Resumo: A contagem recíproca de tempo de serviço/contribuição é um direito garantido aos segurados dos Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), que se materializa por meio da averbação do tempo no órgão/ente de destino para o fim de concessão de vantagens e/ou benefícios, mormente o da aposentadoria. Neste ensaio, a pretensão é demonstrar o impacto das mudanças trazidas pela Lei nº 13.846, de 2019, sobre esse sistema e as idiossincrasias que o acompanham.
Palavras-chave: contagem recíproca; averbação; tempo de serviço; tempo de contribuição, regime jurídico.
(i) DA CONTEXTUALIZAÇÃO DO TEMA
Com a edição da Medida Provisória nº 871, de 18 de janeiro de 2019, atualmente convertida na Lei nº 13.846, de 18 de junho de 2019, muitos servidores públicos foram instados a solicitar a expedição de Certidão de Tempo de Contribuição (CTC) relativa ao período laborado na iniciativa privada, sob o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), para o fim de averbação no órgão/ente público a que se encontravam vinculado.
A corrida ao INSS para tal finalidade teve por motivo a veiculação de informação no sentido de que a Reforma da Previdência que se avizinha (PEC 6/2019) não autorizaria a contagem recíproca de tempo de contribuição ou não permitiria a contagem de tempo de serviço prestado à iniciativa privada para o fim de concessão de aposentadoria pelo Regime Próprio de Previdência Social (RPPS). Essa informação teve por fonte primeira a notícia de que uma Medida Provisória seria publicada com essa restrição. Mas, na verdade, tratava-se da Medida Provisória nº 871, de 2019[2], que estava em vias de ser convertida em lei.
Realmente, a Medida Provisória nº 871, de 2019, convertida na Lei nº 13.846, de 18 de junho de 2019, trouxe restrições à expedição da Certidão de Tempo de Contribuição (CTC) para o fim de averbação em órgãos/entes submetidos aos regimes próprios, conforme se demonstrará no corpo do presente ensaio. Contudo, faz-se crível ressaltar que não existe proposta de extinção da contagem recíproca de tempo de contribuição pela atual Reforma da Previdência, apesar do retrocesso social que ela encerra, seja para os segurados do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), seja para os vinculados aos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS).
O texto base aprovado pela Câmara dos Deputados e não alterado, neste tópico, pelo Relator da Reforma no Senado Federal, traz previsão da contagem recíproca no § 9º do Art. 40 e no Art. 201, §§ 9º e 9º-A, a exemplo dos permissivos anteriores. Talvez a confusão gerada tenha surgido por conta do disposto no § 14 do Art. 201 da PEC 6/2019, que assim prescreve:
Art. 201. ....
§ 14. É vedada a contagem de tempo de contribuição fictício para efeito de concessão dos benefícios previdenciários e de contagem recíproca.(Grifo nosso)
Apesar da deficiente redação, o citado parágrafo não poderia contradizer a autorização constante dos §§ 9º e 9º-A do Art. 201, na redação proposta pela PEC 6/2019 que, à literalidade, traz previsão da contagem recíproca. O que a norma proposta encerra, na verdade, é a vedação do cômputo de contribuição fictício para o fim de contagem recíproca, regra que já estava a ser aplicada por força não somente da MP 871/2019, convertida na Lei nº 13.846/2019, como em razão do previsto no § 10 do Art. 40 da CRFB e jurisprudência firmada pelos tribunais pátrios.
Pois bem, em que pese o aniquilamento dos regimes de previdência social pela novel onda reformista, haja vista o efetivo rompimento com o pacto social até então garantido ao povo brasileiro pela Constituição da República de 1988, a contagem recíproca acabou por sobreviver a esse extermínio, apesar das restrições criadas. E, é sobre as normas e entendimentos que atualmente estão a reger o citado instituto, mormente após a edição da Lei nº 13.846/2019, que cuida o presente ensaio.
Nesse diapasão, faz-se crível ressaltar que o estudo sobre a contagem recíproca de tempo de serviço/contribuição, imprescinde da compreensão dos aspectos formais e materiais que a possibilitam, de modo que o presente estudo adentra na definição do instituto da averbação, a incluir a forma de comprovação do tempo de serviço/contribuição, bem como dos direitos decorrentes, consubstanciados na autorização da contagem para produção de determinados efeitos jurídicos.
Imperioso pormenorizar.
(ii) DA CONTAGEM RECÍPROCA DO TEMPO DE SERVIÇO/ CONTRIBUIÇÃO: ENTENDIMENTO A PARTIR DA PERSTECTIVA HISTÓRICA DA LEGISLAÇÃO.
Quando um servidor entra no exercício de um cargo público de provimento efetivo tem início a contagem do tempo em que desempenha as suas atribuições, então aferido e controlado por meio da denominada folha de frequência. É à vista da folha de frequência que o tempo de serviço do servidor é anotado nos seus assentamentos funcionais.
Por lógico que, na Era da Informação, as formas de controle de frequência dos servidores públicos tomaram novos rumos, mormente por força da inserção de modelos de gestão que autorizam o trabalho a distância, a exemplo do intitulado teletrabalho. Não obstante, tudo o que ocorre na vida do servidor, mormente o tempo em que está vinculado a determinado órgão/ente a prestar serviço, converte-se em dados informatizados de sua ficha funcional, hoje, com raras exceções, já virtualizada.
Pois bem, o tempo de serviço é um desses elementos fáticos da vida do servidor cujo registro ou anotação é indispensável para produção dos mais diversos efeitos jurídicos, seja de natureza administrativa, seja para ter efeito na área previdenciária, de modo que as legislações estatutárias cuidam do tema com detalhes, a exemplo do previsto no Art. 101, da Lei nº 8.112/90, que prescreve que o tempo deve ser apurado em dias e convertidos em anos, considerando o ano trezentos e sessenta e cinco dias. Aliás, os Estatutos estaduais também não divergem quanto a essa forma de apuração, a exemplo do disposto no Art.71, § 1º, da Lei nº 5.810, de 1994, do Estado do Pará.
Com a Emenda Constitucional nº 20, de 1998, o tempo de serviço para o fim de aposentadoria agregou-se à exigência de contribuição para o Plano da Seguridade Social do Servidor (PSSS), de modo que para efeitos previdenciários, a partir de então, o tempo de serviço deu lugar ao tempo de contribuição, mantida a forma de apuração em dias, convertido em anos, de acordo com a legislação vigente[3].
Nesse contexto, quando o servidor público toma posse e entra em exercício em determinado órgão/ente público, passa a computar o respectivo tempo de serviço/contribuição para ter jus a determinados direitos, especialmente no campo previdenciário. E, nesse cotejo, pode esse mesmo servidor trazer tempo de serviço/contribuição prestado em outro órgão/ente, público ou privado, para averbar no órgão/ente para o qual se encontra vinculado, caso em que se pode estar diante de uma contagem recíproca de tempo de serviço/contribuição.
Sim, mas toda contagem de tempo de serviço/contribuição não é denominada de contagem recíproca? _Certamente a resposta deve ser negativa porque, nem sempre, a contagem de determinado tempo prestado no serviço público ou mesmo na inciativa privada pode ser considerado como uma contagem recíproca. E qual o significado jurídico do termo contagem recíproca de tempo de serviço/tempo de contribuição?
Bom, para entender essa forma de contagem faz-se crível iniciar o seu estudo sob o contexto histórico.
Senão vejamos.
A contagem recíproca, como indica a própria nomenclatura, pressupõe a existência de regimes de previdência diversos que se compensam financeiramente por gerirem fundos/fontes de custeio diversos. Assim, haverá contagem recíproca quando o tempo de serviço/contribuição a ser averbado tenha sido vertido à regime de previdência diferente daquele ao qual o servidor se encontre vinculado e que pretenda a respectiva averbação.
Essa conotação pode ser encontrada desde a Lei nº 3.841, de 15 de dezembro de 1960, que dispunha sobre a contagem recíproca, para o fim de aposentadoria, de “tempo de serviço prestado por funcionários à União, as Autarquias e as Sociedades de Economia Mista”. Vale conferir:
Art. 1º – A União, as Autarquias, as Sociedades de Economia Mista e as Fundações instituídas pelo Poder Público contarão, reciprocamente, para os efeitos de aposentadoria, o tempo de serviço anterior prestado a qualquer dessas entidades, pelos respectivos funcionários ou empregados .
§ 1º – Será também computado, para os mesmos efeitos dêste dispositivo, o tempo de serviço prestado a qualquer das referidas entidades anteriormente ao ato da admissão no cargo ou emprêgo, por seus funcionários ou servidores, seja qual fôr a sua categoria profissional, a natureza do trabalho executado e a respectiva relação jurídica ou de dependência.
§ 2º – A contagem de tempo será feita de acôrdo com os informes ou registros existentes, em poder da entidade ou do funcionário exigida, porém, no caso da reciprocidade prevista neste artigo, prova hábil do órgão ou pessoa jurídica a que o beneficiário haja servido .
Art. 2º – Na contagem prevista no artigo anterior e para os mesmos efeitos, será incluído o tempo de serviço prestado aos Estados e Municípios.
Art. 3º – Não havendo o beneficiário contribuído para a instituição de previdência social a que pertencia durante o tempo contado para os efeitos desta lei, pagará, em 30 (trinta) prestações mensais. descontadas em fôlha, a importância equivalente a 10% (dez por cento) do montante dos salários ou vencimentos percebidos naquele período salvo se, no cargo ou serviço atual já houver recolhido ao Instituto respectivo o mínimo de 120 (cento e vinte) contribuições mensais. (Grifo nosso)
Em 1975, quando já consolidada a unificação dos institutos de aposentadorias e pensões pela Lei Orgânica da Previdência Social – Lei nº 3.807, de 26 de agosto de 1960 -, foi editada a Lei nº 6.226, de 14 de julho [4] , que passa a cuidar da matéria, oportunidade em que se torna visível, como pressuposto da contagem recíproca, a presença de regimes diversos que se compensam mutuamente, muito embora a compensação financeira não estivesse agregada, naquela época, ao tempo de contribuição vertido pelo servidor, mas ao tempo de serviço por ele prestado, haja vista que a aposentadoria do funcionário público era de natureza premial, gestada sob o regime orçamentário. Ou seja, a compensação era ônus do Tesouro Nacional, à conta de dotações orçamentárias próprias e, do então Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), à conta de recursos consignados pela União. Vale conferir:
Art. 8º As aposentadorias e demais benefícios de que tratam os artigos 1º e 2º, resultantes da contagem recíproca de tempo de serviço prevista nesta Lei , serão concedidos e pagos pelo sistema a que pertencer o interessado ao requerê-los e seu valor será calculado na forma da legislação pertinente.
Parágrafo único. O ônus financeiro decorrente caberá, conforme o caso, integralmente ao Tesouro Nacional, à Autarquia Federal ou ao SASSE, à conta de dotações orçamentárias próprias, ou ao INPS, à conta de recursos que lhe forem consignados pela União, na forma do inciso IV, do artigo 69, da Lei nº 3.807, de 26 de agosto de 1960 , com a redação que lhe deu a Lei nº 5.890, de 8 de junho de 1973 . (Grifo nosso)
À guisa desse panorama, o antigo DASP, no Parecer nº 614/82, publicado no Diário Oficial da União de 18/8/1982, por exemplo, concluiu que “o tempo de serviço prestado à empresa privada pelo funcionário em gozo de licença para o trato de interesses particulares é contado para efeito de aposentadoria” [5] .
Com a promulgação da Constituição da República de 1988, esse panorama começa a se modificar. Sim, porque a partir de então passou a ser exigida, também, para a contagem recíproca, a comprovação do tempo de contribuição. E isso antes de o servidor público passar a contribuir efetivamente para a aposentadoria, fato que somente veio a ocorrer em novembro de 1993, por efeito da Lei nº 8.688, de 21.7.1993, editada sob a égide da Emenda Constitucional nº 3, de 17.7.1993, então responsável pela inserção da lógica contributiva no RPPS. Importante a transcrição do texto constitucional em sua redação originária para confirmar essa passagem histórica:
Art. 202. É assegurada aposentadoria, nos termos da lei, calculando-se o benefício sobre a média dos trinta e seis últimos salários de contribuição, corrigidos monetariamente mês a mês, e comprovada a regularidade dos reajustes dos salários de contribuição de modo a preservar seus valores reais e obedecidas as seguintes condições:
[...]
§ 2º Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana , hipótese em que os diversos sistemas de previdência social se compensarão financeiramente , segundo critérios estabelecidos em lei. (Grifo nosso)
A citada regra constitucional permanece com a mesma redação até o presente, tendo somente mudado de lugar por ocasião da Emenda Constitucional nº 20, de 1998, a consubstanciar o § 9º do Art. 201[6], a saber:
“Art. 201. .......................
§ 9º Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei. (Incluído dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) (Grifo nosso)
Não obstante a previsão constitucional, a Lei nº 8.213, de 1991, que dispõe sobre os Plano de Benefícios da Previdência Social, trouxe, em sua redação originária, em especial no Art. 94, a possibilidade de contagem recíproca de tempo de contribuição e de tempo de serviço para o fim de aposentadoria pelo RGPS. E assim o fez porque a norma constitucional não traz uma vedação, mas uma previsão que pode e deve se coadunar com o sistema jurídico regente da matéria, mormente em face na própria natureza da aposentadoria do setor público (RPPS) à época, como dito alhures[7].
Em todo caso, a citada regra da Lei º 8.213/91 foi modificada em 1997 e, posteriormente, em 1998, inicialmente para criar uma dicotomia entre a sistemática de contagem do tempo prestado na atividade privada e na Administração Pública, mediante exigência de tempo de contribuição para a primeira e a viabilidade de cômputo do tempo de serviço e de contribuição para a segunda; e, depois, para expandir os efeitos da contagem aos benefícios previstos no setor público (RPPS), oportunidade em que a Lei nº 8.213, de 1991, nos Arts. 94 a 99, passa a assumir o papel de norma de regência da contagem recíproca, mediante revogação tácita dos ditames da Lei nº 6.226/75. Vale conferir o andamento das alterações legislativas:
Art. 94. Para efeito dos benefícios previstos no Regime Geral de Previdência Social , é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição ou de serviço na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diferentes sistemas de previdência social se compensarão financeiramente.
Art. 94. Para efeito dos benefícios previstos no Regime Geral de Previdência Social , é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na atividade privada, rural e urbana, e do tempo de contribuição ou de serviço na administração pública , hipótese em que os diferentes sistemas de previdência social se compensarão financeiramente. (Redação dada pela Lei nº 9.528, de 1997)
Art. 94. Para efeito dos benefícios previstos no Regime Geral de Previdência Social ou no serviço público é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na atividade privada, rural e urbana, e do tempo de contribuição ou de serviço na administração pública , hipótese em que os diferentes sistemas de previdência social se compensarão financeiramente. (Redação dada pela Lei nº 9.711, de 20.11.98)
E, agora, a Lei nº 13.846, de 2019, vem modificar, justamente, as regras da contagem recíproca constante da Lei nº 8.213, de 1991, enquanto norma de regência aplicável tanto para os segurados do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), quanto para os segurados do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS).
Sob tal alicerce jurídico, evidencia-se que nem sempre a averbação de determinado tempo de serviço/contribuição diz respeito a uma contagem recíproca, pois pode ocorrer, que o servidor, ao tomar posse em outro cargo, permaneça vinculado ao mesmo regime previdenciário do cargo anteriormente exercido. Exemplo: um servidor público federal, detentor de cargo efetivo no Poder Executivo, logra êxito em concurso público para provimento de cargo efetivo no Poder Judiciário da União e, desta feita, passa a ter o direito de averbar, no novo órgão, o tempo de serviço/contribuição prestado no cargo efetivo anteriormente exercido. Nesse caso, estamos diante de uma contagem recíproca? _ Não, porque o cargo para o qual o servidor deve requerer a averbação está vinculado ao mesmo regime previdenciário (RPPS da União).
Assim, resta claro que a contagem recíproca diz respeito a existência de permissibilidade legal de contagem de tempo de serviço/contribuição prestado em órgão/ente cujo sistema previdenciário é diverso daquele para o qual se pretende a averbação, a requisitar reciprocidade de tratamento com o fim de possibilitar a compensação financeira entre os regimes.
Em conclusão desse tópico, pode-se deixar assente que a contagem recíproca de tempo de serviço/contribuição tem por pressuposto a vinculação do servidor a regime de previdência diverso daquele para o qual pretende averbar o respectivo tempo.
