DECISÕES POSSÍVEIS
Concluídas as pesquisas metodológicas hábeis a responder o problema do objeto da apuração, quatro decisões possíveis se apresentam para o órgão titular da apuração: declínio de atribuição, deferimento de instauração de investigação, indeferimento de instauração de investigação ou ajuizamento de ação penal.
A Res. CNMP n. 181/2017 prescreve, em seus Arts. 2º, que em poder de quaisquer peças de informação, o membro do Ministério Público poderá: I – promover a ação penal cabível; II – instaurar procedimento investigatório criminal; III – encaminhar as peças para o Juizado Especial Criminal, caso a infração seja de menor potencial ofensivo; IV – promover fundamentadamente o respectivo arquivamento; V – requisitar a instauração de inquérito policial, indicando, sempre que possível, as diligências necessárias à elucidação dos fatos, sem prejuízo daquelas que vierem a ser realizadas por iniciativa da autoridade policial competente. O Art. 2º, IV, da Res. CNMP n. 181/2017 é regulamentado no Art. 19. do mesmo diploma. A Res. CNMP n. 174/2017 estabelece que a Notícia de Fato comporta decisões de arquivamento, declínio de atribuição e instauração de procedimento próprio (Arts. 2º, § 2º, Art. 3º, parágrafo único, Art. 4º, Art. 6º e Art. 7º).
Já a Res. CSMP/AM n. 006/2015 trata das decisões possíveis no PNFC em artigos diversos, prevendo o indeferimento da notícia de fato criminal nos Arts. 18. e 25; o deferimento, no Art. 21; e o declínio de atribuição no Art. 5º. Entretanto, não regulamenta o ajuizamento de ação penal cabível e a requisição de instauração de inquérito policial. A partir desse cenário normativo, é que serão abordadas as decisões possíveis nos subitens seguintes.
Declínio de Atribuição (Art. 2º, III, da Res. CNMP n. 181/2017, Art. 2º, § 2º, da Res. CNMP n. 174/2017 e Art. 5º da Res. CSMP/AM n. 006/2015)
Após a realização das verificações preliminares de informações, os indícios de materialidade podem apontar para a ocorrência de ilícitos penais para os quais o presidente não tenha atribuição para decidir sobre a instauração ou não investigação. A Res. CSMP/AM n. 006/2015, no seu Art. 3º, determina que atuará em notícia de fato ou em procedimento extrajudicial o órgão de execução do Ministério Público do Estado do Amazonas com atribuições descritas em lei ou em ato normativo correspondente.
No caso do PNFC, os principais atos normativos são a Constituição Federal, o Código de Processo Penal e as Leis Orgânicas dos Ministérios Públicos. A Constituição regulamenta a competência tanto administrativa quanto das justiças comuns federal e estadual e das justiças especializadas eleitoral, militar e do trabalho. Logo, como há essa divisão e uma das finalidades da futura investigação criminal é o ajuizamento ou não de ação penal, resta evidente que o PNFC também sofrerá influências dessas regras judiciais referentes à competência dos juízos. O Código de Processo Penal, por sua vez, estabeleceu no Art. 69. que a competência jurisdicional será determinada pelo lugar da infração, pelo domicílio ou residência do réu; pela natureza da infração; pela distribuição; pela conexão ou continência; pela prevenção; e pela prerrogativa de função.
A distribuição e a prevenção possuem menos importância que as demais regras de fixação de competência, apesar de haver situações em que elas influenciarão o PNFC, pois com pesquisas em sistemas de processos judiciais, o fato narrado estará sendo apurado em processo judicial anterior. Todavia, é importante lembrar que a atribuição para investigar, ainda que guardem certa similitude com a competência judicial é bem diferente desta, já que a atribuição para investigar é uma espécie de competência administrativa extrajudicial, regulada pela Lei Orgânica de cada Ministério Público. Logo, a atribuição para apreciar o PNFC deve seguir as regras administrativas de cada Ministério Público.
A Lei Complementar n. 75/1993, no Art. 39, estabelece que compete ao Ministério Público Federal atuar sempre que a obrigação de agir para respeitar os direitos violados for pelos Poderes Públicos Federais; pelos órgãos da administração pública federal direta ou indireta; pelos concessionários e permissionários de serviço público federal; e por entidades que exerçam outra função delegada da União. A Lei n. 8.625/1993, em seu Art. 27, determina que é da atribuição do Ministério Público Estadual a atuação sempre que a obrigação de garantir o cumprimento dos direitos violados for pelos poderes estaduais ou municipais; pelos órgãos da Administração Pública Estadual ou Municipal, direta ou indireta; pelos concessionários e permissionários de serviço público estadual ou municipal; e por entidades que exerçam outra função delegada do Estado ou do Município ou executem serviço de relevância pública.
Assim, além dessa atribuição geral ainda existe a atribuição interna de cada MP e hipóteses em que há a concorrência de competências de órgãos federais e estaduais, dando ensejo a uma possível concorrência de atribuições. O assunto das atribuições é verdadeiramente denso e ensejaria até um trabalho específico sobre ele, mas como a ideia neste estudo é tratar apenas das decisões possíveis na conclusão do PNFC, a simples referência a essas formas de atribuições extrajudiciais e competências judiciais são suficiente para avançar sobre a decisão de declínio de atribuição.
O § 2º do Art. 2º da Res. CNMP n. 174/2017 e O Art. 5º da Res. CSMP/AM n. 006/2015, prescrevem, em resumo, que se entender que não possui atribuições para atuar em notícia de fato recebida, o membro do Ministério Público deverá providenciar a sua remessa direta ao órgão de execução interno ou externo que entenda possuir atribuições para tanto. Assim, se os indícios de materialidade apontarem para a participação de autoridade com foro por prerrogativa, o declínio de atribuição pelo Promotor de Justiça de primeiro grau é obrigatório, valendo a pena destacar que os indícios, evidências, provas e elementos colhidos em VPI no Procedimento de Notícia de Fato Criminal são totalmente hígidas, pois o PNFC é uma pré-investigado do fato e não dos autores, já que sequer há investigados nesse procedimento. Então, constatada a existência de indícios de materialidade da provável participação de autoridade com foro por prerrogativa de função, deverá o membro responsável pelo PNFC declinar a atribuição para o órgão investido de habilitação para a instauração ou não da investigação sobre os fatos noticiados.
Não é possível, porém, a instauração de procedimento investigatório pela autoridade sem atribuição com posterior remessa do PIC ao outro órgão encarregado, pois a decisão quanto à instauração, para ser válida, precisa ser proferida por quem atribuição para presidir uma investigação envolvendo autoridade detentora de foro, por exemplo. Importante lembrar que, como regra processual, o princípio do tempus regit acto se aplica, de sorte que o exame da presença de foro por prerrogativa por função, por exemplo, tem que se concretizar prévia ou contemporaneamente à decisão final do PNFC. Se a pessoa adquirir foro posteriormente, as decisões anteriores são perfeitamente válidas.
Quando envolve autoridade com prerrogativa de função, o declínio de atribuição pode se dar dentro da mesma instituição, isto é, do membro de primeiro grau para o Procurador-Geral de Justiça, como pode exigir a remessa do procedimento para fora da instituição, em casos que envolvam autoridades submetidas à atribuição do PGR. Da mesma forma, o lugar da infração pode ser diferente e a remessa dos autos, ainda que entre órgãos com mesma atribuição, torna-se obrigatória em atenção à regra do Código de Processo Penal. Assim, se o Promotor de Justiça recebe a notícia de um fato em Tabatinga/AM e ao fazer a VPI constata indícios de que o fato se deu em São Paulo de Olivença/AM, deverá declinar a atribuição para este último órgão. A importância desse cuidado quanto à atribuição, no criminal, tem maior relevo do que no cível, pois as medidas judiciais destinadas a produção de provas, se não observarem as regras das competências judiciais, podem gerar nulidades insanáveis.
Arquivamento (Art. 4º da Res. CNMP n. 174/2017) e Indeferimento de Instauração de PIC (Art. 2º, IV, e Art. 19. da Res. CNMP n. 181/2017 e Arts. 18. e 25 da Res. CSMP/AM n. 006/2015)
Aqui vale à pena relembrar que o PNFC não é instaurado formalmente, isto é, não existe uma decisão ou uma portaria de instauração, especialmente pela sua natureza de pré-investigação. Por esse motivo nem a Res. CNMP n. 174/2017 e nem a Res. CSMP/AM n. 006/2015 prevêem regramentos sobre a instauração. Entretanto, há entre as duas resoluções um conflito sobre uma das decisões possíveis do procedimento.
A Res. CNMP n. 174/2017 prevê, no Art. 4º, que a Notícia de Fato será arquivada quando o fato não configurar lesão ou ameaça de lesão aos interesses ou direitos tutelados pelo MP, o fato narrado já tiver sido objeto de investigação ou de ação judicial ou já se encontrar solucionado, a lesão ao bem jurídico tutelado for manifestamente insignificante, nos termos de jurisprudência consolidada ou orientação do CSMP ou Câmara de Coordenação e Revisão, for desprovida de elementos de prova ou de informações mínimos para o início de uma apuração e o noticiante não atender à intimação para complementá-la ou, por fim, for incompreensível a notícia narrada.
A Res. CSMP/AM n. 006/2015, por seu turno, utiliza o verbo indeferir. Todavia, o indeferimento referido pela resolução em questão é do PIC e não da Notícia de Fato, conforme se lê no Art. 25. que assim determina: “se o membro do Ministério Público se convencer da inexistência de fundamento para a instauração de procedimento investigatório criminal, indeferirá a notícia de fato, fazendo-o fundamentadamente.”
Assim, ao fazer uma análise com a finalidade do Procedimento de Notícia de Fato Criminal, percebe-se que as duas regulamentações se complementam, pois o indeferimento da instauração da investigação, previsto na Res. CSMP/AM n. 006/2015, tem por fim direto o arquivamento do Procedimento regulado na Res. CNMP n. 174/2017. Logo, o Procedimento de Notícia de Fato que não servir à instauração de investigação deverá ser arquivada e não indeferido.
Nesse aspecto, parece ser equivocada a menção “será indeferida a instauração de Notícia de Fato” na proposta de inclusão do § 4º ao Art. 4º da Resolução n. 174/2017, já que essa resolução trata do arquivamento do Procedimento de Notícia de Fato. Assim, o mais adequado seria manter a redação atual do Art. 4º da Res. CNMP n. 174/2017, já que a ausência de lesão ou ameaça a lesão aos interesses ou direitos tutelados já é hipótese de arquivamento do PNFC. Pode-se, nos termos da Res. CNMP n. 174/2017, arquivar o Procedimento de Notícia de Fato quando: I – o fato narrado não configurar lesão ou ameaça de lesão aos interesses ou direitos tutelados pelo Ministério Público; II – o fato narrado já tiver sido objeto de investigação ou de ação judicial ou já se encontrar solucionado; III – a lesão ao bem jurídico tutelado for manifestamente insignificante, nos termos de jurisprudência consolidada ou orientação do Conselho Superior ou de Câmara de Coordenação e Revisão; IV – for desprovida de elementos de prova ou de informação mínimos para o início de uma apuração, e o noticiante não atender à intimação para complementá-la; V – for incompreensível.
Nada obstante, além de arquivar o Procedimento de Notícia de Fato por esses motivos, há a possibilidade de indeferir a instauração de investigação, hipótese que poderia estar prevista no rol dos motivos que enseja o arquivamento do Procedimento de Notícia de Fato. Assim, em vez de propor o acréscimo do § 4º ao Art. 4º da Res. CNMP n. 147/2017, seria melhor que se introduzisse o inciso VI ao Art. 4º para fazer constar a hipótese de indeferimento de investigação por ausência de justa causa.
A Res. CNMP n. 181/2017, o Art. 2º, IV, determina que o membro do Ministério Público poderá promover fundamentadamente o respectivo arquivamento das peças de informação, enquanto os Arts. 18. e 25 da Res. CSMP/AM n. 006/2015 prescrevem que a Notícia de Fato será indeferida15 fundamentadamente quando faltar justa causa ou condição de procedibilidade à futura ação penal; ou os fatos narrados não configurarem crime ou contravenção penal; ou o fato já tiver sido objeto de investigação ou de ação penal; ou se, mesmo após as diligências preliminares, não surgirem quaisquer provas suficientes de crime ou de contravenção penal.
É interessante notar que a Res. CNMP n. 181/2017 menciona promover fundamentadamente o respectivo arquivamento quando o membro do Ministério Público responsável pelo procedimento se convencer da inexistência de fundamento para a propositura de ação penal pública ou constatar o cumprimento do acordo de não-persecução, esclarecendo que a promoção de arquivamento será apresentada ao juízo competente, nos moldes do art. 28. do Código de Processo Penal, ou ao órgão superior interno responsável por sua apreciação, nos termos da legislação vigente.
As Resoluções do CNMP e do CSMP/AM, nesse particular, divergem, pois a do Amazonas, editada pelo órgão superior interno CSMP - assim como a Res. CNMP n. 174/2017 - decidiu que o Procedimento de Notícia de Fato Criminal dispensa a remessa ao Conselho quando de seu arquivamento, apesar de ter permitido que haja recurso contra essa decisão e que este recurso será examinado pelo CSMP. A questão relevante aqui é: seria possível uma interpretação de conformidade entre esses dispositivos? Sim, é cabível uma interpretação de conformação.
Nesse caso, como o parágrafo único do Art. 19. da Res. CNMP n. 181/2017 prescreve que a promoção de arquivamento será apresentada ao juízo competente ou ao órgão superior interno responsável pela sua apreciação, torna-se possível que o órgão superior interno, neste caso o CSMP/AM, estipule regramento específico sobre o arquivamento do Procedimento de Notícia de Fato Criminal. Logo, como o CSMP/AM estipulou regramento específico quanto ao Procedimento de Notícia de Fato Criminal, assegurando, inclusive, a possibilidade de revisão dessa decisão, em consonância com a sistemática existente no Código de Processo Penal, não há ilegalidade em aplicar esse entendimento ao PNFC.
A outra opção viável, não excluída pela Res. CSMP/AM n. 006/2015, em seus parágrafo único do Art. 19. e § 2º do Art. 25, é a faculdade de submeter o indeferimento da instauração do PIC ao CSMP (Arquivamento do PNFC) ou, por conseguinte, ao próprio Poder Judiciário. A escolha ficará a cargo do membro responsável pela presidência do procedimento. O ideal, sem dúvida, é a unificação do procedimento, porém, todas essas possibilidades, quanto ao indeferimento da instauração do PIC são legalmente possíveis.
Acaso opte pelo sistema de controle previsto na Res. CSMP/AM n. 006/2015, o membro deverá observar os dispositivos contidos nos Arts. 18. a 20 e § 2º do Art. 25, in verbis:
“Art. 18. Em caso de indeferimento da notícia de fato, de natureza cível ou criminal, o noticiante será cientificado da decisão de indeferimento.
§1º. A cientificação será realizada, preferencialmente, por meio eletrônico, podendo também ser efetivada por carta com aviso de recebimento ou notificação pessoal, ou, na hipótese de não localização, por publicação no Diário Oficial Eletrônico do Ministério Público (DOMPE).
§2º. A cientificação é facultativa no caso de a notícia de fato ter sido encaminhada ao Ministério Público por órgão público em face de dever de ofício.
§3º. Se a notícia de fato for anônima, a cientificação será efetivada pela publicação no Diário Oficial Eletrônico do Ministério Público (DOMPE).
Art. 19. O indeferimento de notícia de fato prescinde de sua remessa ao Conselho Superior do Ministério Público.
Parágrafo único. É facultado ao membro do Ministério Público submeter o indeferimento de notícia de fato anônima ou de grande repercussão social a reexame voluntário pelo Conselho Superior do Ministério Público.
Art. 20. Do indeferimento da notícia de fato caberá recurso administrativo ao Conselho Superior do Ministério Público, devidamente fundamentado e com as respectivas razões, no prazo de 10 (dez) dias.
§1º. Caso o noticiante apresente recurso contra a decisão de indeferimento da notícia de fato, o recurso será protocolado na secretaria do órgão que indeferiu a instauração de procedimento e juntado aos respectivos autos extrajudiciais, que deverão ser remetidos, no prazo de 3 (três) dias, ao Conselho Superior do Ministério Público, para apreciação, caso não haja reconsideração.
§2o. Não havendo recurso, os autos serão arquivados na própria origem, registrando-se no sistema respectivo.
(...)
Art. 25. Se o membro do Ministério Público se convencer da inexistência de fundamento para a instauração de procedimento investigatório criminal, indeferirá a notícia de fato, fazendo-o fundamentadamente.
(...)
§2o. O indeferimento da notícia de fato de natureza criminal, na forma do parágrafo anterior, dispensa a remessa ao Poder Judiciário e será arquivada na própria Promotoria de Justiça de origem.
E quando deverá indeferir a instauração de PIC ou não requisitar a instauração de IP? A resposta está nos incisos I a IV do § 1º do Art. 25, abaixo transcrito:
Art. 25. Se o membro do Ministério Público se convencer da inexistência de fundamento para a instauração de procedimento investigatório criminal, indeferirá a notícia de fato, fazendo-o fundamentadamente.
§1o. O membro do Ministério Público indeferirá a instauração de procedimento de investigação criminal.
I - se faltar justa causa ou condição de procedibilidade à futura ação penal;
II - se os fatos narrados não configurem crime ou contravenção penal;
III - se o fato já tiver sido objeto de investigação ou de ação penal;
IV - se, mesmo após as diligências preliminares, não surgirem quaisquer provas suficientes de crime ou de contravenção penal.
A clareza das hipóteses acima dispensa maiores aprofundamentos teóricos, já que podem ser resumidos na ausência de justa causa para futura investigação ou simplesmente não houver indícios de materialidade de crimes.
Deferimento de Instauração de PIC ou Requisição de IP (Art. 2º, II e V, da Res. CNMP n. 181/2017 e Art. 52, II e V, e Art. 54. da Res. CSMP/AM n. 006/2015)
Em sentido contrário ao que ocorre com o indeferimento, será possível o deferimento quando houver justa causa para a investigação. Se a justa causa for para a ação penal não fará sentido a instauração da investigação, pois já haverá elementos para o ajuizamento da ação penal. A justa causa para a instauração da investigação é a presença de indícios de materialidade de crime, ainda que não se saiba ou se tenha indícios de autoria. Assim, haverá justa causa para a instauração de Procedimento Investigatório Criminal ou Requisição de Instauração de Inquérito Policial sempre que, após a fase de VPI, o presidente do procedimento encontrar indícios de materialidade crime, do contrário o indeferimento é impositivo.
A requisição de instauração do IP não é excludente da instauração do PIC, ainda que o Art. 25, § 1º, III, da Res. CSMP/AM n. 006/2015, mencione ser essa uma hipótese de indeferimento, mostra-se muito interessante a formação de forças-tarefas pela Polícia Judiciária e o Ministério Público a partir da instauração de IP e de PIC, posteriormente reunidos para ajuizamento de ação penal. Por essa razão, o Art. 2º, II e V, da Res. CNMP n. 181/2017 e o Art. 52, II e V, da Res. CSMP/AM n. 006/2015 colocam essas duas possibilidades em favor da decisão do membro.
A exceção à existência de justa causa está prevista no Art. 21. da Res. n. 006/2015, quando estabelece que se o fato requerer apuração ou acompanhamento ou vencido o prazo do Art. 20, instaurará o procedimento próprio. Disposição similar está no Art. 7º da Res. CNMP n. 174/2017, quando estabelece que se o fato requerer apuração ou acompanhamento ou vencido o prazo de 30 (trinta) mais 90 (noventa) dias, deverá ser instaurado o procedimento próprio. O problema é que o Art. 20. da Res. CNMP/AM n. 006/2015 não trata de prazo do Procedimento de Notícia de Fato Criminal, que está definido no Art. 24. Parece, portanto, ter havido equívoco na referência ao Art. 20, pois este dispositivo se refere ao prazo para recurso quanto ao indeferimento da notícia de fato. Tal equívoco, porém, foi corrigido no Art. 7º da Res. CNMP n. 174/2017, que deixa clara a referência ao prazo de 120 (cento e vinte) dias.
Logo, parece que a ideia foi de evitar um prolongamento desnecessário da duração do PNFC, de modo que se os fatos se mostrarem mais complexos, a instauração do PIC ou a requisição de IP seriam a via mais adequada. Por isso, quando se previu a vedação à expedição de requisições, ficou evidente a compatibilidade com o procedimento, pois tal medida evita o prolongamento e o uso indevido da Notícia de Fato como investigação, desvirtuando a sua real finalidade.
Entrementes, é de se buscar sempre a existência de justa causa, pois a instauração de PIC ou a requisição de IP representam um risco maior do que os inquéritos civis. Assim, a interpretação mais prudente nesse caso não seria se os fatos são mais complexos por si mesmos, mas sim aqueles fatos cuja apuração exija o ajuizamento de medidas investigatórias submetidas à reserva de jurisdição. Nesse contexto, se após a VPI houver indícios de materialidade que somente poderão ser confirmados mediante o uso de medidas cautelares de afastamento de sigilos, por exemplo, vencido o prazo do PNFC, a instauração do PIC é necessária Não se pode confundir essa possibilidade com aquela em que o PNFC está vencido, mas não houve a realização de VPI. Aqui, ainda que em desconformidade com a regra do prazo para conclusão, deve ser adotada a prorrogação do PNFC para realizar a VPI, pois a instauração de uma investigação sem elementos mínimos de justa causa é mais nocivo do que prorrogar o procedimento por prazo superior ao limite previsto nos regulamentos.
Ajuizamento de Ação Penal (Art. 2º, I, da Res. CNMP n. 181/2017 e Art. 52, I, da Res. CSMP/AM n. 006/2015)
Conforme já delineado no curso deste estudo, é possível que ao final do PNFC, a VPI traga elementos de materialidade e indícios suficientes de autoria, de sorte que não haveria sentido em instaurar um PIC ou requisitar o IP se o membro já possui os requisitos para o ajuizamento da ação penal pública incondicionada. Portanto, a decisão do PNFC nesse caso será de oferecimento da denúncia e com isso encerra-se o procedimento. Vale destacar que esta, porém, não é a regra.
Do Acordo de Não-Persecução Penal (Art. 18. da Res. CNMP n. 181/2017)
De todas as decisões possíveis, a mais polêmica certamente é a prevista no Art. 18. da Res. CNMP n. 181/2017, que é o acordo de não-persecução penal. Neste trabalho não serão abordados os aspectos específicos do tema e, portanto, todas as atuais discussões travadas sobre a constitucionalidade ou não dessa decisão. Por outro lado, como este trabalho tem por objeto as Resoluções CNMP n. 181/2017 e CSMP/AM n. 006/2015, essa possibilidade de decisão não poderia ficar de fora do estudo.
Esse acordo de não-persecução penal somente tem regramento na Res. n. 181/2017 do CNMP e aplicar-se-ia aos delitos cometidos sem violência ou grave ameaça à pessoa, não sendo o caso de arquivamento, o membro do Ministério Público poderia propor ao investigado um acordo de não-persecução penal, desde que o suspeito confessasse formal e detalhadamente a prática do delito, indicasse eventuais provas de seu cometimento, além de cumprir pelo menos um dos requisitos previstos nos incisos I a VI e não se enquadrar em nenhum dos incisos I a IV do §1º, todos do Art. 18. da Res. CNMP n. 181/2017. Com isso, concluem-se as possíveis decisões a serem adotadas pelo Promotor de Justiça do Estado do Amazonas na conclusão do Procedimento de Notícia de Fato Criminal, regulado pelas Resoluções CNMP n. 181/2017 e CSMP/AM n. 006/2015.
