RESUMO: O trabalho em questão tem como objetivo explicar de maneira simples e sucinta o que é a guerra fiscal do ICMS entre Estados no Brasil. Usando como fontes de pesquisas a legislação tributária, e a doutrina nacional, buscando explicar o que é o tributo, a distribuição de suas competências, e como o sistema tributário funciona de forma geral.
Estudamos a origem do problema nacional, que embora tenha repercussão mais recente, remete há mais de duas décadas, quando o imposto que viria a ser o ICMS foi criado, e passou por um desenvolvimento conturbado, que inflou o imposto, o deixando instável e desestabilizado.
De igual forma também analisamos como a guerra fiscal afeta o país, causando consequências que atingem desde o próprio estado, até o reles contribuinte.
PALAVRAS CHAVE: Direito tributário, Tributo, Guerra Fiscal, Disputa, Imposto.
ABSTRACT: The work in question aims to explain in a simple and succint way, what is the ICMS fiscal dispute between states in Brazil, also called fiscal war. Using as sources of research the tax legislation, and the national doctrine, we want to explain what is the tribute, the distribution of its competences, and how the tax system works in general.
We study the origin of the national problem, which, although it has more recent repercussions, refers more than two decades ago, when the ICMS tax was created, and underwent a troubled development, which inflated the tax, leaving it unstable and destabilized.
Likewise, the origins of the problem, how it emerged in our contry, and the consequences of this conclict in the national territory.
KEYWORD: Tax law, Tribute, Fiscal War, Conflict, tax.
1 – INTRODUÇÃO
Levando em conta a situação atual da economia no Brasil, que passa por uma crise que já perdura por alguns anos, é visível como eventos passados podem afetar os tempos vindouros. Uma mazela que afeta a Nação a gerações, a guerra fiscal causa perdas financeiras ao estado e uma disparidade econômica clara dentro do território nacional. Consequência de legislações possivelmente muito libertas, é um problema que incha dentro da economia e afeta todos ao seu redor, mesmo que alguns indiretamente, quando se incentiva uma disputa interna no que deveria ser uma União Federativa.
A essência desta pesquisa é demonstrar as justificativas existentes para o surgimento da guerra fiscal e quais problemas ela causa ao país. Através de prospecção na legislação tributária, e pesquisas no longo histórico nacional a cerca deste acontecimento, é buscado explicar e demonstrar os causadores deste malefício e as sequelas deixadas pelo mesmo. Ademais, buscamos exibir o direito tributário como um todo, e demonstrar a importância do referido para o Estado.
2 – DIREITO TRIBUTÁRIO, CONCEITOS E COMPETÊNCIAS
O Direito Tributário, ou direito fiscal, é uma vertente do direito público, e surgiu com a ampliação da presença do Estado, e eventualmente de sua obrigação para com seus cidadãos. Uma vez que o Estado Social se formou, e essas obrigações surgiram, foi necessário buscar uma fonte de renda para que os cofres públicos mantivessem recursos para arcar com as necessidades da sociedade, como segurança, saúde, educação, entre outras.
Acontece que com o tempo, a relação jurídica envolvendo a aquisição de recursos pelo estado foi se tornando mais complicada, pois assim como a sociedade muda ao longo do tempo, suas necessidades também, e consequentemente as obrigações do Estado, por isso foi necessário surgir uma nova área do direito, especializada em dissecar e analisar a complexidade dessas relações, como explica Roberval Rocha.
Com a crescente complexidade na obtenção de recursos, assentou-se um ramo específico da ciência jurídica, para estudar e sistematizar os princípios e normas atinentes à obtenção de receitas estatais enquadradas no conceito de tributos: o Direito Tributário. (ROCHA, 2015, p.38)
A doutrina Brasileira pode ser bem ampla quanto as definições, podendo algumas ser deixadas a vista: “ramo do direito que se ocupa das relações entre o fisco e as pessoas sujeitas a imposições tributárias de qualquer espécie, limitando o poder de tributar e protegendo o cidadão contra os abusos desse poder”(Machado, 2006); “Ramo didaticamente autônomo do direito, integrado pelo conjunto das proposições jurídico-normativas que correspondam, direta ou indiretamente, à instituição, arrecadação e fiscalização de tributos”(Carvalho,1999).
A grosso modo é um conjunto de leis que regulamenta e fiscaliza a arrecadação de tributos pelo Estado para o sustento da máquina pública, sendo assim, é uma ramificação do direito público que tem natureza obrigacional, e se trata de uma relação de crédito e débito entre o polo ativo e o polo passivo, que seriam respectivamente o Estado, e a população do Estado, assim como é demonstrado por Eduardo Sabbag:
O Direito Tributário é parte do Direito Público e, tendo natureza obrigacional, refere-se à relação de crédito e débito entre os sujeitos da relação jurídica.
Temos como ocupante do polo ativo (credor), nessa relação, os entes tributantes: pessoas jurídicas de direito público interno (Fiscos: União, Estados, Municípios e o Distrito Federal). No polo passivo, por sua vez, está o contribuinte (pessoas físicas ou jurídicas).
Tendo em vista a natureza da tributação, o credor (fisco) vai ao encontro do patrimônio do devedor (contribuinte) de maneira compulsória, objetivando a retirada de valores, que são os tributos. (SABBAG, 2017, p. 2.)
O Direito Tributário zela pelas normas e princípios que regem a obrigação de quem deve pagar tributo, e de quem deve arrecadá-lo, sempre levando em consideração a relação jurídica entre as partes, que vem desde o fato gerador do tributo, a fiscalização e emissão de notas fiscais, e finalmente a entrega do dinheiro aos cofres públicos.
De forma simplificada, tributo nada mais é do que uma obrigação de pagar, gerada por meio de lei, que compele os indivíduos a ceder parte de suas rendas para o sustento do Estado, como é definido no artigo 3° do Código Tributário Nacional.
Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. (BRASIL, Código Tributário Nacional, 1966)
Como previsto acima, em regra, tributo deve ser pago apenas em dinheiro, não sendo permitido pagamento por meio de bens móveis, veículos ou outros tipos de objetos que possuam valor. Entretanto, havendo autorização legal, eventualmente é possível liquidar tal dívida fiscal com bens imóveis.
Tributos no geral, podem ser definidos em cinco espécies:
Imposto: Visto como um tributo não vinculado, pois sua incidência não depende de atividade do Estado, como imposto sobre a propriedade de imóvel urbano ou o imposto sobre a renda. Sua definição está no artigo 16 do CTN.
Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. (BRASIL, Código Tributário Nacional, 1966)
Taxa: Diferente dos impostos, as taxas sim advêm de atividades estatais, serviços públicos no geral, como custas judiciais e taxas de licenciamento de veículos.
Contribuição de melhoria: Este tributo surge quando obras públicas realizadas no entorno do imóvel de um contribuinte, acabam por resultar na valorização do mesmo, como a construção de uma praça por exemplo.
Empréstimo compulsório: São instituídos quando o Estado precisa ampliar sua receita para arcar com despesas extraordinárias ou urgentes, decorrentes de calamidade pública, guerra ou sua iminência. Sua definição está no artigo 148 da CF.
Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios:
I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;
II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b".
Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição. (BRASIL, Constituição Federal, 1988)
Contribuição especial ou parafiscal: Estes são tributos instaurados para promover atividades públicas, ou seja, são tributos gerados por lei, os quais os valores arrecadados serão usados especificamente para tal finalidade. Sua definição está no artigo 149 da CF.
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União.
§ 2º As contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico de que trata o caput deste artigo:
I - não incidirão sobre as receitas decorrentes de exportação;
II - incidirão também sobre a importação de produtos estrangeiros ou serviços;
III - poderão ter alíquotas:
a) ad valorem, tendo por base o faturamento, a receita bruta ou o valor da operação e, no caso de importação, o valor aduaneiro;
b) específica, tendo por base a unidade de medida adotada.
§ 3º A pessoa natural destinatária das operações de importação poderá ser equiparada a pessoa jurídica, na forma da lei.
§ 4º A lei definirá as hipóteses em que as contribuições incidirão uma única vez.
Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III.
Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia elétrica. (BRASIL, Constituição Federal, 1988)
Definido o conceito de tributo e suas espécies, outro segmento de extrema importância no direito tributário é a competência tributária, que se trata da competência outorgada aos entes políticos de forma que possam instituir, modificar ou até extinguir tributos, desta forma, podendo ser definida como competência legislativa plena, como é previsto no artigo 6° do CTN.
Art. 6°. A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência legislativa plena, ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, e observado o disposto na Lei. (BRASIL, Código Tributário Nacional, 1966)
Visto então, que a Constituição não cria tributos, mas apenas delega competência para que estes sejam criados através de lei, fica claro que apenas pessoas jurídicas propensas à capacidade legislativa podem ser contempladas com a competência tributária.
Ao que se refere a legislação concorrente, a União mantém seu cerne na implantação das normas gerais, de forma a se conservar a competência paralela dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal em legislar sobre tributação de acordo com a relevância necessária a cada região.
3 – BREVE HISTÓRICO DA GUERRA FISCAL NO BRASIL
Desde os primórdios da nação Brasileira, os conflitos tributários existem. Na época da Ditadura Militar, entre 1965 a 1966 foi realizada uma reforma tributária, onde surgiu o que futuramente viria a ser conhecido como ICMS, imposto sobre circulação de mercadorias e prestação de serviços.
Foi dever do Senado Federal, definir as alíquotas, porém, naquele tempo, os estados não tinham a capacidade de redefinir os valores propostos, o que mais tarde veio a ser modificado, dando brecha para o desenvolvimento da guerra fiscal.
No ano de 1967 tanto o Código Tributário Nacional, como o Ato Complementar n° 37 sofreram alterações, o que acabou por possibilitar mudanças nas alíquotas do ICMS, desde que fosse feito por meio de convênios regionais, como prevê o artigo primeiro do Ato:
Art. 1°. Os Estados e Territórios situados em uma mesma região geo-econômica, dentro de trinta dias da data da publicação deste Ato, celebrarão convênios estabelecendo uma política comum em matéria de isenções, reduções ou outros favores fiscais, relativamente ao imposto sobre circulação de mercadorias.
§ 1° A revogação ou alteração do disposto nos Convênios a que se refere este artigo somente poderá ser feita por outro Convênio ou por Protocolo aditivo ao Convênio original.
§ 2º Os Convênios e Protocolos independem de ratificação pelas Assembleias Legislativas dos Estados participantes. (BRASIL, Ato complementar n°34, 2967)
Pouco menos de uma década depois, foi criado o CONFAZ, Conselho Nacional de Política Fazendária, que tinha como principal escopo, regulamentar e celebrar esses convênios que concediam ou revogavam benefícios ligados ao ICMS.
Logo após, na década de 1980, uma forte crise afetou o país, limitando os investimentos privados em território nacional, e consequentemente a ampliação dos incentivos fiscais.
Os impostos, possuem várias características, via de regra incidem sobre o patrimônio e o consumo, e a obrigação de pagar tributo não está ligada necessariamente a uma contraprestação estatal, vez que os impostos não possuem esse requisito. Desta forma, não pagamos para receber diretamente algo do Governo, mas estamos contribuindo obrigatoriamente com o Estado para que ele possa sustentar as próprias funções em suas diversas áreas de atuação, como saúde, educação, transporte público, entre outros.
Uma das características notórias dos tributos, na Legislação Brasileira, é a competência para tributar, que por acaso, possui um amplo leque de disposições no território nacional, visto que possuímos tributos tanto Federais(IPI), como Estaduais(ICMS) e Municipais(IPTU).
É a partir deste ponto que a guerra fiscal irá surgir, pois o ente público que possui o poder para instituir tal tributo, também possui a capacidade para conceder isenções, e ou benefícios, desde que se mantenha a conformidade constitutiva, como nos dizem Ricardo Cunha Chimenti e Andréa de Toledo Pierri.
A pessoa política que detém a competência tributária para instituir o tributo também é competente, por meio de lei, para conceder isenções, observados os limites constitucionais. (CHIMENTI ; PIERRI, 2012, p.210)
É na sombra destes encargos e competências diversas que surge o cerne do problema em questão, pois para atrair investimentos e geração de renda, os governos podem lançar mão de vários recursos, que vão de incentivos fiscais e monetários, até a isenção de impostos e taxas.
Acontece que essa liberdade em regular certos ramos da tributação acaba gerando à chamada guerra fiscal, que seria a disputa entre os entes federativos a fim de oferecer os melhores benefícios e incentivos, para atrair empresas e outras aplicações econômicas.
Dentre os eventos que desencadeiam a guerra fiscal no Brasil, podemos dar maior atenção a três fatores:
A independência no regulamento fiscal dos entres políticos: Com exceção dos impostos federais, que possuem regulamento único, qualquer outro tributo de natureza estadual ou municipal, pode ser regido da maneira que parecer adequada a situação local, dentro de um limite constitucional lógico.
O procedimento histórico da convergência de investimento e industrias: Em algumas regiões do país os investimentos econômicos e o desenvolvimento industrial acabaram se concentrando de tal maneira, que as localidades mais carentes do Brasil, acabavam se encontrando em uma situação de total injustiça, já que não tinham como concorrer com as regiões mais poderosas na busca por investimento.
A abertura econômica nacional: Na busca por investimentos estrangeiros no país, a fim de injetar a economia nacional, houve uma maior liberdade para a inserção dessas empresas, mas isso acabou incentivando ainda mais a concorrência interna dos entes federativos pela aquisição destes investimentos.
Embora estes sejam os fatores de maior peso para o agravamento da guerra fiscal, não podem ser tidos como únicos. As grandes empresas estão sempre em busca da melhor infraestrutura, maior lucro e menor custo, o que acaba as levando a buscar os locais que possuem os menores encargos fiscais possíveis.
E isso amplia gravemente a problemática quando grandes montantes tributáveis deixam de chegar aos cofres públicos, dificultando a busca dos entes políticos pela harmonia em suas contas e orçamentos. Desta forma, para estabilização a situação, o Estado pode acabar reduzir os investimentos públicos e sociais, para poder repor os valores perdidos.
4 – AS CONSEQUÊNCIAS DA GUERRA FISCAL
Essa concorrência por arrecadação de fundos, acaba acarretando uma série de desvantagens para o Estado, como a perda de arrecadação de valores significativos para os cofres públicos. Visto que a disputa acaba por resultar em grandes reduções dos valores contributivos que seriam impostos à empresa que de qualquer forma viria a se instalar em território nacional.
Isso é apenas uma nuance das consequências causadas por esse confronto e o motivo de ser considerada a maior justificativa para as “hipérboles” cometidas pelo poder público em seus segmentos municipais e estaduais, pois ao abrir mão de múltiplos valores fiscais arrecadáveis por conta do prático leilão de benefícios, acaba por ter que repô-los de alguma maneira, geralmente caindo sobre os ombros da população a responsabilidade de arcar com esta carga tributária perdida.
A guerra fiscal surge de uma boa intenção estatal, incentivar entrada e ascensão de empresas no território nacional, com o intuito de gerar empregos, renda, e desenvolver certas regiões do país, mas as consequências que ela traz acabam subvertendo os resultados esperados, uma vez que deixa de priorizar a busca pela implantação de novas empresas que desejam se inserir na economia brasileira, e passa a causar apenas o deslocamento das que aqui já estão de região para região em busca dos melhores benefícios. Em outras palavras, mesmo que uma localidade atraia investidores e gere empregos, outra perderá, assim a União não atinge o resultado esperado com estes incentivos, que seria o de motivar o desenvolvimento nestes locais, trazer novos empregos a seus residentes, e aumentar o fluxo de caixa como um todo.
Pela ótica demonstrada, é possível ver que estas contendas, tem como triunfantes os estados superiormente desenvolvidos, pois possuem maior capacidade financeira, portanto conseguem tolerar sem muita dificuldade o declínio das arrecadações fiscais, ao mesmo tempo que persevera a qualidade dos serviços públicos, tem os maiores mercados e melhores infraestruturas, o que acaba sendo um fortalecedor para o já citado problema da concentração regional da economia.
5 - O IMPOSTO SOBRE CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SERVIÇOS (ICMS)
O imposto sobre circulação de mercadorias e serviços, ou ICMS como é popularmente conhecido, se trata de um tributo de cunho estadual que recai sobre uma grande variedade de produtos comercializados dentro do país, podendo estar incluso tanto em aparelhos eletrônicos, como em alimentos, interage inclusive com o movimento de bens importados.
A cobrança do ICMS acontece de forma indireta, desta forma, o valor a ser recolhido acaba por ser incluído ao preço do produto ou serviço disponibilizado no mercado. Ao comercializar tal produto, ou realizar qualquer ação que o ICMS seja aplicável, surge o fato gerador, que ocorre com a troca de titularidade do bem ou serviço para o adquirente, ou seja, o tributo só é cobrado quando uma mercadoria ou serviço é vendido ao consumidor.
A responsabilidade de regulamentar esse imposto cabe a cada Estado e ao Distrito Federal, que estipulam seus próprios valores e porcentagens a serem recolhidos dentro de seus territórios.
O imposto sobre circulação de mercadorias e serviços nem sempre foi como o conhecemos hoje. Ao longo dos anos, tal tributo passou por um processo evolutivo que o descomplicou e o adaptou para agir na atualidade.
Inicialmente devemos falar do IVC, imposto sobre venda e consignação, precursor originário do ICMS, que foi um imposto de competência estadual, assim como seus sucessores, e se caracterizou por sua famosa incidência em cascata, ou seja, ele incidia em todas as operações incluído no preço final do objeto em questão, não importando para isso os valores recolhidos em operações anteriores. Como o próprio nome demonstra, seu campo de atuação se limitava a operações de consignação e vendas. Por conta da crescente desorganização das competências fiscais dos Entes Federativos, o IVC veio a ser extinto.
Sendo assim, em 1946, a emenda n° 18 da Constituição Federal instituiu o ICM, imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias, que diferente de seu antecessor, o valor recolhido não cumulava, ou seja, em cada operação havia o abate dos valores pagos nas operações anteriores. Tendo como base alíquotas semelhantes em operações dentro dos Estados e entre os Estados, o valor de recolhimento do ICM passou a interagir com o valor agregado ao bem na operação subsequente. Eventualmente, por conta de um ideal de repasse de recursos dos Estados mais industrializados para os menos industrializados, as alíquotas em operações interestaduais viriam a ser reduzidas, o ICM também passaria a afetar o valor de operações anteriores, que teria recolhimento correspondente a diferença entre a alíquota interna e interestadual.
Futuramente, com a ascensão da constituição de 1988, o conhecido ICMS surgiu, tomando o lugar do antigo ICM. Como pode-se perceber pelo próprio nome, o imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre operações de serviços e transportes interestadual e intermunicipal e de comunicação, passou a ter uma maior amplitude de incidência, que não apenas circulação de mercadorias. O ICM e sua competência estão presentes no artigo 155 da Constituição Federal, em seu inciso segundo:
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
I - transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos;
II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; (BRASIL, Constituição Federal, 1988)
O princípio da não cumulatividade que havia no ICM, se manteve, e foi adicionado o princípio da seletividade, o qual definia alíquotas heterogêneas dependendo da essencialidade do objeto tributado em questão, tanto mercadorias como serviços, ambos os detalhes também previstos no artigo 155 da CF.
§ 2º O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte:
I - será não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou outro Estado ou pelo Distrito Federal;
II - a isenção ou não-incidência, salvo determinação em contrário da legislação:
a) não implicará crédito para compensação com o montante devido nas operações ou prestações seguintes;
b) acarretará a anulação do crédito relativo às operações anteriores;
III - poderá ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços; (BRASIL, Constituição Federal, 1988)
Como foi visto, acompanhada da constituição de 1988, os estados ganharam a capacidade de definir de maneira própria as alíquotas para tributação do ICMS, sendo delegação do Senado Federal, a fixação dos valores mínimos e máximos para alíquotas interestaduais, podemos encontrar essa informação no parágrafo 2°, incisos IV e V do já mencionado artigo 155 da Constituição.
IV - resolução do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da República ou de um terço dos Senadores, aprovada pela maioria absoluta de seus membros, estabelecerá as alíquotas aplicáveis às operações e prestações, interestaduais e de exportação;
V - é facultado ao Senado Federal:
a) estabelecer alíquotas mínimas nas operações internas, mediante resolução de iniciativa de um terço e aprovada pela maioria absoluta de seus membros;
b) fixar alíquotas máximas nas mesmas operações para resolver conflito específico que envolva interesse de Estados, mediante resolução de iniciativa da maioria absoluta e aprovada por dois terços de seus membros; (BRASIL, Constituição Federal, 1988)
Com a implantação do Plano Real, que deu novos ares a economia Brasileira, os investimentos privados voltaram a crescer, abrindo espaço para a chegada de novas indústrias e capital em nossas regiões.
E não muito tempo atrás, o Supremo Tribunal Federal, especificou que qualquer benefício fiscal concedido sem a celebração do já mencionado convênio aplicado com a Lei Complementar 24/1975, são inconstitucionais.
Como o próprio nome já sugere, o ICMS se trata da tributação da circulação de mercadorias e serviços prestados, e essa definição engloba uma ampla parte do mercado, para tanto, a Lei complementar 87/96, também conhecida como Lei Kandir, que futuramente foi alterada pelas também Leis Complementares 92/97, 99/99 e 102/2000, em seu artigo 2°, define as possibilidades de incidência do ICMS.
Art. 2° O imposto incide sobre:
I - operações relativas à circulação de mercadorias, inclusive o fornecimento de alimentação e bebidas em bares, restaurantes e estabelecimentos similares;
II - prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal, por qualquer via, de pessoas, bens, mercadorias ou valores;
III - prestações onerosas de serviços de comunicação, por qualquer meio, inclusive a geração, a emissão, a recepção, a transmissão, a retransmissão, a repetição e a ampliação de comunicação de qualquer natureza;
IV - fornecimento de mercadorias com prestação de serviços não compreendidos na competência tributária dos Municípios;
V - fornecimento de mercadorias com prestação de serviços sujeitos ao imposto sobre serviços, de competência dos Municípios, quando a lei complementar aplicável expressamente o sujeitar à incidência do imposto estadual.
§ 1º O imposto incide também
I – sobre a entrada de mercadoria ou bem importados do exterior, por pessoa física ou jurídica, ainda que não seja contribuinte habitual do imposto, qualquer que seja a sua finalidade;
II - sobre o serviço prestado no exterior ou cuja prestação se tenha iniciado no exterior;
III - sobre a entrada, no território do Estado destinatário, de petróleo, inclusive lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, e de energia elétrica, quando não destinados à comercialização ou à industrialização, decorrentes de operações interestaduais, cabendo o imposto ao Estado onde estiver localizado o adquirente.
§ 2º A caracterização do fato gerador independe da natureza jurídica da operação que o constitua. (BRASIL, Lei Complementar n°87, 1996)
Da mesma forma que a legislação demonstra quando o ICMS pode ser aplicado, ela também define quando não incidirá.
Art. 3º O imposto não incide sobre:
I - operações com livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão;
II - operações e prestações que destinem ao exterior mercadorias, inclusive produtos primários e produtos industrializados semi-elaborados, ou serviços;
III - operações interestaduais relativas a energia elétrica e petróleo, inclusive lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, quando destinados à industrialização ou à comercialização;
IV - operações com ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial;
V - operações relativas a mercadorias que tenham sido ou que se destinem a ser utilizadas na prestação, pelo próprio autor da saída, de serviço de qualquer natureza definido em lei complementar como sujeito ao imposto sobre serviços, de competência dos Municípios, ressalvadas as hipóteses previstas na mesma lei complementar;
VI - operações de qualquer natureza de que decorra a transferência de propriedade de estabelecimento industrial, comercial ou de outra espécie;
VII - operações decorrentes de alienação fiduciária em garantia, inclusive a operação efetuada pelo credor em decorrência do inadimplemento do devedor;
VIII - operações de arrendamento mercantil, não compreendida a venda do bem arrendado ao arrendatário;
IX - operações de qualquer natureza de que decorra a transferência de bens móveis salvados de sinistro para companhias seguradoras.
Parágrafo único. Equipara-se às operações de que trata o inciso II a saída de mercadoria realizada com o fim específico de exportação para o exterior, destinada a:
I - empresa comercial exportadora, inclusive tradings ou outro estabelecimento da mesma empresa;
II - armazém alfandegado ou entreposto aduaneiro. (BRASIL, Lei Complementar n°87, 1996)
Também é definido o contribuinte, ou seja, quem deve arcar com a cobrança do tributo a partir de sua incidência.
Art. 4º Contribuinte é qualquer pessoa, física ou jurídica, que realize, com habitualidade ou em volume que caracterize intuito comercial, operações de circulação de mercadoria ou prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior.
Parágrafo único. É também contribuinte a pessoa física ou jurídica que, mesmo sem habitualidade ou intuito comercial:
I – importe mercadorias ou bens do exterior, qualquer que seja a sua finalidade;
II - seja destinatária de serviço prestado no exterior ou cuja prestação se tenha iniciado no exterior;
III – adquira em licitação mercadorias ou bens apreendidos ou abandonados;
IV – adquira lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos derivados de petróleo e energia elétrica oriundos de outro Estado, quando não destinados à comercialização ou à industrialização. (BRASIL, Lei Complementar n°87, 1996)
6 - O CONSELHO NACIONAL DE POLÍTICA FAZENDÁRIA
O CONFAZ, Conselho Nacional de Política Fazendária, é uma corporação formada pelos secretários de fazenda, finanças ou tributação dos Estados e do Distrito Federal, e tem suas reuniões presididas pelo ministro de estado da fazenda. Estas reuniões, tem como objetivos celebrar convênios que concedam ou revoguem isenções ou qualquer tipo de benefício fiscais relacionados ao imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação.
Várias competências são atribuídas ao CONFAZ, como sugerir medidas com vistas à simplificação e à harmonização de exigências legais, promover a gestão do Sistema Nacional Integrado de Informações Econômico-Fiscais, para a coleta, elaboração e distribuição de dados básicos essenciais â formulação de políticas econômicas e ao aperfeiçoamento das administrações tributárias, inclusive promovendo estudos com esse intuito, para também facilitar as relações de tributações federais e estaduais e colaborar com o conselho monetário nacional na fixação da política de dívida pública interna e externa dos Estados e Distrito Federal, para cumprimento da legislação pertinente e na orientação das instituições financeiras públicas estaduais, propiciando sua maior eficiência como suporte básico dos Governos Estaduais.
O artigo 100, inciso IV do Código Tributário Nacional menciona os ditos convênios e especifica seus poderes de normas complementares.
Art. 100. São normas complementares das leis, dos tratados e das convenções internacionais e dos decretos:
I - os atos normativos expedidos pelas autoridades administrativas;
II - as decisões dos órgãos singulares ou coletivos de jurisdição administrativa, a que a lei atribua eficácia normativa;
III - as práticas reiteradamente observadas pelas autoridades administrativas;
IV - os convênios que entre si celebrem a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Parágrafo único. A observância das normas referidas neste artigo exclui a imposição de penalidades, a cobrança de juros de mora e a atualização do valor monetário da base de cálculo do tributo. (BRASIL, Código Tributário Nacional, 1966)
Quando dois ou mais estados ou o DF definem um convênio, este deve ser ratificado, ou não, pelas Assembleias Estaduais, e só após aprovação legislativa, que podem passar a vigorar.
7 – CONSIDERAÇÕES FINAIS
Impostos, ao olhar do povo, são naturalmente polêmicos, e o ICMS, não diferentemente sofre do mesmo mal.
A disputa Estatal interna em relação ao referido tributo alcança patamares preocupantes, sendo a guerra fiscal do ICMS considerada por algumas autoridades do ramo, como a demanda mais urgente de nosso tempo, além de ser a mais controversa.
O fato de a nação vivenciar uma crise econômica que já se alastra por vários anos, contribui com a desarmonia das Unidades federativas, uma vez que a crise leva a redução de gastos, a redução de gastos leva a falta de consumidores, e a falta de consumidores leva a maior concorrência econômica.
A situação não é muito animadora no contexto tributário para o Brasil, visto a amplitude do problema da guerra fiscal, que se encontra presente em todo o mercado nacional, ocasionando um cerco, onde poucos se encontram livres da contenda fiscal.
A República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal, uma União de fato, mas se pararmos um momento para analisar a história de nosso país, encontraremos uma nação que em sua gênese, os governantes pouco caso fizeram do diálogo, e a formação do país se deu de forma coercitiva, visto inclusive, que ao longo dos anos diversos Estados tentaram buscar a independência. Considerando o histórico conturbado da União Federativa, a falta de consenso em meio a ordenamento fiscal não é de se estarrecer, sendo a guerra fiscal apenas mais um problema causado pela falta de compromisso entre os Estados da União.
Em meio a tal desordem, diversas anormalidades tomam conta da nação enquanto os Estados fazem uso de qualquer artimanha para se manter, seja concedendo benefícios fiscais, isenções ou créditos indevidos, que acabam originando demandas que abarrotam o judiciário de Ações Diretas de Inconstitucionalidade.
Incontáveis propostas para lidar com o problema já foram mencionadas ao longo destes anos conturbados para a fiscalidade, desde a união do ICMS com o IPI, como um imposto federal, até uma possível reforma tributária, de toda forma, líderes políticos não olham o tema de maneira muito animadora, pois o caminho para resolução de tal conflito ainda é incerto, e sem dúvidas será trabalhoso.
Aprofundando um pouco no tema, podemos perceber que os conflitos tributários em si, não surgiram recentemente, as origens do ICMS, bem como sua evolução até o que se tornou, remete a um tempo de desentendimentos já existentes quanto ao assunto, e uma visível necessidade de um sistema tributário que fosse capaz de prover regulamentação eficiente a fim de equilibrar a distribuição de receita no país.
O ICMS por muitas vezes é visto como um imposto bastante divergente, pois ao longo dos anos em que se desenvolveu, várias incorporações foram feitas ao seu conteúdo, visto que sua abrangência hoje, é extremamente maior do que quando foi originalmente criado. De forma analítica, o ICMS engloba ao menos cinco impostos diferentes, que podem diferir bastante quanto a suas alíquotas, o que acaba contribuindo para as disputas internas.
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