Resumo: O presente artigo tem o objetivo de apresentar um tema muito importante para a humanidade que é o meio ambiente que por muito tempo não se tinha sua devida cautela na legislação principalmente na Constituição Federal, com o passar dos anos com as evoluções das tecnologias, pesquisas e os pensamentos o mundo se viu na necessidade de apresentar uma politica de conservação e proteção e que muito se tem responsabilidade para os avanços legislativos necessários no Brasil.
Palavras-chave: Constituição Federal. Meio Ambiente. Avanços Legislativos no Brasil.
1. INTRODUÇÃO
O meio ambiente tem sido a grande preocupação de todas as comunidades do nosso planeta nas últimas décadas, seja pelas mudanças provocadas pela ação do homem na natureza, seja pela resposta que a natureza dá a essas ações.
As populações estão se conscientizando de que os recursos naturais são finitos e que sua não preservação ameaça o futuro das novas gerações.
Nos dias atuais, para uma grande parcela da sociedade mundial, tornou-se evidente a noção de que uma quantidade enorme de recursos ambientais é necessária para mantermos funcionando o aparato científico-tecnológico que dá suporte ao estilo de vida da mesma.
Esta exige um alto nível de conforto, que só pode ser oferecido com o comprometimento da qualidade ambiental do nosso planeta.
No Brasil, através de políticas públicas, tratados e legislações constitucionais e infraconstitucionais foram necessárias na tentativa de conservação e preservação ambiental.
O objetivo geral deste artigo por meio através de pesquisas bibliográficas, descreve na primeira seção o conceito, seguido pela trajetória legislativa e o histórico da constitucionalização do meio ambiente.
1 Estudante do 3º Semestre de Direito, Turma A, e-mail: ([email protected])
2. O CONCEITO DE MEIO AMBIENTE
O conceito de Meio Ambiente em meio aos pensamentos dos estudiosos é discutível quando se trata da hermenêutica jurídica, mesmo tendo clara a conceituação prevista na legislação brasileira. De acordo com a lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, considerada um marco fundamental para o avanço da proteção do meio ambiente principalmente por ser base para a formulação da atual Constituição brasileira por assegurar mecanismos referentes ao tema, no art. 3°, inciso I, da lei, conceitua: “meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.(BRASIL, 1981).
Como pontua Freitas (2001, p. 17) : “ A expressão meio ambiente, adotada no Brasil, é criticada pelos estudiosos, porque meio e ambiente, no sentido enfocado, significam a mesma coisa. Logo, tal emprego importaria em redundância. Na Itália e em Portugal usa-se, apenas, a palavra ambiente”(apud Silva, 2008, p.1) .
Por outro lado, os defensores do termo afirmam que esta questão não passa de um problema de semântica. Nesse sentido, o entendimento do mestre ambientalista Edis Milaré (2001, p. 63):
Tanto a palavra meio quanto o vocábulo ambiente passam por conotações, quer na linguagem científica quer na vulgar. Nenhum destes termos é unívoco (detentor de um significado único), mas ambos são equívocos (mesma palavra com significados diferentes). Meio pode significar: aritmeticamente, a metade de um inteiro; um dado contexto físico ou social; um recurso ou insumo para se alcançar ou produzir algo. Já ambiente pode representar um espaço geográfico ou social, físico ou psicológico, natural ou artificial. Não chega, pois, a ser redundante a expressão meio ambiente, embora no sentido vulgar a palavra identifique o lugar, o sítio, o recinto, o espaço que envolve os seres vivos e as coisas. De qualquer forma, trata-se de expressão consagrada na língua portuguesa, pacificamente usada pela doutrina, lei e jurisprudência de nosso país, que, amiúde, falam em meio ambiente, em vez de ambiente apenas. ( apud SILVA, 2008, p.1)
Na Constituição Federal de 1988 não está explicito o conceito de meio ambiente, determinando apenas a sua proteção, ficando essa tarefa a cargo da doutrina, da jurisprudência e da legislação infraconstitucional como leis Complementares. O preenchimento desse conteúdo é essencial porque implica na delimitação do próprio objeto das normas constitucionais que versam sobre a matéria, bem como do Direito Ambiental brasileiro de uma forma geral. A procura pela determinação desse conceito deve obedecer aos ditames constitucionais, que consagram a defesa desse bem como valor fundamental.
De acordo com Leite (2003,p. 21, apud Farias, 2017):
Logo, por estar sujeito à mutação interpretativa, a conceituação de meio ambiente deve ser preenchida da forma que mais se adapte às exigências sociais e que melhor concretize o desiderato constitucional de efetividade e de imprescindibilidade. Nesse sentido, o conceito jurídico indeterminado é mais adequado à complexidade das mudanças que ocorrem na área, mormente quando se fala em crise ambiental, que é a generalização da escassez dos recursos ambientais e das diversas catástrofes planetárias surgidas a partir das ações do ser humano sobre a natureza.
De fato, parece mesmo que a continuidade da raça humana e até do planeta está em xeque, tamanhos são os problemas ambientais da atualidade, a exemplo do aquecimento global, do buraco na camada de ozônio, da escassez de água potável, da perda da diversidade biológica e da falta de tratamento dos resíduos.
Contudo, antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, a Política Nacional do Meio Ambiente, já definia o meio ambiente como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”. Essa conceituação foi muito inovadora para a sua época, por estender a proteção jurídica a todos os elementos da natureza de uma forma interativa e global.
Conforme a lição de José Afonso da Silva (2004, p. 20 – 21), o conceito de meio ambiente deve ser globalizante, “abrangente de toda a natureza, o artificial e original, bem como os bens culturais correlatos, compreendendo, portanto, o solo, a água, o ar, a flora, as belezas naturais, o patrimônio histórico, artístico, turístico, paisagístico e arquitetônico”.
Dessa forma, o conceito de meio ambiente compreende três aspectos, quais sejam: Meio ambiente natural, ou físico, constituído pelo solo, a água, o ar atmosférico, a flora; enfim, pela interação dos seres vivos e seu meio, onde se dá a correlação recíproca entre as espécies e as relações destas com o ambiente físico que ocupam; Meio ambiente artificial, constituído pelo espaço urbano construído; Meio ambiente cultural, integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico, que, embora artificial, difere do anterior pelo sentido de valor especial que adquiriu ou de que se impregnou (apud SILVA, 2008. p. 2).
2.1. Trajetória legislativa
Embora não se encontrava legislação referente à proteção ambiental com a devida importância nas décadas de 70 a 80, devido a maneira de pensar do mundo, até então uma visão utilitarista do meio ambiente, época que o mundo se tinha a ideia que os recursos eram inesgotáveis, encontravam em abundância sem se ter a necessidade da proteção, cuidado e preservação, não encontrando no histórico legislativo do Brasil oque se encontra a preocupação ambiental presente.
As primeiras normatizações com “preocupação ambiental” no Brasil são da época do Brasil Colônia de Portugal. No ano de 1495, as Ordenações Manoelinas e, em 1650, as Ordenações Filipinas traziam, em seus textos legais, penas em prol da conservação dos recursos naturais.
Em 1916, o Código Civil vem a dispor sobre a matéria de forma indireta, no conflito de vizinhança. O art. 554 do referido diploma legal dispõe: “O proprietário, ou o inquilino de um prédio tem o direito de impedir que o mau uso da propriedade vizinha possa prejudicar a segurança, o sossego e a saúde dos que habitam”(BRASIL, 1916) . Muito importante ainda é a previsão no art. 584: “São proibidas construções capazes de poluir, ou inutilizar para o uso ordinário, água de poço preexistente”. (BRASIL, 1916) .
O jurista Marcelo Abelha Rodrigues (2001, p. 20-21), classifica esta como uma primeira fase de “preocupação ambiental”, que caracteriza uma proteção egoísta e econômica. O bem ambiental era visto como um valor econômico e a proteção tinha por objetivo um interesse privado financeiro do indivíduo. Contudo, o legislador daquela época, ao positivar a proteção, já previa o fim dos recursos naturais: a sua eternidade não seria possível diante das inúmeras intervenções do homem junto à natureza. Bem explica que,
Nessa fase, o meio ambiente tinha uma preocupação secundária, mediata, fruto de uma concepção egoísta e meramente econômica. O ambiente não era tutelado de modo autônomo, senão apenas como um bem privado, com o maior intento de proteger o interesse privado e financeiro do bem pertencente ao indivíduo. Tais bens, tidos como res nullis, passavam a ser vistos como algo de valor econômico, e por tais motivos mereceriam uma tutela. Entretanto, pode-se perceber que, conquanto sua tutela fosse voltada para uma finalidade utilitarista ou econômica, é inegável que o só fato de receberem uma proteção do legislador já é um sensível sinal de que o homem passava a perceber que os bens ambientais só tinham valor econômico porque seu estado de abundância não era eterno ou ad infinitum. A valoração econômica de um bem está ligada à sua oferta e à sua essencialidade. Sendo um bem essencial, com oferta limitada ou limitável, certamente que o legislador já vislumbrava a possibilidade do esgotamento dos recursos naturais e, de certa forma, a incapacidade do meio ambiente de absorver todas as transformações (degradações) provocadas pelo homem. (apud Furlanetto, 2016. p. 4).
No ano de 1923, foi promulgado o Decreto 16300, ou seja, o Regulamento de Saúde Pública. Em vigor o respectivo decreto, passou-se a licenciar todos os novos estabelecimentos industriais e oficinas, com exceção ao ramo de produtos alimentícios. Esses empreendimentos que prejudicassem a saúde pública e o sossego da vizinhança passaram a ser passíveis de retirada para outros locais5 . Classifica-se esse momento como uma segunda fase de preocupação ambiental. Nesta etapa, o ponto central de proteção não são mais os recursos naturais e sim a saúde humana e a qualidade de vida. Uma visão antropocêntrica, onde o homem é o centro das preocupações e para onde deve fluir todo o regramento ambiental. Ressalta Marcelo Abelha Rodrigues (2001, p. 21):
A segunda fase foi marcada por uma sensível preocupação do ser humano em relação aos bens ambientais vitais, na medida em que passava a associá-los à proteção da saúde. Ainda sob uma visão egoísta, tendo o homem como personagem central e para onde deveriam convergir todos os benefícios das normas de proteção do ambiente, a “legislação ambiental” podia ser tipificada pela sua predominância na tutela da saúde e qualidade de vida humana. Portanto, o legislador, claramente, já reconhecia a insustentabilidade do ambiente e a sua incapacidade de assimilar a poluição produzida pelas atividades humanas. (apud Furlanetto, 2016. p. 4).
A diferença da fase anterior é que “a bola da vez” deixava de ser o fim econômico do bem ambiental e passava a recair sobre a saúde humana, causando a aparente confusão de que a tutela da saúde e a tutela do meio ambiente fossem a mesma coisa.
Assim, a proteção do meio ambiente ocorria via proteção a saúde, ou seja, não havia legislação própria, a proteção era indireta ao meio ambiente; tratava-se de degradação sanitária. Contudo, a proteção ao meio ambiente não se restringe apenas à proteção à saúde humana: seu âmbito de influência é muito mais amplo que a vida humana; logo, a legislação se tornava vaga e imprópria. Nesse sentido, se manifesta Norma Sueli Padilha (2010, p. 156 ):
Por falta de tratamento próprio, a defesa do meio ambiente se fazia apenas pela via indireta da proteção da saúde, e não havia preocupação com a degradação ambiental, mas sim com a degradação sanitária. Tal limitação da proteção jurídica aos contornos do direito à saúde se mostrou frágil para a defesado meio ambiente e seus variados componentes, pois mesmo que a proteção ambiental implique, indiretamente, também a proteção da saúde humana, não se tratam, em absoluto, de direitos idênticos, apenas convergentes. (apud Furlanetto, 2016. p. 4).
O ano de 1934 foi marcado por normas de proteção ambiental. Floresceram três diplomas legais: Código Florestal (Decreto 23793, em 23/01); Código de Águas (Decreto 24643, em 10/07) e Código de Pesca (19/10). O Código Florestal hoje se encontra substituído pela Lei 12651, de 2012; o Código de Águas continua em vigor; e o Código de Pesca sofreu modificações pelo Decreto Lei 221 de 28/01/1967. Em âmbito da legislação federal, o marco inicial foi o ano de 1967, por meio do Decreto-Lei 248, que instituiu a Política Nacional de Saneamento Básico. Também em 28/07/1967, com o Decreto-Lei 303, criou-se o Conselho Nacional de Controle da Poluição Ambiental. Ambos os decretos não chegaram a ser aplicados, pois, oito meses após a sua criação, foram revogados pela Lei 5318, Política Nacional de Saneamento Básico, que veio a tratar sobre saneamento básico, esgotos pluviais, drenagem, poluição ambiental, água, etc. No ano de 1973, via Decreto 73030, criou-se a Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA). Também é importante ressaltar o destaque trazido por este à definição de poluição das águas.
Em 14/08/1975, o Decreto-Lei 1.413 veio dispor sobre o controle da poluição do meio ambiente provocado por atividade industrial; em 03/10/1975, o Decreto 76.389 dispôs sobre medidas de prevenção e controle da poluição industrial. Em 15/01/1976, expediu-se a Portaria do Ministério do Interior que fixou parâmetros para classificar as águas nacionais, conforme as alternativas de consumo e tratou sobre controle de poluição. O início da terceira fase da legislação ambiental infraconstitucional tem como marco a Política Nacional do Meio Ambiente, Lei 6.938/81. O homem, ao perceber a irreversibilidade do quadro causado por ele na natureza, passa a uma corrida contra o tempo. Conforme Rodrigues (2001, p. 22-23), “(...) a rigor, só se poderia falar em direito ambiental, a partir do advento dessa lei”. Esta lei passou a proteger todas as formas de vida, o ser humano passou a ser parte integrante do meio ambiente (visão holística) e o bem ambiental a ser protegido independentemente de benefícios
imediatos que traria ao homem. Estabeleceu conceitos gerais, figurando como norma geral, em favor do meio ambiente, nos termos do art. 24, § 1º, da Constituição Federal, tornando-se parâmetro legislativo na esfera federal, estadual, municipal. Fixou a responsabilidade civil objetiva por danos causados ao meio ambiente, pontuou os órgão estatais que possuem a função de implementar as normas ambientais, determinando a função de cada um deles, estabeleceu inúmeras medidas de poder de polícia como: avaliação de impacto ambiental, licenciamento ambiental, zoneamento ambiental (art.9º) entre outros .
Posteriormente, com o intuito de complementação, entrou em vigor a Lei da Ação Civil Pública (Lei 7347/1985) e a Lei de Crimes Ambientais (Lei 9605/1998). Este é histórico do desenvolvimento da legislação infraconstitucional no Brasil, desde Colônia com as Ordenações Manoelinas até a legislação atual. Agora se analisará o enfoque que cada Constituição Brasileira, no decorrer da história, atribuiu ao meio ambiente.
2.2. Históricos da constitucionalização do meio ambiente
Muito do que se tem previsto em legislação hoje no Brasil, não se faz necessário para a total preservação do meio ambiente e está longe de ser reversível no tocante a degradação da ação humana, porém quando se compara as Constituições passadas com a atual é perceptível a preocupação sobre tutela, compartilhamentos de competências legislativas, administrativas dentre outras.
Segundo Medeiros (2004, p. 61 – 62), conforme citado por Furlanetto (2013, p. 6 – 7),
“A primeira Constituição Brasileira de 1824 não fazia menção à proteção ambiental. Para a época, essa não era uma preocupação do povo; o país não tinha sua independência como nação e o povo não tinha uma identidade. A Constituição de 1891 determinou à União competência a assuntos referentes às terras e minas. Buscou-se, nesse momento histórico, proteger os interesses da burguesia, a exploração do solo com a concordância do Estado e a sua proporção nos lucros”.
É, na Carta de 1934, que se amplia a proteção ambiental, mas não há referência alguma ao termo “meio ambiente”. O que é visualizado, na época, é a proteção das belezas naturais, do patrimônio histórico, cultural e artístico. No art. 5º, inciso XIX, alínea “ j ”, e § 3º do referido diploma, a União recebe competência para legislar sobre riquezas do subsolo, mineração, águas, florestas, caça, pesca e a sua respectiva exploração. Por sua vez, a Constituição de 1937 também demonstra preocupação aos monumentos históricos, artísticos e naturais, mantendo a competência legislativa já delegada para a União.
A defesa ao patrimônio histórico, cultural e paisagístico é mantida na Constituição Pátria de 1946, em especial no art. 175. Conserva-se a competência da União para legislar sobre saúde, riquezas do subsolo, águas, florestas, caças e pescas. No ano de 1967, o Brasil tem uma nova Constituição, que segue os parâmetros da anterior nos aspectos já elencados, incluindo apenas a competência da União para legislar sobre jazidas.
É possível perceber que, nas Cartas Constitucionais de 1934 a 1967, se demonstra uma preocupação a normatizar os elemento da natureza; contudo, não uma preocupação protecionista que possuímos hoje, mas uma preocupação voltada à retirada de renda e lucro.
Apesar do interesse não ser de protecionismo, é devido a este período histórico e, em especial, a estas constituições, a ampliação da normatização referente ao subsolo, mineração, flora, fauna, água, etc.
A Emenda Constitucional de 1969 traz, no seu artigo 172, o termo ecológico. Incorpora ao texto constitucional a ideologia do ecologismo discutido à época e que ganhou força com a Conferência de Estocolmo em 1972. O respectivo dispositivo constitucional assim dispõe: “a lei regulará, mediante prévio levantamento ecológico, o aproveitamento agrícola de terras sujeitas a intempéries e calamidades. O mau uso da terra impedirá o proprietário de receber incentivos e auxílios do governo”.
Séculos se passaram da descoberta do Brasil até a promulgação da Constituição Federal de 1988. Foi preciso vigorar no país seis Constituições e uma Emenda Constitucional (EC 1/1969) para o meio ambiente tornar-se matéria e dispositivo constitucional. A constitucionalização do meio ambiente determina um marco histórico, que direcionou definitivamente a bandeira a ser erguida pelo Brasil. Bem explica este processo Antônio Herman Benjamin (2011, p.77-78) :
A riqueza de “terras e arvoredos”, que surpreendeu e, possivelmente encantou Pero Vaz de Caminha em 1500, finalmente foi reconhecida pela constituição Brasileira de 1988, passados 488 anos de chegada dos portugueses ao Brasil. Tantos anos após, ainda há fartura em “terra e arvoredos”, mas, definitivamente, o país mudou. Passou de Colônia a Império, de Império a República; alterou regimes autoritários e fases democráticas; viveu diferentes ciclos econômicos; migrou do campo para a cidade; construiu meios de transporte modernos; fomentou a indústria; promulgou Constituições, a começar pela de Dom Pedro I, de 1824; aboliu a escravatura e incorporou direitos fundamentais no diálogo do dia-a-dia. Como é evidente, tudo nesse período evoluiu, menos a percepção da natureza e o tratamento a ela conferido. Somente em 1981, com a promulgação da Lei n.6938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente), ensaiou-se o primeiro passo em direção a um paradigma jurídico econômico que holisticamente tratasse e não maltratasse a terra, seus arvoredos e os processos ecológicos essenciais a ela associados. Um caminhar incerto e talvez insincero a princípio, em pleno regime militar, que ganhou velocidade com a democratização em 1985 e recebeu extraordinária aceitação na Constituição de 1988. (apud Furlanetto, 2016. p. 4).
O artigo 225 é responsável pela consagração da proteção ambiental na Constituinte e, assim, dispõe: “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para os presentes e futuras gerações”. Além desse artigo, em outros momentos na Constituição, se trata dos direitos e deveres individuais e coletivos, a defesa dos interesses difusos, da organização dos Estados, quando trata da competência ambiental consagrando princípios de direito ambiental internacional. Neste caso, ressalte-se que a competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, em matéria ambiental, vem definida no art. 24 da CF/1988 e, no âmbito da competência administrativa, da organização dos poderes, estabelecendo, entre as funções institucionais do Ministério Público, a promoção do inquérito civil e ação civil pública e da política agrícola e fundiária, bem como da ordem social dentre outros dispositivo implicitamente relacionado ao cuidado com o meio ambiente.
3. CONSIDERAÇÃO FINAL
No Mundo, por muitas décadas, o foco era centralizado para a extração de recursos ambientais para suprir as necessidades humanas sem nenhuma preocupação ao cuidado com o meio ambiente. Degradações, desastres e crises ambientais continuamente foram necessários para que o mundo desse outra visão em relação do homem com o meio ambiente, indo muito além do interesse de apenas usá-lo para as necessidades, com a ideia de infinitos recursos, para uma visão de conservação, de que se não houver proteção e conservação dos recursos o mesmo cessa e, com isso, futuras gerações padecerão.
Este artigo, por meio de pesquisa de outros trabalhos realizados, teve não só o objetivo de apresentar como o meio ambiente está apresentado na Constituição Federal de 1988, seu conceito, como também apresentar um contexto histórico sobre o importante tema na legislação brasileira e observar como o mesmo era e está sendo tratado nos dias de hoje.
Diversas mudanças foram se desenvolvendo ao longo do tempo, graças ao avanço tecnológico e estudos cientificos, vem apresentando que a interferência do homem no ambiente; se não reparado de alguma forma, pode ser irreparável, sendo uma problemática não só de seletos grupos ou países e sim para o mundo e todos os seres vivos.
Sendo assim, coube a o ordenamento jurídico através de tratados e legislações, como é o caso do Brasil, regulamentar o uso, conservação, distribuindo competências, criando entidades responsáveis pelas punições de uso irregular do meio ambiente, não acabando com todos os problemas, contudo, trazendo um necessário avanço em matéria de meio ambiente.
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