Resumo: O presente ensaio jurídico tem por escopo precípuo analisar a atuação das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem, artigo 142, in fine, da Constituição da República de 1988, com foco no emprego, tempo e demais consequências jurídicas em face das atividades desenvolvidas.
Palavras-chave: Forças Armadas. Segurança Pública. Garantia da Lei e da Ordem. Emprego.
1. INTRODUÇÃO
A segurança pública é uma das atividades essenciais de Estado, única função típica de Administração Pública que não pode ser delegada a terceiros.
Consoante artigo 144 da CF/88, segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, devendo ser exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através da polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícias civis, polícias militares e corpos de bombeiros militares, polícias penais federal, estaduais e distrital e pela polícia municipal, esta prevista no § 8º do artigo 144 da Carta Magna, constituídas pelos Municípios e destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme disciplina da Lei Federal nº 13.022, de 2014.
Vivemos nos dias atuais a síndrome da violência. O país regista diariamente 175 pessoas assassinadas no Brasil, 32 mortes autoprovocadas, 164 estupros e 720 casos de violência doméstica.
Anualmente, são registrados no Brasil 63.875 homicídios, 11.680 mortes autoprovocadas, 59.860 casos de estupros e 262.800 casos de violência doméstica.
Conforme dados divulgados em fonte aberta pelo Anuário de Segurança Pública, o Brasil possui uma população carcerária de 844,131 mil presos. Somente no Estado de Minas Ferais existem 62 mil presos encarcerados nos pouco mais de 180 estabelecimentos penais, mas possui algo em torno de 63.737 mil mandados de prisão em aberto.
Num contexto geral, importante frisar que a Constituição da República de 1988 define no Título V, a DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS, se resumindo as espécies em estado de defesa do estado e estado de sítio, das Forças Armadas e da Segurança Pública.
O capítulo II, em seu artigo 142, CF/88, estabelece normas atinentes às Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, sendo instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
Vale frisar que Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas.
Assim, tem-se aquilo que conhecemos por normas programáticas, sendo a correto afirmar que a Lei nº 97, de 1999 e pelo Decreto nº 3897, de 2001, são normas regulamentadoras das Forças Armadas, em especial das operações de GLO que concedem provisoriamente aos militares a faculdade de atuar com poder de polícia até o restabelecimento da normalidade.
“[...] qualquer Unidade das Forças Armadas pode exercer a garantia da lei e da ordem, sendo mais comum a utilização do Exército a fim de restabelecer a ordem pública, conspurcada em razão de grave perturbação e risco social[...]”
“[...] após a publicação da Lei nº 13.491/2017, sobrevindo mortes de civis em operações e confrontos na defesa da paz, da lei e da ordem, e havendo concurso de pessoas, art. 29. do CP c/c artigo 53 do Código Penal Militar, entre militares das Forças Armadas e Policiais Militares do Estado, creio que deve haver o chamado simultaneus processus e prorrogatio fori, com a consequente prorrogação da competência para a Justiça Militar da União, a fim de evitar decisões contraditórias e atendendo a natureza exclusivamente militar das ações[...]”
2. DA GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
Conforme se percebe, as Forças Armadas têm suas funções delineadas no artigo 142 da CF/88, sendo três as suas funções constitucionais, quais sejam, defesa da Pátria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
Com foco na garantia da lei e da ordem, a presente abordagem discorrerá sobre organização, preparo e emprego das Forças Armadas, em especial, na garantia da lei e da ordem, cuja disciplina é detalhada na Lei Complementar nº 97 de 1999 e pelo Decreto nº 3897, de 2001.
O preparo compreende, entre outras, as atividades permanentes de planejamento, organização e articulação, instrução e adestramento, desenvolvimento de doutrina e pesquisas específicas, inteligência e estruturação das Forças Armadas, de sua logística e mobilização.
A atuação das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no art. 144. da CF/88.
Consideram-se esgotados os instrumentos relacionados no art. 144. da CF/88 quando, em determinado momento, forem eles formalmente reconhecidos pelo respectivo Chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual como indisponíveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional.
Determinado o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem, caberá à autoridade competente, mediante ato formal, transferir o controle operacional dos órgãos de segurança pública necessários ao desenvolvimento das ações para a autoridade encarregada das operações, a qual deverá constituir um centro de coordenação de operações, composto por representantes dos órgãos públicos sob seu controle operacional ou com interesses afins.
Considera-se controle operacional, para fins de aplicação desta Lei Complementar, o poder conferido à autoridade encarregada das operações, para atribuir e coordenar missões ou tarefas específicas a serem desempenhadas por efetivos dos órgãos de segurança pública, obedecidas as suas competências constitucionais ou legais.
Especificamente, acerca do emprego operacional, o Decreto nº 3897, de 24 de agosto de 2001, fixa as diretrizes para o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem.
É de competência exclusiva do Presidente da República a decisão de emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem.
A decisão presidencial poderá ocorrer por sua própria iniciativa, ou dos outros poderes constitucionais, representados pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, pelo Presidente do Senado Federal ou pelo Presidente da Câmara dos Deputados.
O Presidente da República, à vista de solicitação de Governador de Estado ou do Distrito Federal, poderá, por iniciativa própria, determinar o emprego das Forças Armadas para a garantia da lei e da ordem.
Na hipótese de emprego das Forças Armadas para a garantia da lei e da ordem, objetivando a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, porque esgotados os instrumentos a isso previstos no art. 144. da CF/88, lhes incumbirá, sempre que se faça necessário, desenvolver as ações de polícia ostensiva, como as demais, de natureza preventiva ou repressiva, que se incluem na competência, constitucional e legal, das Polícias Militares, observados os termos e limites impostos, a estas últimas, pelo ordenamento jurídico.
O empego das Forças Armadas para a garantia da lei e da ordem ocorre quando necessário para restaurar situação de grave perturbação da ordem pública que foge do alcance das agências de segurança pública, havendo, assim, o esgotamento dos instrumentos originariamente legitimados.
Recentemente, o presidente Jair Bolsonaro autorizou o emprego de militares em uma operação de Garantia da Lei e da Ordem (GLO) para combater as queimadas na região da floresta.
É sabido que entre 1999 e 2019, o governo federal convocou 114 vezes operações militares de GLO, mas nenhuma com o objetivo de combater o desmatamento, segundo dados do Ministério da Defesa.
A maioria das GLOs realizadas nos últimos vinte anos foi convocada para restabelecer grave perturbação da ordem pública, motins em presídios, ataques de criminosos aos meios de transporte público, segurança de eventos ou para evitar crises de violência urbana em casos de greve da polícia.
Em 2014, o Ministério da Defesa publicou o Manual da Garantia da defesa da Lei e da Ordem, aprovado por meio da PORTARIA NORMATIVA Nº 186/MD, DE 31 DE JANEIRO DE 2014;
O citado Manual conceitua Operação de Garantia da Lei e da Ordem (Op GLO) como sendo uma operação militar determinada pelo Presidente da República e conduzida pelas Forças Armadas de forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, que tem por objetivo a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio em situações de esgotamento dos instrumentos para isso previstos no art. 144. da Constituição ou em outras em que se presuma ser possível a perturbação da ordem.
Conceitua Agentes de Perturbação da Ordem Pública (APOP) que são pessoas ou grupos de pessoas cuja atuação momentaneamente comprometa a preservação da ordem pública ou ameace a incolumidade das pessoas e do patrimônio e ameaças como sendo atos ou tentativas potencialmente capazes de comprometer a preservação da ordem pública ou ameaçar a incolumidade das pessoas e do patrimônio.
Os planejamentos, para a execução de Op GLO, deverão ser elaborados no contexto da Segurança Integrada, podendo ser prevista a participação de órgãos: a) do Poder Judiciário; b) do Ministério Público; e c) de Segurança Pública.
O emprego da força nas Operações de Garantia da Lei e da Ordem assentar-se-á na observância dos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da legalidade.
A Razoabilidade consiste na compatibilidade entre meios e fins da medida. As ações devem ser comedidas e moderadas.
A Proporcionalidade é a correspondência entre a ação e a reação do oponente, de modo a não haver excesso por parte do integrante da tropa empregada na operação.
A Legalidade remete à necessidade de que as ações devem ser praticadas de acordo com os mandamentos da lei, não podendo se afastar da mesma, sob pena de praticar-se ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
A Marinha do Brasil poderá realizar, entre outras, as seguintes ações: a) controlar áreas marítimas litorâneas e ribeirinhas de dimensões limitadas adjacentes a instalações navais, marítimas ou industriais de valor estratégico; b) transportar e efetuar desembarques administrativos de contingentes e suprimentos militares; c) proteger portos, seus acessos e fundeadouros, estaleiros ou áreas marítimas restritas; d) proteger plataformas de exploração e de aproveitamento de petróleo e gás na plataforma continental brasileira ou em águas interiores; e) controlar partes terrestres e áreas litorâneas ou ribeirinhas de dimensões limitadas; f) prover a segurança de autoridades em eventos específicos; g) realizar operações especiais de retomada e de resgate nas Águas Jurisdicionais Brasileiras (AJB) e em organizações militares (OM) subordinadas; h) realizar operações em terra, observadas suas aptidões; e i) realizar apoio logístico.
O emprego do Exército Brasileiro em GLO fundamenta-se na realização de ações permanentes de caráter preventivo, privilegiando as estratégias da presença e da dissuasão, bem como no preparo da tropa.
No emprego das FA em Op GLO, a Aeronáutica terá, em princípio, como área de responsabilidade as instalações aeroportuárias consideradas de interesse e o espaço aéreo sobrejacente à área de operações.
O cenário de emprego da Aeronáutica nas Op GLO compreenderá a possibilidade de atuação em qualquer parte do território nacional, em cooperação com a Marinha do Brasil e o Exército Brasileiro, ou com os órgãos da administração pública, com a finalidade de prover a ampliação e a sustentação das atividades de superfície, tendo, por competência, o cumprimento das seguintes tarefas, entre outras: a) realizar operações aéreas de apoio aos órgãos envolvidos; b) desempenhar atividades de comunicações, inteligência, logística e vigilância do espaço aéreo, em proveito das ações desses órgãos; e c) intensificar as operações de policiamento do espaço aéreo nas áreas determinadas pela autoridade competente.
3. COMPETÊNCIA PARA JULGAR MILITARES POR HOMICÍDIOS CONTRA CIVIS EM MISSÃO DE GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
É sabido que cabe ao Tribunal do Júri o processo e julgamento de militares em caso de crimes dolosos contra a vida a civis, consumados ou tentados, durante o exercício da função ou fora dela, conforme redação da Lei nº 9.299, de 96, que deu nova redação ao parágrafo único do artigo 9º do Código Penal Militar, Decreto-Lei nº 1001/69, segundo o qual os crimes de que trata o artigo 9º do CPM, quando dolosos contra a vida e cometidos contra civil, serão da competência da justiça comum.
A mesma lei deu nova redação do artigo 83 do Código de Processo Penal Militar, § 2º, para determinar que nos crimes dolosos contra a vida, praticados contra civil, a Justiça Militar encaminhará os autos do inquérito policial militar à justiça comum.
Acontece, que recentemente, entrou em vigor no Brasil, a Lei nº 13.491/2017, para modificar o artigo 9º do Código Penal Militar, onde § 2º, prevê in verbis:
§ 2º. Os crimes de que trata este artigo, quando dolosos contra a vida e cometidos por militares das Forças Armadas contra civil, serão da competência da Justiça Militar da União, se praticados no contexto:
I – do cumprimento de atribuições que lhes forem estabelecidas pelo Presidente da República ou pelo Ministro de Estado da Defesa;
II – de ação que envolva a segurança de instituição militar ou de missão militar, mesmo que não beligerante; ou
III – de atividade de natureza militar, de operação de paz, de garantia da lei e da ordem ou de atribuição subsidiária, realizadas em conformidade com o disposto no art. 142. da Constituição Federal e na forma dos seguintes diplomas legais:
a) Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986 - Código Brasileiro de Aeronáutica;
b) Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999.;
c) Decreto-Lei nº 1.002, de 21 de outubro de 1969 - Código de Processo Penal Militar; e
d) Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965 - Código Eleitoral.
Destarte, consoante a Lei nº 13.491/2017, os crimes cometidos por militares contra civis não mais serão julgados pelo Tribunal do Júri em casos que envolvam operações de paz e de Garantia da Lei e da Ordem (GLO), como quando governadores de estado solicitam o envio de tropas do Exército, Marinha e Aeronáutica para o controle de situações emergenciais.
Por consequência, a Justiça Militar deverá julgar os crimes praticados durante o cumprimento de tarefas estabelecidas pelo governo ou pelo ministro da Defesa.
Serão julgados pela Justiça especializada as mortes de civis causadas por militares nas chamadas missões de "garantia da lei e da ordem", como quando governadores de estado solicitam o envio de efetivos do Exército, Marinha e Aeronáutica para o controle de situações emergenciais.
E no caso de homicídio doloso praticado por militares das Forças Armadas contra civil, no contexto de atividade de natureza militar, de operação de paz, de garantia da lei e da ordem, em concurso com policiais militares estaduais, de quem seria a competência para o processo e julgamento?
Os dois militares, um das Forças Armadas e outro da Polícia Militar do Estado, seriam julgados pela Justiça Militar da União?
Haveria separação obrigatória do processo e julgamento? O militar das Forças Armadas seria julgado na Justiça Militar da União e o Policial Militar do Estado julgado pelo Tribunal do Júri?
Os dois militares seriam processados e julgados perante o Tribunal do Júri? A nossa humilde posição será exposta nas considerações finais.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
“[...] Senhor, umas casas existem, no vosso reino onde homens vivem em comum, comendo do mesmo alimento, dormindo em leitos iguais. De manhã, a um toque de corneta, se levantam para obedecer. De noite, a outro toque de corneta, se deitam obedecendo. Da vontade fizeram renúncia como da vida. Seu nome é sacrifício. Por ofício desprezam a morte e o sofrimento físico. Seus pecados mesmo são generosos, facilmente esplêndidos. A beleza de suas ações é tão grande que os poetas não se cansam de a celebrar. Quando eles passam juntos, fazendo barulho, os corações mais cansados sentem estremecer alguma coisa dentro de si. A gente conhece-os por militares[...]”
(Trechos da Carta Carta de Moniz Barreto – a El-Rei de Portugal de 1893)
Sabe-se que as Forças Armadas são compostas pelo Exército, Marinha e Aeronáutica, e que possuem três funções essenciais na preservação do estado democrático de direito, sendo a defesa da Pátria, a garantia dos poderes constitucionais e da lei e da ordem.
Qualquer Unidade das Forças Armadas pode exercer a garantia da lei e da ordem, sendo mais comum a utilização do Exército a fim de restabelecer a ordem pública, conspurcada em razão de grave perturbação e risco social.
A base normativa da intervenção das Forças Armadas se resume no artigo 142 da Constituição Federal de 1988, a Lei Complementar nº 97 de 1999, o Decreto nº 3.897, de 24 de agosto de 2001 e a Portaria Normativa nº 186, de 31 de janeiro de 2014, do Ministério da Defesa.
É de competência exclusiva do Presidente da República a decisão de emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem.
Outrossim, é importante salientar que a atuação das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no art. 144. da CF/88.
Existem grandes discussões acerca da atuação do Exército, por exemplo, quando do emprego para restaurar a grave situação de ruptura da ordem pública no Rio de janeiro.
Há correntes afirmando que as Forças Armadas são preparadas somente para a defesa da Pátria em atividades de guerra.
A meu sentir, a atuação das Forças Armadas vai depender fundamentalmente do contexto fático e do palco das operações.
Assim, intervenções policiais, vg., em aglomerados do Rio de Janeiro de combate ao crime organizado, se assemelham à atividade de guerra, e, portanto, as atividades do Exército, nestas localidades não podem fugir do real embate beligerante, com uma grande diferença.
O delinquente não se preocupa com efeitos colaterais em suas ações de confronto, ao passo que as Forças ortodoxas devem ter em mente a minoração desses efeitos reflexos, a fim de evitar que pessoas inocentes sejam atingidas.
Após a publicação da Lei nº 13.491/2017, sobrevindo mortes de civis em operações e confrontos na defesa da paz, da lei e da ordem, e havendo concurso de pessoas, art. 29. do CP c/c artigo 53 do Código Penal Militar, entre militares das Forças Armadas e Policiais Militares do Estado, creio que deve haver o chamado simultaneus processus e prorrogatio fori, com a consequente prorrogação da competência para a Justiça Militar da União, a fim de evitar decisões contraditórias e atendendo a natureza exclusivamente militar das ações.
Por derradeiro, exauridos os esforços operacionais das agências de Segurança Pública enumeradas no art. 144. da CF/88, certamente, estará a sociedade em vulnerabilidade e risco de ruptura, razão plausível para a imediata intervenção das Forças Armadas, a fim de restabelecer a ordem pública de grave perturbação social.
Resumen: Este ensayo jurídico tiene como objetivo analizar las acciones de las Fuerzas Armadas en la garantía de la ley y el orden, Artículo 142, in fine, de la Constitución de la República de 1988, centrándose en el empleo, el tiempo y otras consecuencias jurídicas frente a las actividades Desarrollado.
Palabras clave: Fuerzas armadas. Seguridad Pública. Garantía de ley y orden. Trabajo
