A doutrina clássica estuda a organização espacial do poder do Estado sob três perspectivas: formas de governo, sistemas de governo e formas de Estado. São formas de governo, Monarquia e República; sistemas de governo, Presidencialismo e Parlamentarismo; formas de Estado, Federação, Confederação ou Estado Unitário. Como é cediço, a Constituição brasileira de 1988 adotou a República como forma de governo, Presidencialismo como sistema e Federação como forma de Estado. A forma e o sistema de governo foram ratificados em 1993 através de consulta pública sob a forma de plebiscito no qual fora previsto no art. 2º dos Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT (BULOS, 2014).
Inobstante a decisão soberana do povo expressada no plebiscito supracitado, congressistas apresentaram, a posteriori, Propostas de Emenda à Constituição (PEC) que visam a alterar o sistema de governo, instaurando-se o parlamentarismo em substituição ao presidencialismo. Nesse sentido, explicam Carvalho, Garcia e Sousa (1998, p. 234), a respeito do verbete parlamentarismo: “Sistema político em que a Chefia do Estado é exercida pelo Rei ou Presidente, e a Chefia do Governo, por um Primeiro-ministro, o qual, com os demais ministros, forma o Gabinete, cuja responsabilidade perante o Parlamento é solidária.”
Com relação à possibilidade política, salienta-se o número de propostas apresentadas, os partidos políticos que apoiam a matéria, a frente parlamentar criada, o número de subscritores, a atual movimentação e estágio das propostas. Nessa esteira, disserta-se acerca de nuances políticas relacionadas à possibilidade de alteração do sistema de governo via Proposta de Emenda à Constituição – PEC.
1. Origem e evolução histórica do parlamentarismo
O protótipo do sistema parlamentar de governo é encontrado na Inglaterra, onde se verifica uma longa evolução histórica de suas instituições, tendo como marco inicial a “(...) revolução dos barões ingleses contra João Sem Terra em 1214, que terminou por impor ao monarca a Magna Carta Baronorum (MARTINS, 2016, p. 24)
Embora as instituições parlamentaristas tenham encontrado a sua consagração na Inglaterra, existem na história modelos equivalentes, delineados por Lima Filho (2016): Os hititas, os povos germânicos e os povos ibéricos do medievo.
As origens históricas mais remotas são encontradas em um povo indo-europeu da antiguidade oriental, os hititas. Os hititas (ou heteus) eram um povo de origem indo-européia que habitavam a Ásia Menor. A Bíblia Sagrada, mais especificamente o livro do Êxodo, retrata-os como os habitantes de Canãa – a Terra Prometida para o povo de Israel (ACQUAVIVA, 2010). A monarquia hitita era eletiva, onde o monarca reinante escolhia o seu sucessor, podendo a escolha recair em qualquer membro da nobreza, devendo, tal escolha, ser referendada pela assembleia denominada de Pankus ou Pankush, sendo assim, diferentemente das outras monarquias orientais, a hitita era eletiva e não despótica (ACQUAVIVA, 2010).
Entre os povos germanos, a Ding – assembleia dos homens livres – estava acima do Rei, esse, eleito, exercia apenas funções de chefe militar. A Ding exercia funções jurisdicionais, procedendo de forma oral e pública. Essa mesma Ding, entre os francos, recebia o nome de Malo. Entre os visigodos, a monarquia também era eletiva em seus primeiros tempos (LIMA FILHO, 2016, p. 424).
Durante a Idade Média, também vislumbra-se algumas instituições parlamentares embrionárias, apresentando, esse período, alguns resquícios do parlamentarismo hodierno. É o que explica Acquaviva (2010, p. 182):
Em terras hispânicas, após a morte do rei, reuniam-se assembleias para escolha do sucessor, como ocorria em Astúrias e Leão. Ademais, até a consolidação do despotismo monárquico no século XVI, as Cortes podiam, mesmo, deliberar sobre matéria fiscal, vetando a criação de novos impostos. Em Portugal, que integrava os domínios hispânicos, formando o então denominado Condado Portucalense, que daria origem, a partir do século XI, ao país, também as instituições parlamentares desfrutaram de grande prestígio.
LIMA FILHO (2016, p. 425) lembra que, antes do surgimento do Reino de Portugal, existiam as Cortes de Leiria de 1095 que reuniam príncipes, bispos, mestres e fidalgos. Posteriormente, as Cortes de Leiria incluíram os representantes dos Concelhos, isto é, os municípios, que passaram a formar as “Cortes Gerais”.
Independentemente de quaisquer antecedentes históricos, quer na Antiguidade, quer na Idade Média, o parlamentarismo, com as características que hoje ostenta, teve o seu berço na Inglaterra, tendo como marco histórico inicial a revolução dos barões ingleses contra João Sem-terra em 1214, que culminou no surgimento da Magna Carta, perdurando-se ao longo do tempo, chegando esse processo ao cume com a Revolução Gloriosa de 1688 (BONAVIDES, 2010; MARTINS, 2016).
A Magna Carta foi um documento imposto ao Rei João Sem-Terra como forma do baronato inglês proteger as suas liberdades contra os abusos da Coroa. Bonavides (2010) lembra que, nessa época, existia o Privy Council, composto por pessoas que assistiam o Rei em suas decisões de maior relevância. Com o tempo, formou-se o Consilium Regis, o Grande Conselho, órgão que acumulava funções judiciais, governamentais e legislativas, onde dominava a alta aristocracia dos grandes barões feudais em colisão com o soberano.
Com o advento da House of Commons, a Câmara dos Comuns, constitui-se a formação de um Parlamento, visto a implantação de um verdadeiro sistema representativo:
O Parlamento verdadeiramente só se forma com a aparição da Câmara dos Comuns, ramo resultante da associação da burguesia ascendente com a pequena e média nobreza rural. Ocorre pois a fusão dos deputados dos burgos com os deputados dos condados; estes de início mais influentes, aqueles porém mais numerosos (BONAVIDES, 2010, p.416)
Segundo LIMA FILHO (2016), data do século XIV a divisão do parlamento inglês em duas câmaras, a dos Lords e a dos Commons, com divisão de atribuições que foram se definindo ao longo da história.
A evolução paulatina das instituições políticas inglesas conduziram a um processo de redução dos poder do soberano que culminou no aumento do poder do parlamento. Como bem observa Acquaviva (2010, p. 183):
As instituições políticas medievais europeias evoluíram de maneira diversa no continente e na Inglaterra. Na França, por exemplo, a monarquia feudal cederia lugar à monarquia absoluta, enquanto na Inglaterra, longe do continente, ocorreu o inverso, com a monarquia absoluta enfraquecendo paulatinamente, passando de monarquia limitada para monarquia parlamentar.
O absolutismo inglês apresentou certas peculiaridades que o diferenciava dos demais. Como visto, o soberano inglês se submetia à Magna Carta e, além disso, o Rei via-se obrigado a convocar o parlamento sempre que precisava de dinheiro (princípio da periodicidade do parlamento britânico). Os soberanos europeus, em geral, detinham o poder de fato e de direito, mas os reis ingleses tinham que se contentar apenas com o poder de fato, pois tinham de ceder espaço ao parlamento. (ACQUAVIVA, 2010).
Na Inglaterra, o absolutismo atingiu seu ápice durante a dinastia Tudor – inaugurada por Henrique V. Seu filho, o Rei Henrique VIII rompeu com a Igreja Católica, o que acarretou numa série de crises políticas, sobretudo no reinando dos Stuarts, de origem católica. Henrique VIII foi sucedido por seus filhos: Eduardo, de curto reinado; Maria, que tentou restabelecer o catolicismo e Elizabeth I, a última da dinastia, responsável pela consolidação da Igreja Anglicana como religião oficial do reino (HUME, 2017).
Elizabeth I foi sucedida por Jaime VI, Rei da Escócia, primeiro da casa Stuart, ascendendo ao trono inglês em união pessoal com a Escócia em 1603 como Jaime I. O reinado dos Stuarts foi marcado por enorme instabilidade política que acarretou em duas grandes revoluções que decapitaram e afastaram reis, derrubaram a monarquia, estabeleceram uma República, restauraram a monarquia e, ao final, submeteram o monarca ao parlamento (LIMA FILHO, 2016).
Durante o reinado de Rei Carlos I em 1628, a Inglaterra, em guerra com a França, necessitava de recursos, para isso, urgia o apoio do parlamento, que, em contrapartida, enviou para aprovação do Rei, a Petition of Rights. Nesse documento, se exigia, dentre outras medidas, a obrigatoriedade de consulta ao parlamento para o lançamento de tributos e o controle do exército. O Rei assinou a Petition, mas, como o Parlamento não aprovou as rendas fixas e vitalícias, Carlos I dissolveu-o e nomeou, em substituição, um governo pessoal (ARRUDA, 1985). Nos onze anos que se sucederam, Carlos I reinou sem parlamento. Em 1640, ocorre a eclosão da Revolução Puritana, que Arruda (1985, p. 72) divide em três fases:
1640-1642, da primeira reunião do Longo Parlamento até a eclosão da guerra civil; 1642-1649, correspondendo aos anos da guerra civil até a decapitação de Carlos I, passando pelas convulsões políticas do exército, até o protetorado de Cromwell.
Segundo Lima Filho (2016, p. 414), a Petition of Righs foi o marco desse conflito:
A pressão do Parlamento, visando intervir nas funções executivas, manifestou-se de diversas formas, ao exigir-se, por exemplo: a submissão dos ministros do Rei ao Parlamento, inclusive judicialmente; a nomeação e destituição dos membros do Conselho, sujeitas à aprovação do Parlamento; a total submissão do Rei e do Conselho ao Parlamento; o debate dos assuntos importantes do Reino perante o Parlamento e não perante o monarca. Essas exigências, fixadas entre as principais das “Nineteen Propositions” de 1642, levaram a um impasse que conduziu a Inglaterra à guerra civil, com a abolição da monarquia em 1649 e a implantação da ditadura de Oliver Cromwell.
Com a execução de Carlos I e a extinção da House of Lords, a Grã-Bretanha experimentou, pela primeira e única vez na sua história, a instauração de um regime republicano: a Commonwealth, sob chefia de Oliver Cromwell. Seu sucessor, Richard Cromwell, não teve competência suficiente para evitar confrontos entre o parlamento e as forças militares e, como consentâneo, a monarquia foi restaurada com a volta de Carlos II do exílio e sua coroação como soberano do Reino Unido (ARRUDA, 1985).
O Rei Carlos II enfrentou duas grandes crises no seu reinado: A decorrente da promulgação da The Royal Declaration of Indulgence, em que, a revelia do parlamento, suspendeu leis penais conta católicos e dissidentes; e a Exclusion Crisis, um projeto de lei em que se pretendia excluir da sucessão, o futuro Rei, Jaime II, seu irmão. O fato de Jaime II ser católico convertido causara grande instabilidade política, assim, a Grã-Bretanha testemunhou a gênese, ainda no reinado de Carlos II, de grupos que fizeram surgir os dois grandes partidos de tendências antagônicas no Reino Unido: Os tories, que representavam os altos clérigos anglicanos e os whigs, composta por latifundiários do baixo clero e por protestantes não-anglicanos. Por ocasião da sucessão de Jaime II, ocorreu a Revolução Gloriosa, cujo estopim foi a suspensão de leis danosas aos católicos, o que desagradou os próprios partidários do Rei, do partido Tory, tornando-se incontornável sua deposição (TREVELYAN, 1982).
Bonavides (2010, p. 418) explicita a importância e as consequências diretas da Revolução Gloriosa no sistema político-governamental inglês:
O Parlamento inglês adquire o sentimento de sua força, toma consciência de seu prestígio, apresenta-se resolutamente como o poder nacional diante do rei, discute com energia os assuntos de governo, faz do imposto o grande instrumento de sujeição do poder, sustenta nas afamadas petições do século XVII os princípios básicos de garantia das liberdades, direitos e franquias já auferidas pelas camadas economicamente mais ponderáveis do povo inglês.
Com a deposição de Jaime II, assume o trono, concomitantemente, Guilherme III (de Orange) e Maria II, sendo imposta a eles Bill of Rights (declaração de direitos), dentre as suas consequências, o esvaziamento do absolutismo monárquico e a preponderância definitiva do parlamento sobre o poder da coroa (TREVELYAN, 1982).
Vários fatores, anteriores e posteriores à Revolução Gloriosa, contribuíram para o desfecho que assinalou a vitória da causa parlamentar que culminou no poderio do parlamento sob o trono da Inglaterra. Dentre esses fatores, Bonavides (2010, p. 200) destaca: A deposição da dinastia católica Stuart pela aristocracia insurreta, o controle parlamentar sobre o governo na votação da proposta tributária anual, a formação de dois grandes partidos: Tories e Whigs, a alta cultura da aristocracia inglesa e a ascensão ao trono da dinastia Hannover.
Os Stuarts reinaram na Grã-Bretanha a partir de 1603 com Jaime I até 1714 com o falecimento da Rainha Ana que, sem deixar filhos, fora sucedida por seu primo Jorge I, da casa Hanôver. Os Hanôver eram uma dinastia de origem alemã, cujos monarcas, não falando a língua inglesa, tinha dificuldade de comunicação com os ministros. Por esse motivo, os reis não compareciam às sessões do Gabinete. Destarte, por mais de meio século, o Gabinete discutiu e decidiu sem a presença do Monarca sobre assuntos do governo. Os trabalhos do Gabinete eram coordenados por um ministro “primus inter pares”, que viria a se tornar o Primeiro Ministro, encarregado de dar conhecimento ao Rei da Inglaterra das deliberações ocorridas (LIMA FILHO, 2016). Sendo assim, consolidou-se a autonomia governativa do Gabinete, o que gerou a dicotomia Chefe de Estado e Chefe de Governo. Conclui Bonavides (2010, p. 418): “O Parlamento fortaleceu, pois, sua influência e ascendência na direção política do país, valendo-se do esvaziamento e desuso de algumas prerrogativas da realeza”.
A posteriori, surge o procedimento político do instituto do impeachment que, no sistema parlamentar inglês, se converte nas moções de desconfiança e censura. Dessa forma, surgia a responsabilidade solidária do Gabinete pelos atos de governo, sem que para isso fosse necessário verificar a prática de crime (LIMA FILHO, 2016).
Após o exitoso processo de evolução do parlamentarismo na Inglaterra, ele se alastra por praticamente toda Europa, cada país adotando o sistema e adequando-o às suas especificidades. Portanto, como bem pontifica Bonavides (p. 420, 2010):
Não foi a vontade de um teorista, não foi uma reflexão doutrinária, não foi um diagrama de sábios que criou o parlamentarismo, senão que este se gerou, conforme já ressaltamos, por motivações históricas difíceis ou impossíveis de reproduzir-se fora da ambiência social de suas origens.
Destarte, o parlamentarismo não é um sistema de organização do poder político criado a partir de teorias, mas que resultou diretamente da história e da evolução das instituições.
2. Modelos de parlamentarismo
Pode-se dividir os sistemas parlamentaristas em dois grupos antagônicos: O parlamentarismo dualista e o parlamentarismo monista. O parlamentarismo dualista é aquele que, para o gabinete se manter, necessita-se do apoio parlamentar, para constituir-se, depende da vontade do chefe de estado. Verifica-se assim, uma dupla confiança: a do chefe de estado e a do parlamento. Tem como exemplo maior o modelo inglês. Com relação ao parlamentarismo monista, o gabinete só depende da maioria parlamentar por ser expressão desta. O chefe de estado, eleito pelas câmaras, não influencia em profundidade o gabinete em organização (RAMOS, 2016).
O sistema parlamentarista também pode ser divido em parlamentarismo puro e parlamentarismo misto (presidencializado ou semiparlamentarismo). O sistema parlamentar puro contém três órgãos distintos: Um órgão representativo(O Parlamento - que controla o governo, um órgão responsável perante o Parlamento - o Gabinete - encarregado da direção do governo e um terceiro órgão colocado acima destes dois - a Coroa (no caso das monarquias) ou a Presidência (no caso das repúblicas), com o poder de decidir eventuais desacordos, garantir a unidade do Estado e a continuidade do exercício do poder. O sistema parlamentar misto é uma mescla de parlamentarismo e presidencialismo. O chefe de estado, eleito, não se limita a exercer as funções representativas, também dirige o governo e toma as grandes decisões políticas (GROFF, 2003).
Nessa esteira, traz-se à baila três sistemas referenciais de parlamentarismo: O britânico, o alemão e o francês, modelos distintos e referenciais pelo fato de terem influenciado na estruturação de governos em outros países (GROFF, 2003).
2.1. Sistema referencial inglês
Como já visto, o sistema parlamentar inglês é fruto do amadurecimento das instituições daquele país, consectário da disputa entre a Coroa e o Parlamento
O Legislativo do Reino Unido é bicameral, formado por duas casas: a House of Lords (Câmara dos Lordes) e a House of Commons (Câmara dos Comuns). A House of Commons comporta atualmente 650 deputados com mandato de cinco anos, sendo comum a dissolução dessa casa no último ano do mandato. O Reino Unido adere ao sistema distrital puro, portanto, cada distrito elege um deputado em turno único, obviamente o mais votado. A House of Lords é a câmara alta do parlamento do Reino Unido, formada por membros não eleitos - os lordes temporais e os lordes espirituais. Os lordes temporais têm mandato vitalício, decorrente de sua condição aristocrática; enquanto os lordes espirituais são provenientes da Igreja Anglicana, portanto, mantendo seus cargos enquanto durar a condição eclesiástica (GROFF, 2003).
O Reino Unido adota como forma de governo a monarquia, o Chefe de Estado é o monarca cujo poder é vitalício e hereditário, difere da República que se caracteriza pela eleição de um chefe que exerce o poder temporariamente. São prerrogativas do Monarca inglês, dentre outros: Sancionar projetos de lei; conceder indulto e graça aos condenados; reconhecer a existência de novos países; assinar tratados internacionais; nomeação para cargos, inclusive o de Primeiro-Ministro; concessão de títulos, inclusive os de lorde; condecorações; convocar, prorrogar e dissolver a Câmara dos Comuns; o exercício do direito de guerra e de paz, o direito de tratados etc. (GROFF, 2003).
Embora prerrogativa real, o exercício desses poderes dar-se-á através do Gabinete ou do Primeiro-Ministro, que assinam conjuntamente, pois é ônus do cargo a responsabilidade política dos atos realizados (GROFF, 2003; SOUSA, 1976).
O Primeiro-Ministro, como dispõe o costume inglês, é convidado pelo monarca a formar o governo em seu nome, assumindo poderes consideráveis: A chefia do governo em conjunto com o Gabinete, uma parte dos poderes reais, produção de legislação delegada pelo Parlamento etc. O Monarca deve nomear como Primeiro-Ministro a pessoa mais capaz de comandar a confiança da Câmara dos Comuns, não sendo, necessariamente, ocupante de assento na Câmara dos Comuns, no entanto, esse cargo tem sido reservado ao líder do partido político ou da coalizão de partidos que ocupa o maior número de assentos da Câmara dos Comuns. Os demais ministros do gabinete devem pertencer a uma das casas do parlamento (GROFF, 2003).
O Gabinete é uma espécie de órgão executivo da maioria parlamentar. As decisões no Gabinete são tomadas por unanimidade. Os ministros devem pertencer ao parlamento, seja ele da House of Lords ou da House of Commons, parte é indicada pelo Rei através de recomendação do Primeiro-ministro, a outra, remanescente, indicada diretamente pelo Primeiro-Ministro (GROFF, 2003).
O sistema partidário do Reino Unido é bipartidário onde dois partidos se revezam no poder. Os Tories, tradicionais partidários da Coroa, deram origem ao atual Partido Conservador; ao passo que os Whigs, embrião do futuro Partido Liberal, eram os adeptos da causa parlamentar. Com o progressivo desaparecimento do Partido Liberal surgiu o Partido Trabalhista, de tendência esquerdista, que tem se alternado com o Partido Conservador no poder. Isso não quer dizer que o governo seja formado majoritariamente por um dos partidos. No Reino Unido, existem diversos outros partidos satélites que podem compor o governo através de uma coalizão (GROFF, 2003).
2.2. Sistema referencial alemão
A Alemanha adota a federação como forma de Estado de modo a garantir a separação dos poderes e as liberdades, representando, assim, um contraponto ao Estado unitário e centralizador nazista. Nessa esteira, a República Federal da Alemanha é composta por 16 Estados membros denominados de Land. Cada Land possui organização político-administrativa e jurisdicional própria com um parlamento unicameral e um executivo composto por membros desse parlamento (ARAÚJO, 2016; GROFF, 2003).
Similar ao sistema inglês, o parlamento alemão é bicameral, sendo formado por duas casas: O Bundestag e o Bundesrat. O Bundestag representa o povo da federação. Dentre as funções da Bundestag, destaca-se a eleição do Bundeskanzler (Chanceler Federal), além das funções consultivas e legislativas sobre projetos de lei. Atualmente, o Bundestag comporta 630 deputados, cada um com mandato de quatro anos, eleitos pelo sistema distrital misto, onde metade dos deputados são oriundos dos distritos (o mais votado de cada distrito) e a outra parte formada por uma lista elaborada pelos partidos. O Bundesrat representa os Länder (plural de Land), trata-se da câmara alta do parlamento alemão, sendo formado por membros dos governos dos estados, que os nomeiam e exoneram. Atualmente, o Bundesrat possui 69 deputados (ARAÚJO, 2016).
A Alemanha adota como forma de governo a República, assim, o chefe de estado é o Presidente Federal, eleito por uma assembleia especialmente formada, a Bundesversammlung (Assembleia Federal), composta por todos os deputados do Bundestag e um número igual de membros eleitos pelo parlamento de cada Land, seguindo os princípios da representação proporcional. O mandato do Presidente é de cinco anos, permitida a reeleição apenas uma vez. Considera-se eleito quem obtiver os votos da maioria dos membros da Assembleia Federal. Se nenhum dos candidatos alcançar essa maioria em dois escrutínios, será eleito aquele que obtiver o maior número de votos na votação seguinte (ARAÚJO, 2016).
A chefia de governo cabe ao Chanceler Federal, eleito pelo Bundestag, sob proposição do Presidente Federal. O eleito deve obter os votos da maioria absoluta dos membros do Bundestag para ser nomeado, conforme dispõe o art. 63 da Lei Fundamental da República Federal da Alemanha - LFRFA. Não sendo o candidato proposto eleito, o Bundestag marcará uma nova eleição, resultando eleito aquele que contar com o apoio de mais da metade dos membros do Bundestag. Frustada tal eleição, será efetuada imediatamente uma nova votação, da qual será eleito aquele obtiver a maioria simples. O Presidente Federal pode decidir se prefere empossar o eleito com pouco apoio no Bundestag ou se o dissolve e convoca novas eleições legislativas (art. 63, LFRFA).
O Chanceler Federal determina as diretrizes da política e assume a responsabilidade por elas. Obediente a essas diretrizes, cada Ministro Federal dirige sua pasta com autonomia e responsabilidade. Os assuntos governamentais são conduzidos pelo Chanceler de acordo com o regulamento interno elaborado pelo Governo Federal e aprovado pelo Presidente Federal (art. 65, LFRFA).
O Ministro Federal da Defesa exerce o poder de ordenança e comando das Forças Armadas (art. 65, LFRFA).
O Bundestag poderá pronunciar voto de desconfiança ao Chanceler Federal, exigindo, para tanto, maioria absoluta com prévia indicação do seu sucessor ao Presidente, que deverá atender à solicitação, nomeando o eleito. Por solicitação do Presidente, o Chanceler ficará obrigado a continuar no exercício do seu cargo até a nomeação do seu sucessor (art. 66, LFRFA).
O Chanceler Federal pode propor que lhe seja expressada confiança parlamentar, que, não obtendo por votos da maioria dos membros do Bundestag, o Presidente Federal poderá, por proposta do Chanceler, dissolvê-lo.
A Alemanha não possui um sistema bipartidário, mas, desde a fundação da República Federal em 1949, apenas dois partidos se revezam no poder, o conservador CDU e o social-democrata SPD, sempre formando governos de coalizão, pois o sistema distrital misto impõe dificuldades para a formação de um governo de maioria (ARAÚJO, 2016).
2.3. Sistema referencial francês
A Cinquième République, a atual Constituição francesa, foi objeto de referendo, entrando em vigor no ano de 1958, tendo como fundo histórico a mudança do sistema de governo do parlamentarismo para o semipresidencialismo. A principal ideia norteadora da Constituição fora o fortalecimento do chefe de Estado com eleição por um colégio eleitoral mais amplo, colocando o Presidente acima dos partidos políticos (GROFF, 2003).
A França adota o modelo unitário como forma de estado, isso não quer dizer que o país não tenha uma organização territorial racional, atualmente a França possui 18 régions com outras subdivisões .
O parlamento é bicameral, sendo formado por duas casas: A Assemblée nationale (Assembleia Nacional) e o Sénat (Senado).
A Assemblée nationale representa o povo, legisla e controla a ação do governo - podendo questioná-lo, responsabilizá-lo, recusar confiança ou aprovar censura. No processo legislativo, ela tem o poder de deliberação final, caso exista discordância da posição tomada pelo Senado, exceção às leis constitucionais e às leis orgânicas do Senado (art. 50, Constituição da França). Hodiernamente, a Assembleia Nacional comporta 577 députés com mandato de cinco anos, eleitos pelo sufrágio universal direito e sistema uninominal majoritário em dois turnos. Burdeau (apud Groff, 2003, p. 145) explica como funciona, na França, esse singular sistema de votação:
Assim, é eleito um deputado por circunscrição, e, para ser eleito no primeiro turno, o candidato deve obter a maioria absoluta dos sufrágios exprimidos (em que não são contabilizados os votos em branco) e um número de sufrágios igual a ¼ do número de eleitores inscritos (cf. . Para concorrer ao segundo turno, os candidatos devem ter obtido ao menos 12,5% dos votos válidos
Destarte, pode-se inferir que o sistema de votação na França é um sistema distrital em dois turnos com regras específicas.
A Casa alta do parlamento francês é o Sénat (Senado), composto por 348 membros dos quais 328 exercem mandato de seis anos e são eleitos pelo colégio eleitoral, portanto, sufrágio indireto, os doze remanescentes são eleitos pelos cidadãos franceses residentes no exterior. A sua função é garantir a representação das autoridades locais e regionais da República, por isso o art. 39 da Constituição da França dispõe que “os projetos de lei que têm por objeto principal a organização das coletividades territoriais são submetidos primeiramente ao Senado” (GROFF, 2003).
Adotando como forma de governo a República, o Chefe de Estado da França é o Presidente da República eleito pelo sufrágio universal direto, tendo como funções norteadoras o zelo à Constituição e a arbitragem do poder público, visando ao funcionamento regular e a continuidade do Estado. O Presidente é, portanto, o garantidor da independência nacional, da integridade territorial e do respeito aos tratados. Seu mandato é de cinco anos, permitida a reeleição apenas uma vez. Considera-se eleito quem obtiver maioria dos votos válidos (art. 5º, Constituição da França).
O Presidente da República tem como principal função a nomeação do Primeiro-Ministro e, sob proposta deste, dos outros membros do Governo. Além disso, o Presidente representa a França internacionalmente; preside o Conselho de Ministros; promulga e veta leis; assina os regulamentos e os decretos deliberados em Conselho de Ministros; dissolve a Assembleia Nacional; exerce a representação externa; chefia as forças armadas; faz as nomeações dos cargos civis e militares; exerce o direito de clemência; tem ainda, em situações muito graves, ouvidos o Primeiro-Ministro e os Presidentes das Assembleias e do Conselho Constitucional, a faculdade de assumir poderes extraordinários.
Nessa linha, conclui-se que, diferentemente dos modelos referenciais anteriores, neste, o Presidente da República participa do governo, na expressão de Cruz (1995, p. 25), ele é o “Presidente do Governo”, pois preside o Conselho de Ministros, a execução, no entanto, cabe ao Gabinete sob a orientação do Primeiro-Ministro, portanto, infere-se que “a independência total do Presidente da República em relação ao Governo e ao Parlamento, opõe-se à dependência do Governo relativamente ao Parlamento e ao Presidente” (CRUZ, 1995).
Regra geral, todos os atos do Presidente da República precisam ser referendados pelo Primeiro-Ministro e pelos Ministros responsáveis pela sua execução, exceto no que concerne àquelas funções privativas como a nomeação do Primeiro-Ministro e a dissolução da Assembleia Nacional (art. 16, Constituição da França).
O Governo determina e conduz a política da nação, dispõe da administração das forças armadas e é responsável perante o Parlamento nas condições e de acordo com os procedimentos previstos na Constituição francesa (Constituição da França, art. 20). Conforme Cruz (1995, p. 26), explicitam-se a composição e as funções do governo francês:
O Governo é um órgão coletivo constituído pelos Ministros, pelo Primeiro-Ministro e pelo Presidente do Conselho de Ministros (o Presidente da República). Enquanto tal, compete-lhe de terminar e conduzir a política da nação, participar no exercício da função legislativa, quer por direito próprio relativamente às matérias que a Constituição não reserve à lei, quer por delegação temporária obtida do Parlamento em relação às matérias que a Constituição reserva à lei, e propor ao Presidente da República a sujeição a referendo de projetas de lei que tenham por objeto a organização dos poderes públicos.
O Gabinete é constituído pelo Primeiro-ministro e pelos Ministros de Estado. Os Ministros de Estado são nomeados e exonerados pelo Presidente da República por proposta do Primeiro-ministro. A ação do Governo é dirigida pelo Primeiro-Ministro, que assegura a execução das leis, convoca extraordinariamente o parlamento, tem iniciativa das leis, solicita a confiança da Assembleia Nacional, além de poder delegar alguns poderes de sua competência aos Ministros (GROFF, 2003).
O sistema político francês é multipartidário, havendo revezamento entre partidos de direita e esquerda no poder e a existência de partidos políticos ocasionais e fisiológicos, como resultado da promulgação da atual Constituição que ocasionou a perda de poder dos partidos políticos ao se dar primazia ao Executivo em face do Legislativo (GROFF, 2003).
Em países de modelo semipresidencialista, como é o caso da França, verifica-se uma situação política denominada de coabitação, que ocorre quando os dois líderes do executivo são de partidos diferentes. Nesse caso, Groff (2003, p. 145) defende que há reforço na figura do Primeiro-Ministro, que se torna mais dependente do Parlamento. Fato adverso pode ocorrer quando uma maioria parlamentar do mesmo partido do Presidente da República for eleita e o primeiro-ministro, obviamente do mesmo grupo que o Presidente, contar com maioria governamental. Havendo essa maioria perfeita, é o presidente da República que, na prática, governa e que detém o Poder do Estado (GROFF, 2003)
3. Simetrias e assimetrias entre sistemas de governo
O parlamentarismo parece indicar um sistema de governo onde existe um parlamento. Ocorre que, nos países, como o Brasil, em que se adota o presidencialismo, também se verifica tal existência de . A mera existência de um parlamento não pressupõe a configuração do sistema de governo parlamentarista, pois, se assim fosse, não existiria parlamento em países que adotam o presidencialismo, nessa mesma linha de pensamento, a mera existência do cargo de Presidente da República não indica a adoção do sistema presidencialista de governo, pois há regimes com parlamento, sem parlamentarismo (exemplo, Brasil) e com Presidente da República, sem presidencialismo (exemplo, Alemanha). Apresentam-se como características do parlamentarismo: A igualdade entre o executivo e o legislativo, a colaboração dos dois poderes entre si e a existência de meios de ação recíproca no funcionamento do executivo e do legislativo (BONAVIDES, 2004).
Sobre a igualdade entre o executivo e o legislativo, Bonavides (2004, p. 421) explica sob três nuances: Dualidade da chefia do executivo, a responsabilidade dos chefes do executivo e o bicameralismo.
Nos sistemas parlamentaristas, o poder executivo é dual, ou seja, exercido por dois chefes, o de Estado e o de Governo, portanto, faz-se necessário trazer à baila os conceitos de Governo e Estado para compreendermos a divisão dos poderes executivos no contexto do sistema parlamentarista:
O Estado diz respeito a sociedade política nacional, juridicamente organizada. O poder rege a sociedade, administra-a, organiza-a através de normas jurídicas. Por isso a palavra Estado é usada para significar o poder e essas normas que dele procedem (Estado-poder). Num segundo sentido, toma-se essa expressão para indicar toda a sociedade (nos povos modernos, a Nação) (SOUSA, 1976, p. 54).
Por governo, aqui, entendemos o efetivo exercício do poder soberano na sociedade política, servindo ainda a mesma palavra para designar, por extensão, a pessoa, ou melhor, o conjunto de pessoas que exerce o poder. Forma de governo concerne à maneira pela qual é instituído e exercido o poder (SOUSA, 1976, p. 54).
. Nesse diapasão, entende-se que cabe ao Chefe de Estado a representação da sociedade civilmente organizada, por isso, titular do poder, mas, cabe ao Chefe de governo o exercício efetivo desse poder. O Chefe de Estado representa todo o País, trata-se do grande árbitro da nação e representa a independência do executivo. O governo é exercido pelo gabinete, chefiado pelo Primeiro-Ministro, que é politicamente responsável perante o parlamento, cobrindo assim a responsabilidade do Chefe de Estado, fazendo-o, por consequência, politicamente irresponsável. Além das nuances retro, Bonavides (2004, p. 223) também apresenta a existência do “bicameralismo”, tratando-se de técnica conscientemente concebida para mitigar a força do legislativo, evitando, assim, a absorção dos demais poderes pelo legislativo.
No que concerne à colaboração dos dois poderes entre si, destaca-se a existência do gabinete, que desempenha papel intermediário entre o Chefe de Estado e o Parlamento, representando a unidade e homogeneidade do governo (MARTINS, 2016).
O eleitor controla o Parlamento que, por seu turno, controla o Gabinete. O Chefe de Estado, por outro lado, controla o Parlamento por meio do mecanismo da dissolução antecipada do Congresso com a consequente convocação de novas eleições (MARTINS, 2016).
Quanto a existência de meios de ação recíproca no funcionamento do executivo e do legislativo, ressalta-se o princípio da responsabilidade ministerial e a faculdade ou direito de dissolução (MARTINS, 2016).
A responsabilidade, no sistema parlamentar é eminentemente política, impondo-se a todo o gabinete, o que o obriga a exoneração caso não haja confiança do parlamento no governo. A confiança pode ser expressada pelo parlamento em forma de voto caso haja solicitação do primeiro-ministro. Equivale a saber se o chefe de governo merece ou não apoio para permanecer no governo. A não aprovação enseja na exoneração do governo (MARTINS, 2016).
O inverso da confiança é a censura que pode ser solicitada por um grupo de parlamentares com o fito de destituir ou ao menos constranger o governo. (MARTINS, 2016).
Por sua vez, o sistema presidencialista baseia-se em princípios opostos. A sua origem encontra-se na formação dos Estados Unidos enquanto nação soberana. Rompidos os laços com coroa britânica, a estrutura do poder político se concentrou fundamentalmente no Presidente da República, que concentrou as atribuições do governo e de representação do Estado na sua figura (MARTINS, 2016). O Executivo, da mesma forma que o Legislativo, é eleito pelo povo, diretamente ou por um colégio sujeito à vontade das urnas. Este Executivo acumula as funções de chefe de Estado e de governo, controla a administração e nomeia seu ministério, independentemente, ao menos em tese, do apoio parlamentar (STRECK; MORAIS, 2014).
Acquaviva (2016, p. 174) destaca que, no sistema presidencialista, vitaliciedade e hereditariedade, peculiares à Monarquia, foram substituídas pela temporariedade dos mandatos e pela eletividade para os cargos públicos, portanto, neste modelo há fixação de um mandato para o Presidente da República, ou seja, diferentemente da monarquia há limitação temporal do exercício do poder. Sobre essa questão, pondera Bonavides (2004, p. 383):
A figura do Presidente, munido de poderes que dão a forte aparência do sistema e nominalmente o assinalam, é já uma reminiscência republicana do rei da Inglaterra e suas prerrogativas, rei que eles timidamente traduziram na imagem presidencial. Hesitaram tão-omente quanto ao mandato que lhe haveriam de conferir, de tal modo que não faltou quem aventasse até a idéia (sic) do Presidente vitalício, oferecendo uma coroa a George Washington.
O Poder Executivo, no presidencialismo, é uno, isto é, exercido apenas pelo Presidente que acumula, concomitantemente, a chefia de Estado e de governo (BONAVIDES, 2004).
Os ministros de Estado são auxiliares no âmbito administrativo do governo, não respondendo por atos do Presidente. Trata-se de um corpo de auxiliares da confiança imediata do Presidente, responsável perante este, sem nenhum vínculo de sujeição política ao Congresso (BONAVIDES, 2004).
Vigora no sistema presidencial o sistema do checks and balances (sistema de freios e contrapesos) que tem como condão equilibrar os poderes estatais, permitindo uma convivência harmonica entre eles, de modo que nenhum possa se sobrepor ao outro (STRECK; MORAIS, 2014).
Apresenta-se um último aspecto na caracterização do presidencialismo: os poderes do Presidente da República, geralmente, derivam da própria Nação, através do sufrágio universal; raramente do Congresso, por via indireta (Bonavides, 2004, p. 385). De qualquer maneira, ele é o representante da nação, por isso, não pode ser destituído pelo Congresso por motivação política.
O sistema presidencialista é ancorado em eleições do tipo plebiscitárias, em contraste, no parlamentarismo, a regra é a formação de coalizões e o compartilhamento do poder entre forças políticas diferentes (ARAÚJO, 2016).
No sistema presidencialista a confiança do governo reside no voto popular majoritário, não no parlamento, ou seja, configura-se impossível a proposição de um voto de confiança ou desconfiança ao governo do Presidente da República, isso não quer dizer que o Presidente não possa ser afastado pelo parlamento. Em determinadas situações, poderá ocorrer o impeachment do presidente, mas esse nunca advirá por questões estritamente políticas (ARAÚJO, 2016).
Em suma, presidencialismo e parlamentarismo são duas modalidades de sistema de governo, podendo o parlamentarismo existir na Monarquia ou na República, enquanto o presidencialismo só pode subsistir na República. A legitimidade democrática e a autoridade do governo, no parlamentarismo, derivam da confiança ou da tolerância do parlamento, enquanto, que, no presidencialismo, o sustentáculo do governo depende da confiança depositada pela nação . No sistema parlamentar há uma distinção entre o chefe de Estado e o chefe de governo. No sistema presidencialista, o chefe do governo é também o chefe de Estado. Os ministros de estado, no presidencialismo, são de exclusiva confiança do Presidente da República e só respondem perante ele, nessa linha, os ministros de estado não necessitam ser provenientes do parlamento. No parlamentarismo, os ministros de estado formam o gabinete que é presidido pelo Primeiro-Ministro. O governo, no parlamentarismo, depende do parlamento para sua manutenção. No presidencialismo, o Presidente da República governa independentemente do parlamento (GROFF, 2003; BONAVIDES, 2004).
Hodiernamente, grande parte das nações já encontraram o regime de governabilidade adaptado às suas especificidades, englobando aspectos históricos, circunstanciais e culturais. As maiores democracias do planeta são parlamentaristas, é o que demonstra o Índice da Democracia 2017, pesquisa conduzida pela The Economist Intelligence Unit (2017), ligada à revista britânica The Economist. Segundo consta no relatório, a lista das dez maiores democracias do planeta são ocupadas apenas por países que adotam o sistema parlamentar de governo, a saber: Noruega, Islândia, Suécia, Nova Zelândia, Dinamarca, Irlanda, Canadá, Austrália e Finlândia. Assim, Linz (apud Araújo, 2016) postula a superioridade desse tipo de regime para a manutenção de uma ordem democrática.
Desde o pós-guerra, algumas outras combinações de sistemas foram arquitetadas. A introdução, no sistema parlamentar, da eleição direta do presidente, combinada com a atribuição de poderes maiores a seu cargo, configura uma situação intermediária que alguns denominam de semipresidencialismo – modelo constatado na França (ARAÚJO, 2016).
O Brasil já experimentou o parlamentarismo duas vezes na sua história, a primeira, durante o Império. Com a República, ocorreu durante a década de 1960 sendo o primeiro gabinete presidido por Tancredo Neves. Sob a forma de proposição, o parlamentarismo já foi proposto diversas vezes. Durante a constituinte de 1988, a proposta foi derrotada. Em seguida, várias Propostas de Emenda à Constituição foram apresentadas no Congresso, algumas em tramitação, outras arquivadas.
4. Movimentação e apoio parlamentar às PECs
Em tempos de contínuas crises políticas no Brasil, sempre se traz à baila a mudança do sistema ou mesmo da forma de governo vigente. Nessa linha, após a promulgação da Constituição de 1988, foram apresentadas quatorze Propostas de Emenda à Constituição com o condão de alterar a sistemática governamental.
São elas: A PEC 02/1988 do Deputado Victor Faccioni, a PEC 03/1988 do Deputado César Cals Neto, a PEC 12/1989 do Deputado Jorge Arbage, a PEC 24/1989 do Deputado Victor de Faccioni, a PEC 55/1990 do Deputado Egídio Ferreira Lima, a PEC 20/1995 do Deputado Eduardo Jorge, a PEC 07/2004 do Senador Antero Paes de Barros, a PEC 282/2004 do Deputado Roberto Jefferson, a PEC 31/2007 do Senador Fernando Collor, a PEC 32/2015 do Senador Fernando Collor, a PEC 102/2015 do Senador Antônio Carlos Valadares, a PEC 09/2016 Senador Aloysio Nunes Ferreira, a PEC 245/2016 do Deputado Beto Rosado e a PEC 309/2017 do Deputado Bonifácio de Andrada.
Dessas quatorze, restam cinco, onde quatro pretendem instituir o sistema parlamentar de governo, enquanto apenas uma, a mais recente (PEC 309/2017), propugna por alteração na estrutura do Poder Executivo com a criação da figura de um Ministro-Coordenador. As outras nove PECs foram arquivadas.
Das seis proposições retro, cinco foram propostas nos últimos tres anos (a partir de 2015). São eles: A PEC 32/2015, a PEC 102/2015; a PEC 09/2016, a PEC 245/2016 e a PEC 309/2017. Analisando sob a perpectiva histórica, trata-se de uma reação à crise política do segundo governo de Dilma Rousseff (2015-2016). Bonifácio de Andrada admite tal conjectura:
(...) a Constituição de 88 foi muito influenciada pelas técnicas dos governos militares, sobretudo da Constituição de 67 e dos atos institucionais posteriores, que permitiram que hoje no Brasil a burocracia do Executivo crescesse de uma maneira muito expansiva, dando ao Presidente da República cada vez mais poderes e influencia na vida governamental, afastando-se do Poder Legislativo e culminando no conflito existente ao tempo do governo Dilma, que resultou em seu impeachment. (BRASIL, 2017, p. 8)
Tais críticas apresentam um diagnóstico do funcionamento do sistema presidencialista brasileiro inaugurado em 1988, a saber: A excessiva concentração de poderes no Executivo em detrimento da atuação menos ativa do Legislativo na formulação das políticas públicas, culminou em crises institucionais e políticas onde poucos Presidentes puderam cumprir o mandato até o final. Nesse contexto, o sistema parlamentarista permite que, no decorrer de crises de legitimidade, as correntes políticas possam, eventualmente, se tornarem majoritárias, organizando-se e, sempre que necessário, para contribuir na formação de um novo governo (BRASIL, 2017).
Pelas razões acima expostas, é possível afirmar que o sistema parlamentarista, a partir de suas próprias regras de funcionamento, apresenta uma fórmula política e institucional mais propícia à estabilidade político-institucional. No entanto, nas duas consultas populares realizadas sobre o tema, o parlamentarismo foi rejeitado, o que parece indicar a predileção popular pelo sistema presidencialista (BRASIL, 2017).
Segundo Bonifácio de Andrada em Brasil (2001), a vocação presidencialista brasileira, formada no embalo doutrinário do positivismo republicano, não alcança qualquer espécie de compreensão a respeito do parlamentarismo. Todavia, Collor (p. 30, 2009) faz uma importante constatação ao comparar os votos obtidos nos dois plebiscitos que rejeitaram o parlamentarismo:
(...) em 30 anos, aumentou o apoio à opção parlamentarista e diminuiu a preferência pelo presidencialismo, enquanto mais do que triplicou a proporção dos indecisos e indiferentes. Os dados poderiam ser usados como indicadores de que uma consistente e sistemática campanha de esclarecimentos terminaria por criar maior oportunidade de uma possível vitória do parlamentarismo pelo voto popular, se confirmada essa tendência empiricamente aqui constatada.
Exatamente por isso, Collor (2007, p. 31) defende não uma decisão popular direta, mas, ao contrário, uma deliberação congressual, para a qual é possível obter “substancial apoio político, doutrinário e ideológico, no âmbito do Congresso Nacional, se houver uma simetria entre as tendências da opinião pública brasileira demonstrada supra e o sentimento partidário.”
Ressalta-se que, das seis propostas em tramitação, apenas duas, a PEC 20/1995 e a PEC 102/2015 propõe a realização de consulta popular como condição sine qua non para promulgação (BRASIL, 1995, 2015). Portanto, trata-se aqui de uma matéria sensível, já deliberada pela população, sendo rejeitada duas vezes, no entanto, fazendo-se um apanhado histórico, observa-se um grande prestígio parlamentar com relação à proposta, mesmo antes da entrada em vigor da Constituição.
A Comissão de Estudos Constitucionais (criada para elaborar o anteprojeto de Constituição), a Comissão da Organização dos Poderes e Sistema de Governo e a Comissão de Sistematização da constituinte aprovaram a proposta de parlamentarismo com poucas resistências. Chegando ao Plenário, após forte campanha e pressão negativa encampada pelo Presidente da Républica à época (José Sarney), os parlamentaristas foram derrotados. O segundo turno de votação do projeto de Constituição pelo plenário da Assembléia Nacional Constituinte restaurou o presidencialismo puro, eliminando aqueles dispositivos que propiciavam voto de censura a ministros. A posteriori, conseguiu-se aprovar uma emenda no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT que determinava a realização de plebiscito para a escolha da forma e do sistema de governo em 1993 (SILVA, 1990).
Da promulgação da Constituição até a realização do plebiscito, cinco PEC´s foram apresentadas. Quatro delas, apensadas (PEC 02/1988, PEC 03/1988, PEC 12/1989 e PEC 24/1989), foram aprovadas na Comissão de Constituição e Justiça, outra (PEC 55/1990), arquivada antes que pudesse ser discutida. Com o plebiscito rejeitando a matéria, as PECs apensadas foram arquivadas definitivamente (SILVA, 1990; ROGÉRIO, 2007).
Dois anos após o plebiscito, em 1995, foi apresentada a PEC 20/1995 do Deputado Eduardo Jorge, ainda hoje, em tramitação, aguardando votação no plenário. Na época, a proposta fora subscrita por 175 dos 513 deputados federais. O projeto passou por duas comissões, a CCJC e a Comissão Especial. O projeto original foi aprovado na primeira e o substitutivo, apresentado pelo relator, aprovado na segunda em 2001.
Em 2004, o Senador Antero Paes de Barros apresentou a PEC 07/2004 que foi a primeira proposta parlamentarista apresentada no Senado Federal após a Constituição de 1988. A proposta foi subscrita por 17 dos 81 Senadores, justificando-se o seguinte:
(a proposta) resgata um compromisso histórico do PSDB. O nosso partido é o único cujo programa defende a implantação do regime parlamentarista. Quem se filia ao PSDB sabe, de antemão, que vai exercer sua militância numa legenda que adota como meta política a adoção do parlamentarismo. (2004, p. 5224)
No Brasil, apenas três, dos trinta e cinco partidos políticos registrados no Tribunal Superior Eleitoral - TSE (2018), adotam no seu programa político-partidário ou pregam a defesa do parlamentarismo.
O Partido da Social Democracia Brasileira - PSDB - quarto maior partido da Câmara dos Deputados (2018) e segundo do Senado Federal (2018), perfilha o parlamentarismo desde a sua fundação:“ (...) a definição do sistema de governo a ser adotado pela nova Constituição dividiu o PMDB em presidencialistas e parlamentaristas. O grupo que já era dissidente em outras questões era francamente favorável ao parlamentarismo” (FGV CPDOC, 2018). No ano de 1993, o partido liderou a Frente Parlamentarista em oposição à Frente Presidencialista integrada pelo PT, PFL, PMDB e o PTB.
O Partido Popular Socialista - PPS - é outra agremiação política que defende o sistema de governo parlamentarista desde o seu manifesto de fundação em 1992: “Um Partido que lutará pela implantação do parlamentarismo, pelas reformas estruturais de que o país necessita e pela preservação dos direitos consagrados constitucionalmente. Um Partido que se dispõe a repensar tudo, ‘mas que não abre, de forma alguma, seu compromisso de luta por uma sociedade mais justa e mais humana.” (Partido Popular Socialista, 1992)
Completando a lista, o Partido Verde - PV - assume a defesa do parlamentarismo por entendê-lo como solução para a crise da representatividade brasileira (EDITORIAL, 2017)
No ano de 2015 fora criada a “Frente Parlamentar Franco Montoro em Defesa do Parlamentarismo”, tendo como principal objetivo a aprovação de proposições legislativas que aperfeiçoam a legislação vigente, visando a implementação do parlamentarismo. A proposta acolhida por essa Frente é a 20/1995 de Eduardo Jorge. Assinaram o requerimento para a criação dessa Frente, 225 dos 513 Deputados Federais de todas os matizes ideológicos (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2015).
A criação da Frente parlamentar supracitada, tratou de uma reação à crise política que assolou o país no segundo mandato de Dilma Rousseff, aliás, não a única. Como já mencionado, desde o início do mandato de Dilma, passando pelo atual, do seu Vice Michel Temer, cinco Propostas de Emenda à Constituição foram apresentadas.
No Senado Federal, a PEC 32/2015 de Fernando Collor foi subscrita por 30 senadores, encontra-se atualmente na CCJC do Senado aguardando designação de novo relator. A PEC em comento apresenta uma redação ipsis litteris da PEC 31/2007 do mesmo senador, que na oportunidade contou com um número um pouco maior de apoiadores: 33 senadores. A PEC 102/2015 de Antonio Carlos Valadares apresentou um número ainda maior de apoiadores: 40 senadores. Ressalta-se que tal projeto já tem parecer favorável do relator na CCJC do Senado com apresentação de um substitutivo com parcas alterações. A PEC 09/2016 de Aloysio Nunes teve poucas assinaturas, apenas 28. Com relação à tramitação, espera-se a escolha de outro relator por parte do Presidente da Comissão (SENADO FEDERAL, 2015, 2007, 2015, 2016)
Na Câmara dos Deputados, a PEC 245/2016 de Beto Rosado conseguiu 171 de 513 assinaturas possíveis, ou seja, pouco mais de um terço da Câmara dos Deputados, número mínimo para a propositura de uma Proposta constitucional, conforme dispõe a Constituição Federal. Na CCJC, o parecer do relator foi pela admissibilidade. Espera-se a discussão e aprovação dessa proposição na referida comissão. A mesma tramitação verifica-se na PEC 309/2017 de Bonifácio de Andrada: A relatora da matéria na CCJC deu parecer favorável à proposta, no entanto, aguarda-se a discussão da matéria na comissão. Tal proposta foi confirmada por 180 deputados federais (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2016, 2017)
Além dessas, remanesce a PEC 20/1995 que, após ser aprovada em duas comissões (CCJC e CESP) e, sendo aprovado um substitutivo, a proposição está pronta para ser votada no plenário da Câmara desde o ano de 2001, não havendo deliberação nesse sentido até o presente momento (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2016, 2017).
Inobstante o considerável apoio parlamentar, eventual reinstauração do parlamentarismo encontra algumas balizas, tais como certa rejeição popular pela incompreensão do sistema, a ausência de deliberação parlamentar (aqui entendida como não votação no plenário – ver 4.3) e a questão jurídica. Sublinhe-se que encontra-se pendente de deliberação no Supremo Tribunal Federal - STF, desde 1997, o mérito do Mandado de Segurança – MS 22.972, atualmente tendo como relator o Ministro Alexandre de Moraes, impetrado por parlamentares em desfavor da tramitação da PEC 20/1995. Os parlamentares autores objetivam, na esteira da jurisprudência do STF, resguardar seu direito público subjetivo de não serem compelidos a deliberar sobre qualquer proposta de emenda à Constituição que consideram, à luz do § 4º do art. 60 da CF, tendente a abolir cláusulas pétreas da Constituição Federal.
Em decisão monocrática, o ministro Néri da Silveira do STF, mesmo indeferindo a medida liminar do Mandado de Segurança, concluiu que o poder constituinte derivado não teria o condão de introduzir a forma monárquica de governo ou o sistema parlamentarista de governo. Mantidos, pela soberana vontade popular, o presidencialismo e a república, não há mais de se cogitar de revisão ou emenda alguma, pois o plebiscito disposto no art 2º do ADCT é vinculativo. Se a opção do eleitorado se desse em sentido diverso, neste caso, aí sim, na esteira do que defende o renomado ministro, proceder-se-ia a uma revisão da Constituição para adaptá-la à nova realidade política.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em suma, deduz-se que o parlamentarismo adequa-se às especificidades existentes nos respectivos países. Não existem modelos prontos de parlamentarismo, portanto, os modelos concebidos nas PECs que são apresentadas tratam de adaptações à realidade brasileira dos modelos referenciais. As propostas apresentam alguns óbices à implantação, dentre eles, o desprestígio da população pelo legislativo, a inércia legislativa para deliberar e o possível efeito vinculante do plebiscito.
No que concerne à possibilidade política de implantação do parlamentarismo, observa-se um grande prestígio parlamentar pela causa, como pode ser inferido pelo grande número de propostas apresentadas durante esses trinta anos de Constituição, portanto, em média duas propostas ao ano. O segundo fator é o número de assinaturas para a apresentação das propostas que costumam ser bem maior que o necessário. Também deve ser levado em consideração que três partidos políticos brasileiros defendem a implantação do sistema, inclusive o quarto maior deles.
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