João Paulo Cavalheiro Piva[1]
RESUMO
A tríplice fronteira Argentina-Brasil-Paraguai revela um contexto específico, particularmente, por se tratar de um espaço geográfico com histórico de relações e acordos de integração econômica, com perspectiva de cooperação mútua, intensificada com a criação do Mercado Comum do Sul, Mercosul. Porém, ainda que intensificadas as relações segundo acordos do Mercosul, a perspectiva de livre circulação de trabalhadores da fronteira em situação de vulnerabilidade social nas cidades gêmeas Foz do Iguaçu (Brasil), Ciudad del Este (Paraguai) e Puerto Iguazú (Argentina) é desafiada constantemente para superar a noção geográfica de território-nação a fim de garantir minimamente a proteção dos direitos do trabalho e previdenciários do trabalhador da fronteira. Nesse sentido, o presente estudo objetiva identificar e discutir as garantias dos direitos do trabalho e previdenciário dos trabalhadores, associados à liberdade de circulação na faixa de fronteira da microrregião de Foz do Iguaçu e Estados nacionais vizinhos Argentina e Paraguai. Para desenvolvê-lo, adotou-se método dedutivo-dialético, pesquisa qualitativa com suporte em pesquisas bibliográfica e documental e interpretação de resultados com abordagem lógico-sistemática do Direito. A abordagem teórica permitiu desvelar um cenário de intensa migração na tríplice fronteira, no qual a maioria dos trabalhadores que migram para o Brasil assume postos de trabalho que requer menor qualificação e, além disso, fica à margem da proteção social do Estado brasileiro. Há necessidade de atualização de normas do Mercosul e da legislação nacional com a finalidade de estabelecer ações que favoreçam a livre circulação de trabalhadores para além das cidades-gêmeas da tríplice fronteira, particularmente na faixa limite de 150km, o que beneficiaria a atividade labora do trabalhador estrangeiro nos municípios lindeiros ao Lago de Itaipu. Além disso, faz-se necessários que tais normas considerem questões relativas ao território, à temporalidade e especificidades dessas cidades, bem como superar os limites burocráticas determinantes do acesso ao trabalho e previdência social.
Palavras-chave: Trabalhador fronteiriço. Trabalho e previdência. Declaração sociolaboral. Mercosul.
INTRODUÇÃO
Na mesorregião oeste do Paraná há acentuada circulação de trabalhadores interfronteiras, particularmente, provindos da Argentina (AR) e Paraguai (PY), países que juntos com o território brasileiro formam a denominada tríplice fronteira no sul do Brasil (BR). No lado brasileiro, a faixa de fronteira corresponde à extensão territorial é equivalente a “cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres”, tal como designada pela Constituição Federal de 1988 (art. 20, §2o).[3]
Na dinâmica transfronteiriça foz-iguaçuense, associada às atividades do turismo na tríplice fronteira, mais especificamente na fronteira BR e PY, evidencia-se a livre circulação de trabalhadores brasileiros residentes em Foz do Iguaçu que se deslocam cotidianamente para trabalhar em Cuidad del Leste ou trabalhadores paraguaios que vêm diariamente a Foz do Iguaçu com finalidade de trabalho.[4]
Não obstante, a presença de trabalhadores argentinos e paraguaios no mercado do oeste paranaense se faz observar para além dos limites territoriais do município de Foz do Iguaçu, pois a livre circulação de trabalhadores é favorecida pela extensão da fronteira do oeste paranaense com AR e PY e, em grande parte, devido ao mercado de trabalho ofertado nas cidades com proximidade territorial entre os municípios constitutivos da microrregião de Foz do Iguaçu,[5] como Itaipulândia, Medianeira, Missal, São Miguel do Iguaçu e Santa Terezinha do Itaipu. Tais municípios compõem parte dos municípios identificados como lindeiros ao Lago Itaipu, isto é, lindeiros ao reservatório de águas da Hidrelétrica Itaipu Binacional.[6]
Nessa microrregião paranaense, municípios como Itaipulândia, Missal e Santa Terezinha do Itaipu foram constituídos devido ao impacto deflagrado a partir de década de 1970 em função da construção da Hidrelétrica Itaipu Binacional (1975-1982). Tal impacto promoveu reorganização territorial e o modo de ocupação do solo, tanto no meio rural, com a perda de terras férteis para as águas do Lago de Itaipu, o que favoreceu a migração em massa de brasileiros para o PY[7], como no meio urbano, que promoveu a formação de aglomerados populacionais que, no caso brasileiro, mais tardes se tornaram municípios.[8]
A dinâmica da livre circulação de cidadão, não raro, permite serem encontrados trabalhadores paraguaios e argentinos que desenvolvem atividade laboral em municípios lindeiros e em outros municípios não identificados como lindeiros, porém situados na faixa fronteiriça e sem áreas contíguas com Foz do Iguaçu ou Santa Terezinha de Itaipu, cujo município acabou em conurbação com o município de Foz do Iguaçu.[9]
Comumente, trabalhadores argentinos e paraguaios em atividade laboral em municípios lindeiros ou não lindeiros mantém suas respectivas residências nos Estados nacionais, vizinhos do Brasil. Em geral, aqueles que visam trabalho temporário no BR, principalmente na microrregião de Foz do Iguaçu, não têm intenção de configurar processo migratório, pois a maioria sem curso superior, vê no Brasil uma oportunidade para melhorar as condições de vida,[10] mas acaba como mão-de-obra barata para a construção civil, indústria têxtil, serviços domésticos, agricultura e informalidade, uma realidade observada em outras regiões fronteiriças do Brasil.[11]
Considerada, então, como linha limítrofe da fronteira com facilitada livre circulação de trabalhadores, a linha delimitada pelo município de Foz do Iguaçu e conurbação com Santa Terezinha de Itaipu e municípios designados como cidades-gêmeas Puerto Iguazú (AR) e Ciudad del Este (PY), observa-se que muitos trabalhadores argentinos e paraguaios que trabalham em municípios da microrregião de Foz do Iguaçu fora dessa linha limítrofe, não retornam diária ou semanalmente às residências situadas em seus respectivos Estados nacionais. Por tal razão, não raro, esses trabalhadores são vistos como migrantes e, por assim ser, parecem excluídos sumariamente do conceito de “trabalhador fronteiriço” definido na Convenção Internacional sobre Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros das suas Famílias, adotada pela Organização das Nações Unidas (ONU, 1990), que determina: “A expressão trabalhador fronteiriço designa o trabalhador migrante que conserva a sua residência habitual num Estado vizinho a que regressa, em princípio, todos os dias ou, pelo menos, uma vez por semana” (Art. 2o, alínea a).[12]
Oportuno registrar o conceito oficial brasileiro de “cidades-gêmeas” pela definição do Ministério de Integração Nacional, em função da importância de tais cidades à integração fronteiriça e, consequentemente, à interação sul-americana. Assim, são considerados “cidades-gêmeas” os municípios cortados pela linha de fronteira, seja essa seca ou fluvial, articulada ou não por obra de infraestrutura, que apresentem grande potencial de integração econômica e cultural, podendo ou não apresentar uma conurbação ou semi-conurbação com uma localidade do país vizinho [...]” (art. 1o).[13] Ao longo das fronteiras brasileira e/ou sul-americana, em todo o processo de interação dos Estados Partes do Mercosul, as cidades-gêmeas assumem papel estratégico na livre circulação de pessoas e trabalhadores fronteiriços, bem como no fluxo mercadorias.[14]
No ordenamento jurídico brasileiro, anterior a vigência da Lei no 13.445/2017, era possível se abstrair o conceito de trabalhador fronteiriço na Lei no 6.815/1980, Estatuto do Estrangeiro, que determinava: “Ao natural de país limítrofe, domiciliado em cidade contígua ao território nacional, respeitados os interesses da segurança nacional, poder-se-á permitir a entrada nos municípios fronteiriços a seu respectivo país, desde que apresente prova de identidade” (art. 21), confere-lhe direito a exercer trabalho remunerado e estudar no Brasil mediante documento especial que identifique e caracterize sua condição (§1o, art. 21).[15]
Porquanto, tomando-se como base o conceito definido pela ONU (1990) e supondo-se não caracterização como “trabalhadores fronteiriços” de paraguaios e argentinos que se dedicam à atividade laboral em municípios da microrregião de Foz do Iguaçu situados na faixa de fronteira, mas fora da linha de integração das cidades-gêmeas, além de configurar migração ilegal e, por vezes, trabalho irregular, contribui para agravar a vulnerabilidade social de grande parcela desses trabalhadores, tanto no Estado nacional quanto no Estado estrangeiro, no caso, o Brasil. Nesse sentido, faz-se procedente questionar: há e/ou persiste no ordenamento jurídico brasileiro restrição da igualdade jurídica para trabalhadores não migrantes que atuam na microrregião foz-iguaçuense, em municípios situados na faixa de fronteira, como designada pela Constituição Federal de 1988, principalmente nos municípios lindeiros ao Lago de Itaipu na mesorregião oeste do Paraná? A novel legislação brasileira que trata da migração – Lei no 13.445/2017 – favorece a compreensão e a aplicabilidade do conceito de “trabalhador fronteiriço” no acolhimento igualitário de trabalhadores da fronteira? Há consonância do Direito Pátrio com o conceito jurídico de “trabalhador fronteiriço” em normas do Mercado Comum do Sul (Mercosul) no que concerne à Declaração Sociolaboral e a Acordos Bilaterais do BR com Estados nacionais vizinhos?
É, pois, em busca de respostas a essas questões que o presente estudo objetiva identificar e discutir as garantias dos direitos do trabalho e previdenciário dos trabalhadores da fronteira, associados à liberdade de circulação na faixa fronteiriça da microrregião de Foz do Iguaçu e Estados nacionais vizinhos, Argentina e Paraguai.
METODOLOGIA
O desenvolvimento do estudo se fundamentou, teoricamente, nos métodos dedutivo e dialético e a interpretação dos resultados se sustentou na abordagem lógico-sistemática do Direito.[16],[17] Tal abordagem se ocupa de unir concepções da lógica e da sistemática jurídico para obter maior compreensão sobre a matéria em estudo, permite a análise de normas jurídicas entre si e considera o sistema jurídico sob uma perspectiva mais abrangente em relação às antinomias jurídicas.[18] Como técnicas de investigação adotaram-se as pesquisas bibliográfica e documental.[19] A pesquisa bibliográfica sustentou a análise da doutrina e a documental se valeu da legislação nacional e o conjunto normativo e meios assegurados de proteção para trabalhadores dos Estados-Parte do Mercosul.
Os procedimentos de pesquisa, basicamente, foram consulta à doutrina, legislação nacional e normas do Mercosul, em livros e artigos científicos publicados na forma convencional e online. A base de consulta online contou com pesquisa no Google Acadêmico, biblioteca eletrônica Scientific Eletronic Library Online (SciElo), sítios do Mercosul, universidade brasileiras, Jusbrasil, Conteúdo Jurídico, Âmbito Jurídico, Migalhas, JusWay. O acesso online foi viabilizado pelo uso das seguintes palavras e/ou expressões-chave: trabalhador fronteiriço, Mercosul, livre circulação de trabalhadores, cidades-gêmeas, tríplice fronteira, direitos do trabalho e previdenciários do migrante.
TRABALHADOR FRONTEIRIÇO NA TRÍPLICE FRONTEIRA DO OESTE PARANAENSE
Evolução do conceito de “trabalho fronteiriço”
A expressão “trabalhador fronteiriço” foi empregada primeiramente pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) na Convenção no 97 sobre trabalhadores migrantes, revista em 1949. Nesse documento, define-se que a “expressão “trabalhador migrante” designa toda pessoa que emigra de um país para outro com o fim de ocupar um emprego que não será exercido por sua própria conta, e compreende qualquer pessoa normalmente admitida como trabalhador migrante” (art. 11, §1o). Com base nessa definição, os termos acordados se aplicam “aos trabalhadores fronteiriços” (art. 11, §2o, alínea a).[20] Todavia, por se preocupar mais especificamente com a imigração ilegal e prever e determinar punições em seus anexos (I e II), a Convenção no 97 exclui da classificação laboral especificidades relativas aos trabalhadores fronteiriços, mas defende a negociação entre Estados nacionais para efeito de regulamentação do fluxo internacional de trabalhadores e, por conseguinte, com a intenção de assegurar direitos e obrigações por parte dos Estados nacionais que abrem suas fronteiras à migração de trabalhadores.
Na década de 1990, a ONU se encarregou de acrescentar elementos explicativos à definição registrada pela OIT sobre a expressão “trabalhador fronteiriço”. A partir de então, tal expressão passou a constar, frequentemente, no arcabouço jurídico de vários países.
Como citado anteriormente, no Estatuto do Estrangeiro retira-se o entendimento que a expressão “trabalhador fronteiriço” se traduz em um conceito jurídico identitário e aplicável àqueles trabalhadores que residem em regiões de faixa de fronteira, exercem atividade laboral remunerada em certo Estado nacional vizinho ao Brasil e, habitualmente, regressam todos os dias ou, pelo menos, uma vez por semana ao Estado nacional de residência.[21]
Trata-se, pois, de um tipo sui generis, que vem obtendo soluções políticas e jurídicas em vários países, cujo status jurídico surge delimitado por condicionantes, tendo sua espacialmente restrita à faixa fronteiriça,[22] uma vez pressuposto que o trabalhador fronteiriço não deixa sua residência e vínculos socioafetivos para atravessar a fronteira de seu Estado nacional a fim de obter permanência definitiva em outro Estado nacional e continua a manter como ponto referencial sua residência na AR e no PY.
Porquanto, o trabalhador fronteiriço não se caracteriza como migrante, visto que a expressão assentada do desejo de migrar é que se constitui elemento essencial para configurar as migrações internacionais de trabalhadores.[23] Não obstante, à luz do Estatuto do Estrangeiro do Brasil, a expressão “trabalhador fronteiriço” também requer ser assentada para surtir efeitos legais.[24]
No âmbito normativo do Mercosul, a expressão “trabalhador fronteiriço” foi registrada na Declaração Sociolaboral em 1998, isso porque o projeto de construção do Mercosul teve sua origem fincada em pressupostos de integração econômica entre os Estados Partes, sendo, posteriormente, incorporada a perspectiva social, particularmente derivada das discussões sobre aumento dos fluxos interfronteiriços de pessoas, mercadorias e rendas.
Notadamente, o Tratado de Assunção, celebrado em 26 de março de 1991,[25] que deu origem ao Mercosul e que, por consequência, abriu possibilidades e desafios à integração dos países sul-americanos reunidos, na época, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, concentrou-se em princípios de livre comércio e circulação de bens, serviços e outros fatores produtivos, mas não contemplou aspectos sociais que, intrinsicamente, se associam aos objetivos econômicos do Bloco: produção, trabalho e renda. Na época, as legislações nacionais dos Estados Partes também expressavam pouca preocupação na diferenciação de temas como entrada e fixação de trabalhadores intrabloco. Em geral, suas normas se destinavam, mais especificamente, à regulação do fluxo migratório de trabalhadores oriundos de Estados nacionais extrabloco. [26]
Porém, a estrutura do Bloco tomou novos rumos com a assinatura do Protocolo de Ouro Preto, em 1994, instrumento que dotou o Mercosul de personalidade jurídica de Direito Internacional[27] e chamou a atenção dos Estados Partes para a discussão sobre migração, livre circulação de trabalhadores, direitos e garantias do trabalhador migrante. Surge, daí, o conceito de imigração laboral ligado à integração cooperativa intrabloco e aos fluxos de trabalhadores no âmbito do Mercosul. A aplicabilidade desse conceito despertou à necessidade de norma jurídico para dar conta de questões relativas ao fluxo migratório internacional, fixação da mão de obra, garantia para o exercício de direitos por cidadãos residentes em outros Estados nacionais do Mercosul. [28]
No período pós-Protocolo de Ouro Preto, a pauta de discussões no Mercosul se orientou por temas concernentes ao migrante e à livre circulação de trabalhadores, sem, contudo se reportar conceitualmente ao trabalhador fronteiriço. Como resultados dessas discussões foram assinados instrumentos normativos que incidem sobre migração, trabalhadores migrantes e suas respectivas famílias, migração laboral, dentre outros temas correlatos. Citam-se o Acordo Multilateral de Seguridade Social, assinado em 1997, e a Declaração Sociolaboral do Mercosul, em 1998.
Na perspectiva de livre circulação de trabalhadores no espaço sul-americano e em atenção ao conceito de “imigração laboral”, mais recentemente abordado como “migração laboral”, na Declaração Sociolaboral do Mercosul pode-se abstrair referência conceitual ao “trabalhador fronteiriço” afastada do conceito conservador definido pela OIT, ONU e adotado pelo Brasil no Estatuto do Estrangeiro.
Faz-se breve parêntese para esclarecer que o conceito de “migração laboral”, usado no Acordo Multinacional sobre Residência para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul (2002), agrega definições importantes no campo do Direito, as quais são representantes na geração de impacto na “migração laboral” do Mercosul, tais como: igualdade de tratamento de trabalhador imigrante, proteção trabalhista e previdenciária, regularização de trabalhador ilegal.[29] Além disso, devido à celebração de Tratados Internacionais pelos Estados Partes do Mercosul entre si ou por extensão fora do Bloco, constata-se ampliação dos direitos e garantias do trabalhador fronteiriço, particularmente daquele que mantém sua residência em um Estado nacional e trabalha em outro, situação essa que imprime à relação laborar aspectos de estraneidade que, por tal razão, reclama análise jurídica sobre qual norma é mais adequada para nortear e disciplina o contrato trabalhista.[30]
Ademais, no documento sob o título Declaração Sociolaboral do Mercosul, firmado em 1998 e revisto em 2015, foram enunciados direitos individuais e coletivos dos trabalhadores no tocante às relações trabalhistas e outros direitos vinculados às obrigações estatais afins, e regras de aplicação e seguimento, quanto à vigência desse instrumento. Dentre os direitos individuais de importância para o escopo do estudo, cita-se a garantia de não-discriminação em razão da origem nacional e o comprometimento dos Estados Partes à promoção de “ações destinadas a eliminar a discriminação no que tange aos grupos em situação desvantajosa no mercado de trabalho” (art. 4o, 3), bem como a proteção para trabalhadores migrantes ou fronteiriços.[31]
Na proteção de trabalhadores migrantes ou fronteiriços, os Estados Partes do Mercosul se comprometem a adotar e articular medidas para criação e estabelecimento de normas e procedimentos comuns quanto à circulação dos trabalhadores nas zonas de fronteira e ações necessárias para melhorar as oportunidades de emprego e as condições de trabalho e de vida desses trabalhadores (art. 7o, 3). Comprometem-se, ainda, a desenvolver ações que promovam a livre circulação de trabalhadores e a integração dos mercados de trabalho, de forma compatível e harmônica com o processo de integração regional proposto para o Bloco (art. 7o, 4).[32]
Proteção do “trabalhador fronteiriço” na legislação nacional e acordos do Mercosul
No Brasil, o princípio da proteção, inerente ao Direito do Trabalho e, por conseguinte, que dá proteção jurídica ao “trabalhador fronteiriço”, sujeito ativo da relação de trabalho, estabelece-se com base nos princípios da Constituição Federal de 1988, em consonância com o Direito Internacional firmado na Declaração Universal dos Diretos Humanos (arts. 22 a 25).[33] Dada à prevalência da norma mais favorável, o princípio constitucional da proteção do Direito do Trabalho integra as denominadas “cláusulas pétreas” (art. 5o, §2o, art.7o, caput, e art. 60, §4o, inciso IV).[34], [35]
Destarte, a Constituição Federal de 1988 dispõe expressamente sobre os direitos sociais (arts. 6o e 11) e os insere entre os direitos fundamentais. Os direitos do trabalhador, de natureza individual e coletiva, que no Direito Internacional são integrantes dos direitos humanos, na Carta Magna brasileira são parte constitutiva dos direito sociais e se afiguram como direitos fundamentais, não sendo, portanto, simples direitos subjetivos, de caráter privado, e sim direitos humanos, sociais e fundamentais.
Em se tratando da proteção do “trabalhador fronteiriço”, há que se observar que a Constituição Federal de 1988, além de determinar que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza”, garantindo a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade a brasileiros e estrangeiros residentes no país (art. 5o, caput), também não excluir outros direitos e garantias decorrentes do regime e princípios por ela adotados, e referenda não exclusão de direitos e garantias decorrentes “de tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte” (art. 5o, §2o),[36] incluindo-se, nesse caso, além de outros, os Acordos firmados pelo Brasil no âmbito do Mercosul.
A Consolidação das Leis do Trabalho (CLT, 1943),[37] apesar de ter passado por inúmeras alterações a fim de adaptar o texto original às realidades do mercado de trabalho, brasileiro e global, consiste no principal instrumento regulador das relações de trabalho de brasileiros e estrangeiros, tanto no meio urbano como no meio rural. Porém, até então, o texto da CLT não possui dispositivos para tratar expressamente do trabalhador fronteiriço, mas refere-se ao trabalhador estrangeiro. Daí, porque “como este é gênero e aquele espécie, as normas também devem ser aplicadas ao fronteiriço”.[38]
Algumas regas válidas para o trabalhador estrangeiro, por certo, também são válidas para o trabalhador fronteiriço. Observa-se que, para efeito de obtenção da Carteira de Trabalho e Previdência Social, obrigatoriamente o trabalhador estrangeiro deverá apresentar o documento de identidade ou competente visto de imigração (art. 17), sendo vedada à empresa brasileira admitir a seu serviço empregado estrangeiro sem a apresentação de documento que o identifique como estrangeiro (art. 359). Em caso de admissão legal, toda a empresa nacional fica obrigada a anotar no registro de empregado dados relativos à nacionalização do trabalhador (art. 359). Além disso, a CLT estabelece reserva de mercado, observada a lei dos dois terços, quando instrui a proporção de empregados brasileiros em empresas nacionais, segundo o princípio da nacionalização do trabalho (arts. 352 ss.).[39]
No que concerne ao trabalhador fronteiriço, alguns desafios impostos pela CLT se tornam relevantes, exatamente por não se tratar de trabalhador migrante. Nesse caso, o trabalhador fronteiriço não possui carteira de identidade que o reconheça como estrangeiro em situação de trabalho no Brasil, o que impede a obtenção da Carteira de Trabalho e Previdência social, e, em grande medida, coloca o fronteiriço em condição de trabalho ilegal, subemprego. Além disso, se a reserva de mercado for considerada como regra geral para a admissão de trabalhadores fronteiriços na tríplice fronteira AR, BR e PY, há que se conceber como ação incompatível com a Declaração Sociolaboral do Mercosul, reafirmada pelo BR em 2015, no que concerne à livre circulação de trabalhadores em regiões de fronteira, garantias e direitos do trabalho e previdenciários.
Questões relativas à livre circulação de trabalhadores nas fronteiras dos Estados Partes do Mercosul, vulnerabilidade social, subemprego e trabalho ilegal, motivou o Acordo sobre Residência para Nacionais dos Estados Partes do Mercado Comum do Sul, assinado em 2002 pelos Estados Partes do Mercosul e promulgado pelo BR em 2009.[40] Em situação de trabalho no BR, argentinos e paraguaios que desenvolvem atividade laboral em municípios da microrregião de Foz do Iguaçu, lindeiros ao Lago de Itaipu, cujo retorno à residência em seu Estado nacional não é realizado diária ou semanalmente, podem ser beneficiados por esse Acordo, utilizando-se da residência temporária, facultada pelo Estatuto do Estrangeiro no BR e reafirmada na nova Lei de Migração e em Acordos BR-AR e BR-PY. Nesse particular, o Acordo sobre residências, cujo objetivo primeiro foi regularizar a situação migratória intrabloco, representa um instrumento jurídico eficaz à consolidação do direito migratório de trabalhadores, incluindo-se o trabalhador fronteiriço.[41]
Pelas regras acordadas em 2002,[42] a nacionalidade (natural ou adquirida) de um dos Estados Partes do Bloco constitui o único critério essencial à outorga de residência legal, temporária ou permanente. A petição para residência (solicitação de ingresso) daqueles que desejarem ingressar ou daqueles já migraram para um dos Estados Partes de recepção (solicitação para regularização) deve ser concedida independentemente da condição migratória de ingresso do peticionante (art. 3o). Ao interessado em obter a autorização de residência temporária (concedida com prazo de validade de até dois anos) deve observar o disposto no Acordo (art. 4o), mas não lhe é requerida apresentação de carta de oferta de trabalho, exigência essa observada para imigrantes extrabloco, o que favorece a livre circulação de trabalhadores intrabloco no Mercosul. No caso, ao residente temporário é facultado o direito de transformar sua residência em permanente (art. 5o). A residência temporária ou permanente confere o direito à livre circulação, permanecer livremente no território do Estado Parte de recepção, exercer qualquer atividade remunerada, por conta própria ou por conta de terceiros, em iguais condições que os nacionais (art. 6o).
Nos termos do Acordo sobre residências, cuja aplicação sem prejuízo de normas ou dispositivos internos de cada Estado Parte que sejam mais favoráveis aos imigrantes (art. 11), são previstos, expressamente, outros direitos para imigrantes e membros de sua família (art. 9o): iguais direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econômicas dos nacionais do país de recepção, particularmente o direito ao trabalho e exercício de toda atividade lícita; associar-se para fins lícitos, aqui se incluindo a sindicalização; reunião familiar com os membros que não sejam nacionais dos Estados-Partes; ampla igualdade de tratamento com os nacionais do país de recepção, principalmente no que concerne à aplicação da legislação trabalhista, remuneração, condições de trabalho e seguridade social; direito a transferir para seu país de origem sua renda e suas economias pessoais, e acesso à educação pública em condições de igualdade com os nacionais do país de recepção.[43]
Mais especificamente, a proteção do trabalhador fronteiriço argentino em situação laboral no Brasil encontra guarida no Acordo bilateral firmado em 2005, quando Brasil e Argentina (BR-AR) acordaram, entre si, sobre as localidades fronteiriças vinculadas.[44]
O Acordo sobre localidades fronteiriças vinculadas se aplica aos nacionais das Partes com domicílio nas áreas de fronteiras, sempre que sejam titulares da carteira de Trânsito Vicinal Fronteiriço e somente quando se encontrem domiciliados dentro dos limites conforme acordado. Objetiva facilitar a convivência nas localidades fronteiriças vinculadas e impulsionar sua integração por meio de tratamento diferenciado à população, em questões relativas à economia, trânsito, regime trabalhista e aceso aos serviços públicos e de educação. Foram dez (10) localidades brasileiras fronteiriças vinculadas, sendo nove (9) conurbação. No Paraná há três (3) localidades vinculadas e uma (1) conturbação: Foz do Iguaçu vinculada com Puerto Iguazú, Capanema com Andresito e Barracão/Dionísio Cerqueira (conurbadas) com Bernardo Irigoyen. Nota-se que, nesse Acordo, não há referência à conturbação de Foz do Iguaçu e Santa Terezinha do Itaipu, possivelmente, devido ao quantitativo populacional.
O grande diferencial do Acordo BR-AR é a instituição a carteira de Trânsito Vicinal Fronteiriço que confere direito à livre circulação nas localidades fronteiriças vinculadas e indica as localidades onde o titular estará autorizado a exercer os direitos contemplados no Acordo, que permite residência para nacionais argentinos no BR e nacionais brasileiros na AR, viabiliza formação e exercício profissional para nacionais AR e BR residentes nessas localidades, abre possibilidades para exercício de trabalho, ofício ou profissão, respeitadas as obrigações trabalhistas, previdenciárias e tributárias destinadas aos nacionais onde a atividade for desenvolvida; concede acesso ao ensino público e atendimento médico nos serviços públicos de saúde em condições de gratuidade e reciprocidade, acesso ao regime de comércio fronteiriço de mercadorias ou produtos de subsistência, segundo as normas específicas, além de quaisquer outros direitos que as Partes acordem conceder.
Quando comparado a outros acordos firmados pelo Brasil e/ou Mercosul, o Acordo BR-AR inova na abordagem sobre estímulo à interação ao definir que as autoridades públicas instituídas nos Estados acordantes aceitem petições e documentos escritos em espanhol ou em português para fins de acesso aos direitos dos cidadãos das fronteiras vinculadas (art. II), ao contemplar áreas de cooperação com foco na saúde e educação, e abrir espaço para discussão sobre plano de desenvolvimento urbano conjunto (art. VIII).
No que concerne às áreas de cooperação (art. VII), Acordo BR-AR define que instituições públicas responsáveis pela prevenção, combate a enfermidades, vigilância epidemiológica e sanitária das Partes deverão colaborar com seus homólogos nas localidades fronteiriças vinculadas para a realização de trabalhos conjuntos nessas áreas. Em matéria educativa, prevê cooperação por meio de intercâmbio de docentes, alunos e conteúdo programático comum, em disciplinas curriculares – História e Geografia – , com o fim de ressaltar e valorizar aspectos geográficos e históricos comuns, positivos, que uniram seus habitantes. Quanto ao plano de desenvolvimento urbano conjunto, o Acordo BR-AR propõe traçado de metas de integração da área vinculada, de modo a configurar uma conurbação quanto à infraestrutura, serviços e equipamentos. Prevê, ainda, conservação e recuperação de espaços naturais e áreas de uso público, com ênfase na preservação e/ou recuperação do meio ambiente e fortalecimento de sua imagem e identidade cultural.
A maneira como referendados os termos do Acordo BR-AR sobre as preocupações comuns com as localidades fronteiriças vinculadas “indica tratar-se do caminho para a formação de uma identidade cultural e políticas públicas em comum”.[45]
Outro Acordo internacional que contempla benefícios a trabalhadores fronteiriços é o Acordo entre Brasil e Paraguai (BR-PY) sobre localidades fronteiriças vinculadas, que foi assinado em 2017 e encaminhado para apreciação pelo Congresso Nacional em 2018,[46] cujo texto legislativo proposto é semelhante ao Acordo firmado entre BR e AR. No Acordo BR-PY estão previstas doze (12) localidades brasileiras fronteiriças vinculadas e uma (1) conturbação: Guaíra (Paraná) e Mundo Novo (Mato Grosso do Sul). Na mesorregião oeste do Paraná estão propostas três (3) localidades vinculadas, sendo duas (2) na microrregião de Toledo (Guaíra/Saltos del Guairá e Santa Helena/Puerto Indio) e uma (1) localidade situada na microrregião de Foz do Iguaçu e que contempla conurbação do município foz-iguaçuense com localidades paraguaias vinculadas: Ciudad del Este, Puerto Presidente Franco e Hernandarias.
Ao ser estabelecido que os Acordos BR-AR e BR-PY se aplicam aos nacionais das Partes, desde que sejam efetivamente domiciliados nas áreas fronteiriças vinculadas ou sejam titulares da Carteira de Trânsito Vicinal Fronteiriço, mediante o escopo desse estudo, quer parecer que tais acordos pouco contribuem para favorecer a livre circulação de trabalhadores fronteiriços para além do limite territorial do município de Foz do Iguaçu, isso porque o titular da Carteira de Trânsito Vicinal Fronteiriço poderá exercer direitos do trabalho e previdenciário apenas no limite territorial indicado na expedição desse documento.
Em se tratando do trabalhador fronteiriço, no arcabouço jurídico brasileiro, também importam as regras ditadas pela Lei no 13.445/2017,[47] Lei de Migração, que, certamente, à luz da Constituição Federal de 1998, assegura direitos trabalhistas como direitos humanos, sociais e fundamentais dos trabalhadores estrangeiros iguais aos garantidos aos nacionais.
A novel Lei de Migração trata, mas especificamente, quanto aos direitos e deveres do migrante e do visitante no Brasil, regula entrada e permanência de estrangeiros, dita normas de proteção ao brasileiro no exterior, promove alterações na nomenclatura do não nacional e substitui a figura do estrangeiro pela do migrante. Ademais, a novel legislação inova quanto à desburocratização do processo de regularização da migração, criação da política de vistos humanitários, acolhida humanitária, e não criminalização por motivo de migração, igualdade de tratamento e de oportunidade, promoção de entrada regular e regularização documental de migrantes e seus familiares, conferindo-lhes uma série de direitos não garantidos pelo Estatuto do Estrangeiro aos migrantes e seus familiares, em conformidade com o Direito Internacional. Ao instituir políticas públicas, avança no tratamento da inclusão social, laboral e produtiva do migrante, acesso igualitário e livre a serviços, programas e benefícios sociais, a bens públicos, serviço bancário, educação, moradia, seguridade social, assistência jurídica integral pública. Porém, a nova Lei continua a estabelecer tratamento diferenciado para o trabalhador fronteiriço.[48] Todavia, em vários de seus artigos, prevê aplicação de normas que sejam mais favoráveis ao trabalhador fronteiriço, que já foram estabelecidas em outros instrumentos, como Acordos do Mercosul, Convenções da OIT e Acordos Internacionais celebrados pelo Brasil que, no contexto da discussão desse estudo, pode-se referenciar os Acordos bilaterais BR-AR, proclamado, e BR-PY, em fase de apreciação pelo Congresso Nacional brasileiro. Ao ostentar direitos que sejam mais vantajosos para o trabalhador fronteiriço, independentemente de sua nacionalidade para fins jurídicos, constrói-se e solidifica-se segurança jurídica às relações trabalhistas que guardem conexão estrangeira em se referenciar.[49]
A nova Lei de Migração não contribuir para a expansão do conceito de “trabalhador fronteiriço” na forma como definido pela OIT e ONU, quando observada a definição de residente fronteiriço, ao dispor que é residente fronteiriço toda a “pessoa nacional de país limítrofe ou apátrida que conserva a sua residência habitual em município fronteiriço de país vizinho” (art. 1o, inc. IV, grifo nosso).[50]. Porém, exige que o residente fronteiriço seja detentor da autorização a fim de ser-lhe permitido usufruir de garantias e direitos assegurados pelo regime geral de migração estatuído pela nova Lei. À concessão de visto temporário para fins de trabalho, tema já abordado, a nova Lei manteve igual orientação do Estatuto do Estrangeiro, mas inova com relação à livre circulação de trabalhadores, quando faculta que, mediante requerimento do interessado, o Estado conceda ao imigrante autorização para a realização de atos da vida civil. Tal medida foi adequada, principalmente se considerada a extensão das fronteiras do Estado brasileiro com os Estados Partes do Mercosul.[51]
No campo admissional trabalhista, fica estabelecido pela nova Lei que à contratação de um imigrante para atividade laboral no BR basta que sejam cumpridas iguais regras de admissão para trabalhador brasileiro, sendo necessário o registro em Carteira de Trabalho e Previdência Social a fim de que a relação de trabalho siga as normas previstas na CLT.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise de normas concernentes ao “trabalhador fronteiriço”, em especial no diz respeito à legislação brasileira aplicada ao trabalhador de fronteira que desenvolve atividade laboral na mesorregião do oeste do Paraná, nas cidades gêmeas Puerto Iguazú (AR), Ciudad del Este (PY) e Foz do Iguaçu (BR), cidade polo da microrregião foz-iguaçucense, permitiu observar que, na perspectiva trabalhista, o Direito brasileiro confere tratamento igualitário para o “trabalhador fronteiriço” perante os nacionais dos três Estados nacionais.
No Brasil, à luz da Constituição Federal de 1988, concorrem para a definição dos direitos do “trabalhador fronteiriço” várias normas aplicáveis ao trabalhador brasileiro, caso da Consolidação das Leis do Trabalho abordada nesse estudo, e, ainda outras que tratam mais especificamente da migração laboral.
Nesse particular, considerando-se o objetivo do estudo de identificar e discutir as garantias dos direitos do trabalho e previdenciário dos trabalhadores fronteiriços, associados à liberdade de circulação na faixa de fronteira da microrregião de Foz do Iguaçu e Estados nacionais vizinhos Argentina e Paraguai, a análise se pautou no conceito de “trabalhador fronteiriço” com base na definição da OIT (em 1949) e de ONU (em 1990), cujo status jurídico é espacialmente delimitado pela faixa fronteiriça que, na região em estudo, limita-se a 150 km de largura, ao longo das fronteiras terrestres.
Com base nessa especialidade, dada à extensão da região fronteiriça paranaense, no ordenamento jurídico brasileiro buscou-se evidenciar a igualdade jurídica para trabalhadores da fronteira, porquanto, não migrantes, que atuam na microrregião região foz-iguaçuense, particularmente em municípios lindeiros ao Lago de Itaipu, situados na mesorregião oeste do Paraná. Investigou-se se a nova Lei de Migração favorece a compreensão e a aplicabilidade do conceito de “trabalhador fronteiriço” no acolhimento igualitário de trabalhadores fronteiriços e se há consonância do Direito Pátrio com o conceito jurídico de “trabalhador fronteiriço” em normas do Mercosul, no que concerne à Declaração Sociolaboral e a Acordos Bilaterais do BR com Estados nacionais vizinhos.
Em conclusão, observou-se consonância do Direito Pátrio com o conceito jurídico de “trabalhador fronteiriço” na Declaração Sociolaboral do Mercosul. Destarte, ao definir “residente fronteiriço”, a nova Lei de Migração, por ter como base o Estatuto do Estrangeiro, continuou a estabelecer tratamento diferenciado para o “trabalhador fronteiriço”, e não contribui para a expansão desse conceito na forma como definido pela OIT e ONU. A expressão “país limítrofe”, empregada pela Lei na definição de “residente fronteiriço” limita a aplicabilidade do conceito de “trabalhador fronteiriço” para o município de Foz do Iguaçu e, por conseguinte, exclui a possiblidade de sua aplicação para trabalhadores argentinos e paraguaios que exercem atividade laboral em municípios lindeiros ao Lago de Itaipu, na microrregião foz-iguaçuense. Constatou-se que os Acordos Bilaterais firmados pelo Brasil com Argentina e Paraguai, consoantes com a definição de cidades-gêmeas, localidades vinculadas e regras definidas pela nova Lei de Migração, tratam de direitos e obrigações comuns entre os Estados nacionais, nos quais estão albergados trabalhadores fronteiriços, nacionais das Partes, com domicílio nas áreas de fronteiras e titulares da carteira de Trânsito Vicinal Fronteiriço. Porquanto, a ampliação dos direitos para trabalhadores fronteiriços é válida para argentinos residentes em Puerto Iguazú que trabalham em Foz do Iguaçu (Decreto no 8636/2016). Igualmente, prevê-se válida a ampliação dos direitos para trabalhadores paraguaia oriundos de Ciudad del Este, Puerto Presidente Franco e Hernandarias, localidades vinculadas à Foz do Iguaçu.
Não obstante, nacionais dos Estados Partes, signatários do Acordo de Residência dos Estados Partes do Mercosul – Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, Paraguai, Peru e Uruguai – podem estabelecer residência temporária no Brasil. No caso em comento, argentinos e paraguaios que trabalham na microrregião de Foz do Iguaçu podem estabelecer residência temporária no Brasil que, também, é facultada pela Lei de Migração.
Conclui-se que, ao se associar a expressão “trabalhador fronteiriço” ao conceito de cidades-gêmeas, definição de espaço fronteiriço restrito ao “país limítrofe” e determinação política de localidades fronteiriças vinculadas, há restrição da aplicabilidade desse conceito para argentinos e paraguaios que desenvolvem atividade laborar nos municípios da microrregião de Foz do Iguaçu. Em consequência, vê-se diminuída a empregabilidade de trabalhadores fronteiriços nos municípios oestinos lindeiros ao Lago Itaipu. No campo jurídico, diante da mobilidade do trabalho na tríplice fronteira e diversidade de normas trabalhistas aplicáveis, há que se atentar para a aplicação do princípio da norma mais favorável para trabalhador argentino ou paraguaio.
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