Resumo: Auditores-fiscais do Trabalho (AFTs) interditaram atividades de médicos e de enfermeiros e a farmácia do Hospital Estadual de Urgências de Goiânia (Hugo). Os motivos foram o estresse e a ansiedade dos profissionais de saúde causados pela falta de medicamentos, de insumos e de médicos, condições essas que comprometeriam o ato médico seguro. As interdições afetaram os atendimentos nas Unidades de Tratamento Intensivo (UTI) e no Centro Cirúrgico. Os AFTs determinaram ainda a redução nos atendimentos de urgência e emergência e a adoção de protocolos de atendimentos dos pacientes internados. O caso será analisado na perspectiva das competências de órgãos e instituições. Restará demonstrada a ilegalidade das medidas determinadas pelos agentes fiscais. Vislumbra-se, no plano abstrato, abuso de poder e usurpação de competências.
INTRODUÇÃO
“Com grande poder para fazer o bem vem o poder para abusar.” (Eric Posner) 1
Este ensaio não questiona a existência de problemas de saúde mental relacionados ao trabalho3 e tampouco a competência da Inspeção do Trabalho na matéria. A crítica é dirigida à ilegalidade da interdição de atividades de profissionais por parte de AFTs. O art. 161. da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) autoriza o embargo de obras de construção civil e a interdição de áreas físicas, máquinas e equipamentos, mas não de pessoas ou de suas atividades profissionais.
Se não fosse o bastante, o caso em exame também revela a inexistência de dados técnicos que demonstrem riscos graves e iminentes nos locais ou condições de trabalho que justificassem a medida extrema. O que se vê são opiniões de leigos, avaliações subjetivas e artimanhas interpretativas. Mais grave é a descrição de quadros clínicos de estresse e ansiedade sem lastro em avaliação médica. Não menos importante é a irracionalidade da medida interventiva que expôs os pacientes hospitalizados e as pessoas que buscassem atendimento médico de urgência a potenciais riscos graves à sua saúde. No plano abstrato, cogita-se caso de abuso de poder, na modalidade excesso de poder, apta a atrair medidas sancionadoras por parte das autoridades do então Ministério do Trabalho, atual Ministério da Economia, as quais, no entanto, aparentaram omissão.
Não se trata de caso isolado. Em outras ocasiões, os mesmos AFTs interditaram motoristas rodoviários de cargas e de passageiros que excediam o limite de horas de viagem, o que será objeto de outro artigo.
Em virtude disso, o presente ensaio assume a natureza de controle social das atividades da Inspeção do Trabalho, como forma de preservar a legitimidade da instituição, já afetada por ações questionáveis.
A análise parte dos marcos normativos aplicáveis ao caso.
Da Inspeção do Trabalho
O ato administrativo de interdição vinculada à Inspeção do Trabalho está previsto no art. 161. da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Ele admite a interdição de estabelecimento, setor de serviço, máquina ou equipamento diante de risco grave e iminente para o trabalhador. Outro ato extremo é o embargo de obra. A CLT atribui aos delegados regionais do trabalho, atuais superintendentes, a decisão pela decretação dos atos extremos à luz de laudo técnico do serviço competente. Todavia, uma decisão da 2ª Turma do Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região autoriza o próprio AFT a decretar as medidas, sem a necessidade de autorização prévia4.
Segundo a Norma Regulamentadora n.º 3 (NR-03), na versão da época, grave e iminente risco é toda condição ou situação de trabalho que possa causar acidente ou doença relacionada ao trabalho com lesão grave à integridade física do trabalhador 5 . A ameaça de lesão grave à integridade física do trabalhador é, portanto, o critério que deflagra a medida interventiva. Não havendo ameaça de lesão grave, a medida extrema não é aplicável. Em que pese a norma fixar o critério de lesão à integridade física, alguns pretendem que fatores ou condições ensejadores de doenças também sejam passíveis de interdição. Ainda que se possa admitir tal hipótese, a condição de gravidade iminente em razão de doença exige um diagnóstico médico. Não há tolerância para opiniões de leigos ou profissionais sem competência para tal diagnóstico.
O conceito da NR-03 define a condição de gravidade, não a condição de iminente. Embora pareça trivial o sentido de iminente, a interpretação da norma não é tão pacífica no âmbito da auditoria-fiscal do trabalho, ao menos. Alguns entendem que a iminência diz respeito ao risco, e outros sustentam que se refere aos efeitos do risco.
As NRs se destinam a prevenir os riscos, não as suas consequências. As consequências se prestam para determinar quais as medidas necessárias para reduzi-las ou mesmo eliminá-las.
Uma lesão grave pode surgir de imediato ou ao longo de um tempo. O risco de uma queda iminente certamente causará lesão grave e imediata ao trabalhador. O mesmo ocorrerá com o manuseio de fios energizados sem os equipamentos de proteção individual (EPI) apropriados. Idem com a inalação de gases tóxicos letais. Ou o risco de contaminação por doença grave em ambiente hospitalar ou de atendimento de urgência nas vias públicas ou outro local. Por outro lado, e a título exemplificativo, trabalho com movimentos repetitivos sem adequadas medidas ergonômicas preventivas poderá gerar adoecimento gradual do trabalhador, que pode assumir condição de gravidade ao longo do tempo. A depressão pode apresentar diferentes graus de intensidade e gravidade, podendo, em casos extremos, levar ao suicídio.
Em que pese haver entendimentos de que é possível interditar a interface humana diante de situações de grave e iminente risco, traduzindo uma possibilidade de determinar a interrupção do trabalho humano sob risco, tal hipótese, ainda que, no plano abstrato, se mostre aceitável, não se aplica ao caso concreto. Nele, a impossibilidade do exercício profissional não resultou da interdição da sala de cirurgia, por exemplo, mas sim da interdição da própria atividade profissional no hospital. Se fosse o caso de interdição da sala de cirurgia, tem-se, de fato, a interrupção da interface humana nas atividades executadas naquela sala. Mas não em outros ambientes do estabelecimento de saúde, como no atendimento ambulatorial. Não há que se confundir a interdição de serviço de saúde com a proibição de o profissional de medicina exercer seu trabalho. A proibição de exercer a profissão médica constitui a interdição ética, privativa dos conselhos regionais de medicina, como será visto.
Em prosseguimento, afirma-se que as atribuições dos AFTs estão elencadas no art. 18. da Lei n.º 10.593/2002. Conforme seu inciso I, a eles cabe assegurar o cumprimento das disposições legais e regulamentares relacionadas à segurança e à saúde do trabalho. As condições de segurança e saúde no trabalho estão detalhadas nas Normas Regulamentadoras (NR)6 aprovadas pelo Ministério do Trabalho, agora Ministério da Economia. Dentre elas, destaca-se a NR-32, que trata justamente sobre as condições de segurança e saúde no trabalho em serviços de saúde. Seus temas abarcam riscos biológicos, riscos químicos, radiações ionizantes, resíduos, condições de conforto para refeições, lavanderias, limpeza e conservação e manutenção de máquinas e equipamentos, bem como sobre os requisitos a serem contemplados no Programa de Prevenção de Riscos Ambientais (PPRA) e no Programa de Controle Médico e Saúde Ocupacional (PCMSO) em estabelecimentos de saúde. Tal norma é que deve nortear a atuação da Inspeção do Trabalho no caso concreto, devendo ser aplicada em conjunto com o PPRA e o PCMSO do hospital fiscalizado. Isso, porém, não impede que outras NRs possam ser aplicadas aos estabelecimentos de saúde, em especial a NR-07, sobre Programa de Controle Médico e Saúde Ocupacional.
O Regulamento da Inspeção do Trabalho (RIT), aprovado pelo Decreto n.º 4.552/2002, é mais minudente quanto às atribuições dos AFTs (art. 18). No caso concreto, incumbia aos AFTs determinar as medidas preventivas necessárias diante de situações com risco potencial de gerar doenças ocupacionais e acidentes de trabalho (art. 18, X). Quando constatado grave e iminente risco para a saúde ou segurança dos trabalhadores, cabe ao AFT expedir notificação de que trata o inciso X, “determinando a adoção de medidas de imediata aplicação” (art. 18, XI). Convém notar que nesses casos de grave e iminente risco, a notificação para correção implica em atendimento imediato. E essas medidas de imediata aplicação são aquelas medidas técnicas corretivas que eliminem ou ao menos reduzam a gravidade do risco. E, por fim, em situação de risco grave e iminente em que a notificação para cumprimento imediato se mostrar, por si só, inadequada ou insuficiente, cabe ao AFT propor embargo ou interdição mediante laudo técnico com a descrição da situação de risco verificada e com a indicação das medidas corretivas a serem adotadas pelas pessoas sujeitas à inspeção do trabalho (inciso XIII). Saliente-se que esse inciso XIII encontra-se afetado pela decisão liminar do TRT da 14ª Região que autoriza o próprio AFT a determinar a interdição ou embargo sem necessidade de autorização prévia. Os atos extremos de interdição e embargo são medidas administrativas cautelares que vedam a realização de trabalho sob aquelas condições enquanto as medidas técnicas corretivas não estejam implementadas e aprovadas pela autoridade fiscal competente.
Esses instrumentos legais revelam uma gradação de sua utilização, de modo que a situação de grave e iminente risco reclama, primeiramente, a expedição de notificação para execução imediata de medidas saneadoras (inc. XI). Se desatendida a notificação ou se as condições técnicas reclamarem não apenas a notificação prévia para cumprimento imediato, mas também a interdição ou embargo, então essas medidas extremas deverão ser impostas pelo AFT.
A análise detida desses diplomas legais revela que não é atribuição do AFT fiscalizar o exercício da profissão de médico e tampouco o ato médico em si. Tais situações são competências exclusivas dos Conselhos Regionais de Medicina (CRMs). Isso também vale para o exercício da profissão de enfermeiro, cujo exercício profissional se submete à fiscalização dos Conselhos Regionais de Enfermagem (Corens), e de enfermeiros, a cargo dos Conselhos Regionais de Farmácia (CRFs).
A fiscalização de estoques de medicamentos em farmácias hospitalares e as suas finalidades terapêuticas também não se inserem nas atribuições do AFT. Porém, é atribuição do AFT fiscalizar a manutenção da rotulagem dos produtos químicos (NR-32, subitem 32.3.1), onde se inserem os medicamentos, os radiofármacos, os quimioterápicos, além daqueles utilizados para desinfecção, descontaminação, entre outros. O inventário de medicamentos exigido no PPRA (subitem 32.3.4.1 da NR-32) não se presta a averiguar se o estoque é adequado às finalidades médicas, mas sim a sua relação com os riscos para os trabalhadores. Para esse fim, o subitem 32.3.9 da NR-32 aborda os medicamentos e as drogas de risco que possam causar genotoxicidade, carcinogenicidade, teratogenicidade e toxicidade séria e seletiva sobre órgãos e sistemas. Tais características se destinam à preservação da saúde e segurança dos trabalhadores em saúde, atribuição afeta à Inspeção do Trabalho e, em relação aos médicos, também do CRM, conforme será visto. Obviamente que os efeitos desses medicamentos e drogas acima mencionados também afetam os pacientes, mas também é óbvio que os efeitos sobre os pacientes não são objeto das atribuições dos AFTs.
A salubridade dos estabelecimentos de saúde ganha relevância nos anexos I e II da NR-32. O anexo I contém a tabela de classes dos riscos dos agentes biológicos7, classificados quanto grau de risco para o trabalhador e probabilidade de disseminação para a coletividade, bem como quanto aos meios eficazes de profilaxia e tratamento. Os graus de risco 3 e 4 ensejam riscos graves. O anexo II trata da classificação dos agentes biológicos, identificando as bactérias, os vírus, os príons, os parasitas e os fungos, com seus respectivos graus de risco. Esses parâmetros são de extrema importância para a identificação de riscos de infeção hospitalar. Ainda que as precauções da NR-32 visem à proteção do trabalhador, é inconteste que, em certa medida e em alguns casos, beneficiam também os pacientes. Mas isso não autoriza o AFT a se imiscuir nos cuidados aos pacientes.
A constatação de grave e iminente risco à saúde e/ou à integridade física do trabalhador deve se dar com base em critérios técnicos. É o que determina a NR-28, subitem 28.2.1. E critérios técnicos pertencem ao domínio da ciência e de seus profissionais especializados.
Da Anvisa
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) foi criada pela Lei n.º 9.782/1999 (art. 3º). Entre as suas variadas competências estabelecidas no art. 7º está a de “interditar, como medida de vigilância sanitária, os locais (...) de prestação de serviços relativos à saúde, em caso de violação da legislação pertinente ou de risco iminente à saúde” (inc. XIV). Também é competência da Anvisa “estabelecer, coordenar e monitorar os sistemas de vigilância toxicológica e farmacológica” (inc. XVIII).
O art. 8º, caput, atribui ainda à Anvisa controlar e fiscalizar os serviços que envolvam riscos à saúde. O seu § 1º define os bens e produtos submetidos ao controle e fiscalização sanitária da Agência. Entre eles estão os “medicamentos de uso humano, suas substâncias ativas e demais insumos, processos e tecnologia” (inc. I), “conjuntos, reagentes e insumos destinados a diagnóstico” (inc. V) e “radioisótopos para uso diagnóstico in vivo de radiofármacos e produtos radioativos utilizados em diagnóstico e terapia” (inc. IX).
Nos termos do seu § 2º do art. 8º, consideram-se serviços submetidos ao controle e fiscalização sanitária pela Agência aqueles voltados para a atenção ambulatorial, seja de rotina ou emergência, os realizados em regime de internação e os serviços de apoio diagnóstico e terapêutico.
Depreende-se, assim, que a Anvisa projeta suas competências sobre serviços de saúde, aí incluídas as farmácias.
A missão precípua da Anvisa é proteger a saúde da população. Se ela detectar circunstância especial que gere riscos para os trabalhadores em saúde, deve representar junto ao órgão competente da Inspeção do Trabalho para que seus agentes exerçam o poder de polícia que lhes é conferido em caráter privativo.
A Anvisa ou os Serviços de Vigilância Sanitária dos estados, do Distrito Federal ou dos municípios não podem exercer poder de polícia administrativa privativo da Inspeção do Trabalho. Tome-se como paradigmas os acórdãos do Supremo Tribunal Federal (STF) quando julgou a constitucionalidade de leis estaduais que estendiam o poder de fiscalização trabalhista a órgãos estaduais8.
Dos requisitos para UTIs
A Resolução da Diretoria Colegiada da Anvisa n.° 7/2010 (RDC n.º 7/2010) estabelece os requisitos mínimos para funcionamento de Unidades de Tratamento Intensivo (UTIs) 9. Segundo seu art. 7º, a direção do hospital onde há UTI deve garantir “o provimento de recursos humanos e materiais necessários ao funcionamento da unidade e à continuidade da atenção, em conformidade com as disposições desta RDC” (inc. I), bem como “a segurança e proteção dos pacientes, profissionais e visitantes, inclusive fornecendo equipamentos de proteção individual e coletiva” (inc. II).
O art. 9º da RDC referida determina que a unidade deve dispor de registro de normas institucionais e das rotinas relacionadas à biossegurança, contemplando, no mínimo, as “condutas de segurança biológica, química, física, ocupacional e ambiental” (inc. I), “instruções de uso para os equipamentos de proteção individual (EPI)” (inc. II), “procedimentos em caso de acidentes” (inc. III) e “manuseio e transporte de material e amostra biológica” (inc. IV).
O art. 14. trata da equipe multiprofissional, inclusive quanto ao dimensionamento em termos qualitativo e quantitativo. E o art. 16. prescreve que todos os profissionais devem estar imunizados contra tétano, difteria, hepatite B e outros imunobiológicos, de acordo com a NR-32 – Segurança e Saúde no Trabalho em Serviços de Saúde estabelecida pelo Ministério do Trabalho.
Segundo o art. 73. da Resolução n.º 7/2010 da Anvisa, “o descumprimento das disposições contidas nesta Resolução constitui infração sanitária, nos termos da Lei n. 6.437, de 20 de agosto de 1977 [art. 1º], sem prejuízo das responsabilidades civil, administrativa e penal cabíveis” (grifei).
É certo que há uma zona de intersecção entre as competências da Anvisa e da Inspeção do Trabalho no que diz respeito à segurança e saúde ocupacional dos profissionais que trabalham em estabelecimentos de saúde. Mas deve-se ter em conta que as normas sanitárias e trabalhistas se revestem da qualidade de normas especiais em seus respectivos campos de aplicações. Significa que o poder de polícia deve ser exercido nos limites dos agentes funcionais respectivos. O AFT pode autuar um estabelecimento de saúde por descumprimento da NR-07, sobre equipamentos de proteção individual e coletiva, ou da NR-32 antes citada. Todavia, não é lícito ao AFT exercer o poder de polícia por infração sanitária. É vedado ao AFT, por exemplo, exercer o poder de polícia administrativo-trabalhista ante o fato de o estabelecimento de saúde não dispor de medicamentos ou de insumos farmacêuticos, ou mesmo por não manter o dimensionamento correto da Comissão de Controle de Infecções Hospitalares.
Do controle de infecções hospitalares
O controle de infecções hospitalares é objeto da Lei n.º 9.431/1997, cujo inciso I do art. 2º impõe aos hospitais o dever de constituir Comissão de Controle de Infecções Hospitalares (CCIH). Conforme o art. 9º dessa Lei, as infrações aos seus dispositivos serão aplicadas as penalidades previstas na Lei n.º 6.437/1977, que configura as infrações à legislação sanitária federal e estabelece as sanções respectivas.
Por sua vez, o Ministério da Saúde editou a Portaria n.º 2.616/1998 para estabelecer as diretrizes e normas para a prevenção e controle das infecções hospitalares. Conforme suas considerações preambulares, as infecções hospitalares constituem risco significativo à saúde dos usuários dos hospitais, e sua prevenção e controle envolvem medidas de qualificação de assistência hospitalar, da vigilância sanitária e outras. O Anexo I da Portaria trata da Comissão de Controle de Infecções Hospitalares, prevendo regras para a sua composição, entre outras.
Compreende-se que o descumprimento de regras sobre a composição das CCIHs constitui infração à legislação sanitária federal, atraindo as penalidades previstas na Lei n.º 9.431/1977. Entre as penalidades está a interdição parcial ou total do estabelecimento (art. 2º, inciso VIII) a cargo dos órgãos estaduais, distrital ou municipais de vigilância sanitária. Não é atribuição dos AFTs fiscalizar e exercer o poder de polícia quanto aos requisitos que conformam as CCIHs.
