1. INTRODUÇÃO

Na literatura, não há unanimidade quanto à necessidade da adoção de transferências para promover a redução de desigualdades, como não há relativamente a outras formas de intervenção estatal. O arcabouço neoclássico prediz que, em decorrência dos rendimentos marginais decrescentes, a renda per capita de diferentes regiões tende à equalização, se satisfeita a condição de livre mobilidade do capital e se as economias apresentarem níveis similares de preferências e tecnologia. Isto porque a acumulação de capital gera aumento do emprego e consequente elevação do salário nos estados mais desenvolvidos acima do salário dos estados menos desenvolvidos. Os empresários, preocupando-se em produzir a menor custo, migrariam os empreendimentos das regiões mais ricas para as menos desenvolvidas. Adotando-se tal arcabouço, seria possível esperar a convergência da renda per capita, ainda que não existissem transferências de renda para compensar a desigualdade inicial.

No entanto, em vários países federativos, o anseio de reduzir desigualdades regionais se traduz na descentralização orçamentária por meio da adoção de sistemas de transferência de receita entre entes federados. Também no Brasil, a ideia que parece subsidiar o Fundo de Participação dos Estados (FPE) é que os mecanismos de mercado não são suficientes para reduzir as desigualdades regionais ou, pelo menos, são pouco eficientes para promover a convergência de renda per capita dos Estados. Nesse sentido, o FPE foi utilizado para operacionalizar transferências da União em favor dos estados, conforme previsto no art. 159, I, a, da Constituição Federal, o qual lhe destina 21,5% da arrecadação do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados pela União, subtraídos os incentivos fiscais e as restituições. O art. 2º e o Anexo Único da Lei Complementar nº 62, de 28 de dezembro de 1989, disciplinam o cálculo, a entrega e o controle das liberações dos recursos do FPE.

O principal objetivo alegado para essa transferência é a redução das desigualdades regionais, como previsto no inciso VII do art. 170 da Constituição Federal combinado com o inciso II do art. 161, a partir de um sistema de financiamento vertical. Nesse sentido, o volume de transferências da União para os estados é expressivo, principalmente devido às acentuadas desigualdades entre as unidades da Federação.

Essa, contudo, não é a única e talvez não a principal razão para o surgimento desse tipo de transferência. Além de ser uma forma intervenção governamental que visa à redistribuição de renda, as transferências entre entes tem como argumento a seu favor a democratização dos recursos, estimulada por forte apelo político. Não por acaso, no Brasil, as disparidades socioeconômicas têm uma compensação política: as regiões e os estados menos desenvolvidos possuem maior representação proporcional na Câmara dos Deputados vis-à-vis às regiões Sul e Sudeste.

Chama atenção o fato de que, não obstante a existência do FPE, a baixa produtividade do capital nas regiões Norte e Nordeste, quando comparada a das regiões sudeste e sul, não reflete o esperado teoricamente. Uma hipótese possível para explicar a não convergência da renda per capita dos estados é que a ação do FPE pode não ser bem desenhada, revelando-se insuficiente para promover tal processo ou mesmo contrapondo-se ao processo natural.

Autores da Teoria da Escolha Pública, como Balassa (1981) e Buchanan (1985), mostram que a ação estatal atende aos interesses de grupos, muitas vezes divergentes, e não necessariamente ao objetivo da nação. O Estado não age de forma monolítica, como bloco único, que busca um objetivo governamental. Se assim fosse, seria de esperar que as medidas de política econômica buscassem atender à meta estabelecida sem a edição de medidas contraditórias. No entanto, muitas normas editadas atendem a interesses de grupos específicos que podem atuar contrariamente à saúde financeira da Federação, como a criação de muitos municípios com o consequente incremento do gasto da administração municipal per capita no País. Outras normas não contemplam questões nacionais, atuando apenas em favor de aspectos regionais que reduzem a disciplina fiscal. Assim, por exemplo, ainda que os entes subnacionais federativos brasileiros não tenham prerrogativas constitucionais para determinar alíquotas tributárias de ICMS, o fazem, o que acaba por fomentar uma disputa por recursos tributários, facilitada pela ausência de uma política nacional efetiva de desenvolvimento regional.

A própria descentralização orçamentária sem aumento de atribuições dos entes subnacionais tende a corroer a disciplina fiscal e deixar mais distante a convergência de renda per capita dos estados. A descentralização apresenta custos: o aumento nas transferências aos entes subnacionais enfraquece a capacidade do governo federal e dos estados mais desenvolvidos de promover estímulos à indústria. Para que o FPE seja eficiente, é necessário realizar investimentos visando à expansão da economia e não à reeleição de seus governantes. Também a ação estatal dos governos subnacionais deveria buscar alavancar a economia com o desenvolvimento de infraestrutura e a criação de parques de ciência e tecnologia.

Uma questão, levantada por autores como Buchanan (1950), é a perda de eficiência gerada pela equalização fiscal. Para compensar essa tendência, segundo Barbosa (1998), o sistema de transferências, além de buscar uma equalização fiscal, deveria ter como objetivo concentrar tributos na esfera de governo com melhor condição de administrá-los. Esses objetivos, no entanto, podem ser conflitantes com a manutenção do equilíbrio fiscal. Isto porque as formas de repasse não estão imunes aos interesses conflitantes de blocos regionais em que as regiões menos desenvolvidas lutam pela ampliação de seus recursos através do FPE, e as regiões Sul e Sudeste, mais desenvolvidas, desejam a ampliação da sua base tributária.

O tema, embora relevante, não tem sido muito discutido na literatura acadêmica. Nunes e Nunes (2004) utilizaram a metodologia de estimação de Barro e Sala-i-Martin (1992) para verificar a existência de convergência absoluta e condicional da renda per capita dos estados brasileiros no período de 1937 a 1999. Constataram convergência apenas no período de 1969 a 1999, explicada somente em parte pelas receitas de transferências. Outra razão identificada foi a maior oferta de saúde básica e educação nos estados mais ricos, a qual tende a proporcionar a estes entes maior produtividade do capital humano, incrementando o crescimento econômico.

Souza Júnior e Gasparini (2006) apontam que os repasses de verbas do FPE são insuficientes para atenderem as despesas públicas em nível satisfatório e que há desperdícios de recursos públicos. Para Mendes, Boueri e Cosio (2008, p. 55−59), o FPE possui baixa flexibilidade para absorção de choques, por ser baseado em percentual fixo da arrecadação de determinados tributos, tendo, portanto, natureza procíclica. Boueri, Sachsida e Borges (2013) corroboram a proposta deste trabalho quando propõem como critérios do FPE as variações do PIB per capita, da população estadual e variáveis de mérito.

Além da importância de avaliar-se uma política que tem consumido recursos expressivos, há uma exigência constitucional que precisa ser atendida. A regra de rateio do FPE foi definida pelo art. 2º e Anexo Único da Lei Complementar nº 62, de 1989, a qual estabeleceu coeficientes fixos para cada estado, destinando 85% dos recursos para os estados das regiões CentroOeste, Nordeste e Norte e 15% para os estados das regiões Sudeste e Sul. Embora a LC nº 62 estabelecesse que os coeficientes seriam aplicados até dezembro de 1991, sendo substituídos a partir de então por novos critérios, a nova regra não chegou a ser aprovada e os coeficientes originais continuaram sendo aplicados.

Em 24 de fevereiro de 2010, o Supremo Tribunal Federal (STF) declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei Complementar nº 62, de 1989, que disciplinam o rateio do FPE porque, como os coeficientes eram fixos, não promoviam o equilíbrio socioeconômico entre os estados, como requerido pela Constituição Federal, art. 161, inciso II. O STF determinou que tais dispositivos infraconstitucionais permaneceriam em vigor apenas até 31 de dezembro de 2012. Até essa data, o Congresso Nacional precisaria definir as novas regras de rateio. Contudo, o prazo concedido expirou sem que houvesse deliberação legislativa e os governadores ingressaram com Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) por omissão. Então, o Presidente em exercício do STF concedeu liminar fixando novo prazo, até junho de 2013, para aprovação das novas regras. Em 17 de julho de 2013, foi sancionada a Lei Complementar nº 143, que preservou, até o final de 2015, os mesmos critérios de rateio que haviam sido julgados inconstitucionais.

Portanto, precisariam ser aprovados novos critérios de rateio do FPE, que teriam ainda a missão de atender a exigência do STF de que os coeficientes variem em função das alterações nas desigualdades econômicas e que não sejam fixos como os adotados pela Lei Complementar nº 143 que conserva a metodologia anterior. Além disso, considerando a deflagração da crise fiscal após 2014 e a reivindicação dos entes subnacionais de recebimento de mais recursos públicos, o assunto tende a ganhar relevância.

O presente artigo verifica se houve convergência da renda per capita dos estados brasileiros entre os anos de 2002 e 2012 e analisa como o FPE afetou a trajetória das desigualdades regionais. Em outros termos, a pergunta que se pretende responder é se o FPE contribuiu para a redução das desigualdades regionais no País, aumentando o PIB per capita dos estados das regiões periféricas comparativamente ao dos estados mais ricos da Federação. Pretende-se, adicionalmente, propor um novo formato de FPE para que o processo de convergência da renda per capita na Federação seja mais exitoso.

Para tanto, o trabalho está dividido em seis seções. Após esta breve introdução, a segunda seção apresenta a experiência internacional com fundos de equalização, notadamente na Espanha e Suíça. Na terceira seção, é apresentado um modelo para estimar a redução de desigualdades entre estados. A quarta seção apresenta os resultados do modelo e a quinta uma proposta com novos critérios de rateio de distribuição dos recursos do FPE. A sexta seção conclui o trabalho.

2. OS CRITÉRIOS DOS FUNDOS DE EQUALIZAÇÃO DA ESPANHA E DA SUÍÇA

A Federação espanhola é marcada pela disputa entre os governos federais e os governos subnacionais bem como entre os entes federativos subnacionais. No entanto, embora muitas comunidades aleguem que o sistema de financiamento é injusto, a Federação espanhola é denominada de cooperativa, pois se rege pelo atendimento de interesses comuns e particulares de todos os entes federados. A Constituição determina um sistema de financiamento misto dos governos subnacionais, de forma que as receitas têm dupla fonte de origem: as receitas próprias e as procedentes do Governo Federal.

As normas constitucionais e infraconstitucionais estabelecem os princípios básicos para o repasse de tributos do Estado aos governos subnacionais, com o objetivo de que se alcance o desenvolvimento de forma homogênea. Há inclusive um processo de convergência dos impostos indiretos na direção de uma mesma alíquota e de legislações uniformes, sobretudo para o Imposto sobre Valor Adicionado - IVA. Ademais, os estados têm capacidade normativa completa sobre todos os impostos relevantes, inclusive os compartilhados com as comunidades autônomas e as prefeituras.

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A equalização na Espanha é assegurada por três fundos: o Fundo de Suficiência Global, o Fundo de Garantia de Serviços Públicos Fundamentais e os Fundos de Convergência. O objetivo desses fundos é que todas as comunidades autônomas recebam os mesmos recursos por habitante, em termos de população ajustada à unidade de necessidade. O Fundo de Suficiência Global permite assegurar o financiamento da totalidade das competências das comunidades autônomas. O reforço da equidade é implementado basicamente através do Fundo de Garantia de Serviços Públicos Fundamentais, fazendo com que todas as comunidades autônomas busquem uma aproximação dos mesmos recursos por habitante, em termos de população ajustada à unidade de necessidade. Também contribuem a incrementar a equidade no sistema os Fundos de Convergência, criados mediante recursos adicionais do Estado com os objetivos de reforçar a convergência no financiamento per capita e a convergência nos níveis de vida dos cidadãos.

Na Espanha, os repasses de equalização têm como critérios alguns indicadores que estimam uma ampla demanda por serviços públicos: população, superfície, dispersão, isolamento e segmentos da população que requerem maior assistência governamental. A denominação transferências equalizadoras refere-se àquelas nas quais se busca estabelecer um valor mínimo, em geral em termos per capita, a ser utilizado por cada governo local em um determinado programa ou ação. É prevista uma fórmula das necessidades de gasto para cada Província para financiar um nível uniforme de serviços públicos em todo território nacional.

A distribuição de recursos aos entes emprega como critérios população, superfície, saúde, população protegida, população maior do que 65 anos de idade e população entre 0 e 16 anos de idade. Outro critério fundamental na repartição de receita na Espanha é a de que cada comunidade autônoma deve manter o mesmo lugar no ranking de impostos arrecadados per capita que no ranking por gastos per capita realizados. Em média, as províncias se financiam com 50% da receita de participação.

Na Suíça, o federalismo denominado de competição propicia uma concorrência entre os estados membros na prestação de serviços e políticas públicas, mas com um grau de tolerância maior do que o prevalecente na Espanha. No federalismo suíço, a competição tributária é colocada como um elemento para impedir uma carga tributária excessiva e para limitar a expansão dos gastos públicos. Na competição tributária, há maior estímulo à mobilidade do capital e do trabalho do que na federação competitiva.

O federalismo suíço é caracterizado por uma menor intervenção do governo federal que se traduz numa elevada participação dos governos subnacionais nas receitas partilhadas e também na autonomia dos entes subnacionais para arrecadar tributos em volumes expressivos. O governo federal é responsável por 30% das receitas e despesas, enquanto que 70% é de responsabilidade dos governos subnacionais. Os objetivos do sistema de repartição são alcançados e acompanhados por redução das alíquotas tributárias.

O federalismo suíço é caracterizado ainda pela autonomia dos entes subnacionais para arrecadar tributos em volume expressivo e pela elevada participação dos governos subnacionais nas receitas partilhadas. Um percentual da receita arrecadada fica nos cantões e nas comunas. A partilha de receita é um instrumento importante para reduzir as diferenças de capacidade financeira dos entes nacionais. A equalização de receitas, em 2014, somava 3,7 bilhões de francos suíços, enquanto que o aporte de recursos para atender despesas apenas 736 milhões de francos suíços, de acordo com Dafflon (2014).

Assim como a Espanha, a Suíça também adota critérios, econômicos e sócio demográficos. Sobressai, no entanto, a preocupação com o afastamento dos centros econômicos de algumas regiões que recebem recursos. Os critérios para a equalização baseiam-se no potencial de receita tributária e na transferência de recursos dos cantões mais ricos para os de menor capacidade financeira. Os cantões são considerados financeiramente fracos quando alcançam apenas 85% da média em termos de financiamento. Os repasses visam compensar os gastos decorrentes de elementos geográficos e de peculiaridades sócio demográficas. São elementos da despesa: altitude, isolamento, pequenas cidades, baixo poder aquisitivo da população, velhice, presença de estrangeiros, aglomerações e áreas urbanas.

A experiência suíça mostra que mesmo um país com federação competitiva e elevado grau de descentralização orçamentária pode ter disciplina fiscal. Mais que isso, parece corroborar a ideia de que a proximidade e a competitividade entre os governos subnacionais podem contribuir para a disciplina fiscal. A contenção dos gastos do governo central foi acompanhada pelo esforço de ajuste fiscal nos governos subnacionais, o que permitiu melhores resultados consolidados do que o do governo central. Isto permite afirmar que tão ou mais importante do que as normas é o grau de maturidade institucional do País.

3. UM MODELO PARA ESTIMAR A REDUÇÃO DA DESIGUALDADE REGIONAL

O modelo utilizado na estimativa do processo de convergência é o apresentado por Nunes e Nunes (2004). Trata-se do modelo neoclássico de crescimento de Ramsey modificado por Barro e Sala-i-Martin (1990 e 1992), uma equação de crescimento derivada, através de uma aproximação log-linear, da trajetória de transição do modelo neoclássico de crescimento para economias fechadas.

Com o mencionado modelo, são testadas as convergências absoluta e condicional. Na convergência absoluta, a variável dependente é o PIB per capita estadual, Yit ,e a variável explicativa é a taxa de crescimento do PIB per capita estadual, yit, enquanto que na convergência condicional é acrescida uma segunda variável explicativa, a relação investimento público sobre receita pública, (I/R) it ,que pode contribuir para a redução da desigualdade, sendo i =1, 2, … , 26 e t = 2002, … , 2012. As equações (1) e (3) estimam o PIB per capita estadual, em valores nominais, Yit, enquanto as equações (2) e (4) estimam o valor logarítmico do PIB per capita estadual, log⁡( Yit).

O resultado esperado, de acordo com o modelo, é que os estados que tivessem menor nível de produto per capita no início da série temporal deveriam apresentar taxas de crescimento do produto per capita mais elevadas ao final da série temporal, enquanto os que apresentassem maior produto per capita no início da série temporal deveriam ter menor expansão.

4. OS RESULTADOS DO MODELO

A aplicação do modelo é realizada por intermédio de uma regressão com dados em painel para os 26 estados brasileiros e o Distrito Federal no período de 2002 a 2012.

De modo a verificar se as séries são estacionárias, foi realizado o teste de raiz unitária de Dickey-Fuller Aumentado (ADF) para todas as variáveis, em dois diferentes modelos: com intercepto e com intercepto e tendência determinística. Os resultados indicaram a inexistência de raiz unitária.

Tabela 1: Resultados dos Testes de Raiz Unitária

Foram realizadas regressões utilizando as quatro equações do modelo. O PIB per capita estadual em logaritmo ofereceu melhor ajustamento que em valor nominal, razão pela qual optou-se pelas equações (3) e (4).

Conforme se observa na Tabela 2, nas duas regressões foram encontrados valores positivos para o coeficiente da taxa de crescimento do PIB per capita estadual, indicando que, ao longo da série, os estados com maior PIB per capita tiveram maior taxa de crescimento, ao contrário do que seria de se esperar.

A relação investimento público sobre receita pública não foi estatisticamente significativa e ainda apresentou coeficiente negativo, indicando que o nível de investimento não explicou o PIB per capita estadual, isto é, os recursos de transferências recebidos não foram utilizados para investimentos. Assim, também não houve convergência condicional. O teste de Durbin-Watson indicou a ausência de auto-correlação dos erros.

Tabela 2: Resultados das regressões

Tabela 3: Efeitos fixos por estado, ordenados de menor a maiorUma análise dos efeitos fixos por estado, ordenados de menor a maior, conforme se observa na Tabela 3, revela que os coeficientes da taxa de crescimento do PIB per capita são negativos para todos os estados das regiões Norte e Nordeste do País, à exceção do Estado do Amazonas, cujo crescimento talvez possa ser explicado pela Zona Franca de Manaus. Já nas regiões Sudeste, Sul e Centro-Oeste, mais ricas, os coeficientes da taxa de crescimento do PIB per capita são positivos para todos os estados. Observe-se, ainda, que os estados mais ricos, Rio de Janeiro, São Paulo e Distrito Federal, têm os coeficientes positivos maiores. Isto é, em termos relativos, os estados ricos ficaram mais ricos e os estados mais pobres ficaram mais pobres, indicando que o FPE não atingiu o objetivo de promover a convergência do PIB per capita estadual.

Conclui-se que os repasses do FPE não contribuíram para a redução da desigualdade regional no País no período analisado.