A principal etapa do processo de contratação pública é a de planejamento. O planejamento é um mecanismo ou procedimento de programação para que se atinja determinado objetivo com economicidade e eficiência. O dolo ou defeito no planejamento da contratação acarreta uma série de prejuízos ao certame, incluindo o direcionamento da licitação e vícios outros maculados pela ilegalidade.
O planejamento da contratação pública é uma etapa – alguns o intitulam como fase – do processo licitatório que alicerça todas as demais fases, etapas e atos.
No âmbito da Administração, o Planejamento é um princípio fundamental. Extrai-se do inciso I do art. 6º do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que as atividades da Administração Federal obedecerão, dentre outros, o seguinte princípio: “planejamento”.
O planejamento deve se adequar a cada processo – conforme o objeto e o objetivo desse. Nos ternos do art. 7º do Decreto-Lei nº 200/67, a ação governamental obedecerá a planejamento que vise promover o desenvolvimento econômico-social do País (...) e compreenderá a elaboração e a atualização dos seguintes instrumentos básicos: a) plano geral de governo; b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c) orçamento-programa anual; d) programação financeira de desembolso.
No que se refere ao princípio do planejamento aplicável às licitações, a lei o enxerga como etapa ou fase do certame, indispensável à economicidade e a eficiência da contratação e instrumento essencial à profilaxia da fraude e corrupção.
O art. 6º do novo Decreto do Pregão Eletrônico – Decreto nº 10.024/2019 – dispõe que a realização do pregão, na forma eletrônica, observará as seguintes etapas sucessivas:
planejamento da contratação à publicação do aviso de edital à apresentação de propostas e de documentos de habilitação à abertura da sessão pública e envio de lances, ou fase competitiva à julgamento à habilitação à recursal à adjudicação; e à homologação.
O Decreto trata o planejamento da contratação como a primeira etapa (inclui-se na fase interna da licitação). O estudo técnico preliminar é um processo que resulta em um documento elaborado no curso do Planejamento. O decreto define “estudo técnico preliminar” como o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação, que caracteriza o interesse público envolvido e a melhor solução ao problema a ser resolvido e que, na hipótese de conclusão pela viabilidade da contratação, fundamenta o termo de referência.
À frente, art. 14, o Decreto dispõe sobre as orientações gerais do planejamento da contratação. Estabelece que no planejamento do pregão, na forma eletrônica, será observado o seguinte:
· Elaboração do estudo técnico preliminar e do termo de referência;
· Aprovação do estudo técnico preliminar e do termo de referência pela autoridade competente ou por quem esta delegar;
· Elaboração do edital, que estabelecerá os critérios de julgamento e a aceitação das propostas, o modo de disputa e, quando necessário, o intervalo mínimo de diferença de valores ou de percentuais entre os lances, que incidirá tanto em relação aos lances intermediários quanto em relação ao lance que cobrir a melhor oferta;
· Definição das exigências de habilitação, das sanções aplicáveis, dos prazos e das condições que, pelas suas particularidades, sejam consideradas relevantes para a celebração e a execução do contrato e o atendimento das necessidades da administração pública; e designação do pregoeiro e de sua equipe de apoio.
No Decreto o planejamento praticamente abarca toda a fase interna da licitação, pois a elaboração do Edital é um dos atos derradeiros, que posteriormente será levado ao jurídico para Parecer Técnico-Jurídico. Esse preceito deve ser interpretado com a razoabilidade devida em razão da Instrução Normativa nº 05/2017, que, apesar da inferior hierarquia, dispõe sobre a denominada fase da Seleção do Fornecedor. Há um certo conflito, no que se refere em qual fase ou etapa pertenceriam alguns atos. Exemplificando, o art. 33 da Instrução Normativa nº 05/2017 dispõe que:
“Art. 33. A fase de Seleção do Fornecedor inicia-se com o encaminhamento do Termo de Referência ou Projeto Básico ao setor de licitações e encerra-se com a publicação do resultado de julgamento após adjudicação e homologação”.
Se pensarmos numa derrogação do preceito da instrução decorrente da hierarquia e do momento posterior de publicação do decreto, a fase de seleção do fornecedor deve iniciar com o término da elaboração do Edital pelo Setor de Licitações e encerrar-se com a publicação do resultado de julgamento após a adjudicação e homologação. Para nós, seria o mais lógico e óbvio. Deve-se frisar, todavia, que a Instrução tem objeto específico: contratações de serviços para a realização de tarefas executivas sob o regime de execução indireta.
Na expressa disposição da Instrução Normativa o planejamento da contratação consistirá nas etapas dos estudos preliminares, gerenciamento de riscos e, por fim, termo de referência.
Cabe salientarmos, quais são os procedimentos iniciais que os atos normativos consideram essenciais para o bom planejamento: I - elaboração do documento para formalização da demanda pelo setor requisitante do serviço, conforme modelo do Anexo II, que contemple: a) a justificativa da necessidade da contratação explicitando a opção pela terceirização dos serviços e considerando o Planejamento Estratégico, se for o caso; b) a quantidade de serviço a ser contratada; c) a previsão de data em que deve ser iniciada a prestação dos serviços; e d) a indicação do servidor ou servidores para compor a equipe que irá elaborar os Estudos Preliminares e o Gerenciamento de Risco e, se necessário, daquele a quem será confiada a fiscalização dos serviços, o qual poderá participar de todas as etapas do planejamento da contratação; II - envio do documento de que trata o inciso I deste artigo ao setor de licitações do órgão ou entidade; e III - designação formal da equipe de Planejamento da Contratação pela autoridade competente do setor de licitações.
Por fim, é o planejamento dever da administração pública, princípio fundamental e direito público subjetivo do administrado, licitantes e demais interessados.
