícios superáveis, de modo a confirmá-los no todo ou em parte. O instituto da convalidação é aceito pela doutrina dualista ⁽⁶⁸⁾ bem como pela Lei 9.784/99 em seu art. 55, que admitem possam os atos administrativos serem nulos ou anuláveis. Convalida-se por ratificação, reforma ou conversão. ⁽⁶⁹⁾ Na ratificação, a autoridade que praticou o ato ou superior hierárquico decide sanar o ato inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia, ex: um ato com vício de forma pode ser posteriormente ratificado com a adoção de forma legal. Na reforma ou conversão, o novo ato suprime a parte inválida do anterior, mantendo sua parte válida, ex: ato anterior concede férias e licença a um servidor, após se verifica que ele não tinha direito a licença, pratica-se novo ato retirando a parte relativa à licença e ratifica-se a parte atinente às férias. Já na conversão. ⁽⁷⁰⁾

            Cassação – forma extintiva que se aplica quando o beneficiário de determinado ato descumpre condições que permitem a manutenção do ato e seus efeitos. Características: a)- trata-se de ato vinculado, já que o agente só pode cassar o ato anterior nas hipóteses previamente fixadas em lei; b)- é natureza jurídica sancionatória, porquanto pune aquele que deixou de cumprir as condições para a subsistência do ato. Ex: cassação de licença para exercício de profissão; cassação do porte de arma se o portador for detido ou abordado em estado de embriaguez, art. 10, § 2º da Lei 10.826/03. ⁽⁷¹⁾

            Caducidade – Diz Diógenes Gasparini, há caducidade quando a retirada funda-se no advento de nova legislação que impede a permanência da situação anteriormente consentida. ⁽⁷²⁾ Noutro dizer, significa a perda de efeitos jurídicos em virtude de norma jurídica superveniente contrária àquela que respaldava a prática do ato. Ex: permissão de uso de bem público, supervenientemente, é editada lei que proíbe o uso privativo do referido bem por particulares, o ato anterior (permissão de uso) de natureza precária, sofre caducidade, extinguindo-se. ⁽⁷³⁾

Notas