RESUMO:O presente estudo pretende trazer reflexões sobre a Justiça de Transição, normalmente adotada nos períodos que sucedem fases de fortes violações de direitos humanos, com o objetivo de restabelecer a paz, a confiança, a governabilidade e a democracia. Com essa Justiça, há o dever estatal de se envidar esforços no sentido de buscar a reconciliação não apenas como resposta à população aos atos praticados nos regimes passados, mas também, como forma de correção de eventuais medidas arbitrárias ocorridas no momento atual. Sobre o enfoque ora dado ao tema, destaca-se a importância dos Princípios de Chicago, especificamente nos pontos que versam sobre o dever dos Estados de apoiar a reforma institucional do Estado de Direito, a fim de restaurar a confiança do público, promover os direitos fundamentais, e de apoio à boa governança. Nesta direção, segue análise das atuais atribuições constitucionais dos órgãos policiais brasileiros após o período de ditadura militar, compreendido entre 1964 e 1985. Por fim, destaca-se a necessidade de concretização dos direitos humanos por parte dos órgãos de segurança pública e do estrito cumprimento às atribuições constitucionais, especialmente em relação a atos limitativos de liberdades individuais.
1. Princípios de Chicago e Justiça de Transição
Os princípios de Chicago sobre justiça pós-conflito surgiram entre os anos de 1997 e 2003, após consultas, reuniões e debates entre a comunidade jurídica, religiosa e outros setores sociais, tendo como objetivo a superação de atrocidades decorrentes, especialmente, de guerras e regimes autoritários. Trata-se de compromisso com a verdade, a paz e a reconciliação após graves eventos violadores de direitos humanos (genocídio, tortura, desaparecimentos etc.) e direito humanitário (BASSIOUNI, 2007). São medidas penais e não-penais que devem ser tomadas na reestruturação e estabelecimento do Estado Democrático de Direito (JAPIASSU; MIGUENS, 2013).
O enfrentamento aberto ao legado da violência é essencial para alcançar a paz, a reconciliação e prevenir futura vitimização. Os princípios orientadores podem ajudar a estabelecer uma linguagem clara e discutir a justiça pós-conflito (justiça de transição, estratégias de combate à impunidade, construção da paz ou reconstrução pós-conflito). Com foco na vítima, e não nos conflitos, como forma de melhorar a concepção para enfrentar o sofrimento humano após o período de subversão, trazem significativa mudança na política internacional de paz, segurança e reconstrução nacional e uma importante fase na evolução do movimento global de proteção e defesa dos direitos humanos. Baseia-se no entendimento de que a estabilidade doméstica, a segurança e governança[2] democrática após as atrocidades são reforçados por um compromisso com a justiça e a responsabilidade (BASSIOUNI, 2007).
Assim, a justiça de transição surge como um conjunto de medidas legais e políticas que devem ser adotadas como compensação ao período de maciça violação de direitos humanos. De tal modo, fornece às vítimas o reconhecimento dos seus direitos, promovendo a confiança pública e reforçando o Estado de Direito. Trata-se de um processo multifacetado e interdisciplinar que vai além de uma abordagem jurídica formal, implementando uma consciência social, cultural histórica e política[3] (SERSALE DI CERISANO, 2013).
As raízes intelectuais da justiça pós-conflito podem ser atribuídas ao período pós Primeira Guerra Mundial, quando a emergente comunidade internacional começou a considerar o valor da busca de justiça no rescaldo do conflito, apesar de tomar pouca substância. Após a Segunda Guerra Mundial, a comunidade internacional estabeleceu instituições da justiça pós-conflito, incluindo os Tribunais Militares Internacionais em Nuremberg e Tóquio e apoiou acusações relacionadas com crimes de guerra na Europa e na Ásia. Estas iniciativas estavam ligadas ao nascimento do moderno sistema de direitos, a criação das Nações Unidas e a ampla aceitação da Declaração Universal dos Direitos Humanos. A partir de meados dos anos oitenta, houve um crescente interesse pela justiça pós-conflito com uma série de transições políticas de regimes autoritários a regimes democráticos (BASSIOUNI, 2007).
Comissões de verdade, políticas de reparação e mecanismos de memorialização, muitas vezes motivada pela pressão popular, pela sociedade civil e pelos grupos de direitos humanos. Na Europa Oriental e Central, os governos criaram iniciativas envolvendo debate público, memorialização, abertura de arquivos de segurança e sanções administrativas (BASSIOUNI, 2007).
No período pós-conflito e autoritário é possível constatar nações com infraestrutura desmoronada, com presença de grupos armados, população traumatizada, economia devastada, pobreza endêmica e governo de transição com recursos limitados. Portanto, uma abordagem séria da justiça pós-conflito exige um equilíbrio entre as ações e o reconhecimento das limitações práticas e políticas que caracterizam contextos de transição. Deve haver um equilíbrio entre a justiça e a reconciliação. Assim, frequentemente, a justiça é sacrificada em razão da paz e reconciliação, favorecendo os processos de verdade em detrimento ao processo penal que teria também um viés vingativo (SERSALE DI CERISANO, 2013).
A justiça requer vontade política, recursos e compromissos de longo prazo. Nessa direção, a obra de Bassiouni (2007) organiza os Princípios de Chicago sobre Justiça pós-conflito[4]. No que diz respeito ao sétimo princípio, objeto da análise ora realizada, especialmente no tocante à atuação das policias na concretização e obediência aos direitos humanos, tem-se que os Estados devem promover reformas institucionais no sentido de apoiarem o Estado de Direito, devolvendo a confiança pública, e um sistema de proteção de direitos fundamentais[5] (JAPIASSU; MIGUENS, 2013). Portanto, cuida principalmente da reforma das instituições, incluindo a reforma dos setores de segurança e apoio à democratização e defesa dos direitos humanos fundamentais (SERSALE DI CERISANO, 2013).
Os Estados devem assegurar que os serviços militares, de inteligência e as forças de segurança nacionais sejam controlados com mecanismos e instituições eficazes de supervisão civil, certificando-se de que essas instituições respeitem os princípios básicos dos direitos humanos e do direito humanitário. Essas instituições devem ser regulamentadas pelo ordenamento local com claro destaque de se tratarem de órgãos apolíticos encarregados de defenderem a soberania do Estado e a integridade territorial (BASSIOUNI, 2007). Os tribunais militares, os serviços de inteligência e as forças militares não podem ser envolvidas em restrição de direitos de civis (SERSALE DI CERISANO, 2013).
Os Estados devem ratificar as convenções internacionais acerca da defesa e proteção dos direitos humanos. Devem haver alterações no sistema constitucional (e infraconstitucional) no sentido de garantir o respeito aos direitos humanos e direito humanitário. Igualmente, devem adotar medidas necessárias para garantir a independência, imparcialidade e funcionamento eficaz do sistema judicial, de acordo com os padrões internacionais do devido processo (BASSIOUNI, 2007).
Como monitoramentos dos direitos humanos, inclusive em ações preventivas de solução de conflitos, devem ser criadas ouvidorias, comissões e outros mecanismos capazes de protegerem os direitos fundamentais. Todos os funcionários públicos, especialmente aqueles ligados à prestação do serviço militar, devem receber formação continua sobre direitos humanos. Os Estados devem promover a observância dos códigos de condutas para todos os funcionários públicos (BASSIOUNI, 2007).
2. Aspectos relevantes do contexto brasileiro
A história brasileira registra diferentes momentos, como a escravidão negra e períodos de governos de exceção, em que condutas violadoras de direitos humanos foram acobertadas pelo manto estatal[6]. O período mais recente envolve a ditadura militar que, entre os anos de 1964 e 1985, foi responsável pelo cometimento de atos contemporaneamente classificados como crimes contra a humanidade. Portanto, assim como ocorreu com outros países sul-americanos, a exemplo da Argentina[7], o período pós-regime ditatorial demanda a concretização da justiça, a responsabilização penal pelas graves violações aos direitos humanos, a restauração e a manutenção da paz.
Japiassu e Miguens (2013) ofertam uma visão panorâmica acerca do contexto histórico do período de ditadura militar no Brasil[8]. Verifica-se que, semelhante ao ocorrido na Argentina, determinados setores hegemônicos da sociedade e o oficialato militar travou acentuado combate contra a atividade política de esquerda, considerando como inimigo interno a ser exterminado. Nessa conjuntura seguiram os governos militares entre os anos de 1964 e 1985 marcados pela supressão e violação de direitos humanos.
Nesta direção, como visto, a justiça de transição ou justiça pós-conflito deve ser considerada como a passagem de um contexto nacional de conflito armado ou de presença de regimes autoritários para uma conjuntura harmônica ao Estado Democrático de Direito com legitimação da ordem jurídica, reconstrução nacional, reconciliação e resolução de conflitos. Versa a concretização da justiça nas sociedades em reconstrução após violações de direitos humanos, é a resposta estatal por meio da responsabilização das violações ocorridas[9], da reparação das vítimas, promoção da paz, reconciliação e democratização (JAPIASSU; MIGUENS, 2013, p. 24).
O processo de transição política brasileiro foi executado pelo próprio regime militar autoritário, a sociedade civil e o Estado de Direito surgido não participaram efetivamente da agenda relativa às medidas transacionais que foram planejadas pelo próprio regime ditador. Consequentemente, dentre as medidas, não se falou da responsabilização penal dos agentes estatais cometedores de graves atrocidades. Assim, o foco deve ser dirigido à reparação das vítimas como ponto central à justiça de transição brasileira (MADEIRA; PEREIRA; VALE, 2015).
Portanto, em relação ao caso brasileiro, o ministro Marco Aurélio destacou que a punição dos crimes de tortura cometidos na ditadura afetaria a segurança jurídica e o avanço cultural, seria uma retroação penal. Nesta linha, restou improvida a ADPF 153 que objetivava a não abrangência da Lei de Anistia a atrocidades como a tortura e o desaparecimento forçado de pessoas. Contudo, apesar de não ter adotado a totalidade das medidas sugeridas por Bassiouni, como a responsabilização penal dos agentes estatais, o Brasil aparentemente alcançou a reconciliação nacional (JAPIASSU; MIGUENS, 2013).
“Assim, pode-se dizer que a resposta brasileira às graves violações aos direitos humanos ocorridos no período de ditadura militar, basicamente disse respeito a reorganização do Estado, reintegração e reparação e, de alguma maneira, memorialização de vítimas” (JAPIASSU; MIGUENS, 2013, p. 39).
“Neste contexto, o Brasil representa uma experiência interessante, embora não tenha adotado a totalidade das medidas sugeridas por BASSIOUNI. Ao contrário, adotou medidas mais restritas e, ainda assim, parece ter alcançado a desejada reconciliação nacional. Todavia, persiste a necessidade de conhecimento pleno sobre as violações passadas, o que ainda não ocorreu” (JAPIASSU; MIGUENS, 2013, p. 41).
Até 1999, mais de dez anos de Constituição Democrática, o Brasil contava com cinco ministérios militares e uma Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República com atribuições pautadas à defesa na visão da instituição militar. A partir da formação do Ministério da Defesa com o controle civil das Forças Armadas tem-se importante aspecto referente à restauração do regime democrático (SILVA, 2010).
Diferentemente do ocorrido nos demais países sul-americanos, a transição do regime autoritário ao democrático ocorreu, no Brasil, de forma lenta com origem no próprio núcleo do governo militar. Assim, entre avanços e ameaças de retrocesso, demorou-se mais de uma década o processo de transferência do poder para o controle civil. O governo Sarney (1985-1990) foi o último em que vigoraram as regras eleitorais do período militar (SILVA, 2010).
“Dentro desta perspectiva, a criação do MD visou atender os seguintes objetivos: a) O comando inquestionável das Forças Armadas pelo chefe do Poder Executivo; b) Garantir a imparcialidade política das Forças Armadas; c) Estabelecer uma estrutura de ordenamento legal das Forças Armadas submissa ao Estado democrático; d) Qualquer decisão quanto ao emprego do poder militar teria origem exclusiva nas decisões políticas; e e) Reafirmar o caráter nacional das Forças Armadas” (SILVA, 2010, p.118).
Da análise dos Princípios de Chicago, especialmente o princípio 7, conclui-se pela recomendação de que os serviços militares, de inteligência e as forças de segurança sejam norteados pela efetivação dos direitos humanos e humanitário, com controle civil e a clara atribuição de defender a soberania do Estado e a integridade territorial.
Atualmente as Forças Armadas são disciplinadas pelos arts. 142 e 143 da CRFB.
“Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem”.
3. Atribuições dos órgãos policiais brasileiros e efetivação de direitos humanos
Em relação às atribuições dos órgãos policiais, a própria Constituição Federal, ao organizar a segurança pública no art. 144, assegurou a não atuação da Polícia Militar no que tange a atos investigativos de crimes não militares, salvo no que diz respeito à atuação de polícia ostensiva e à preservação da ordem pública (art. 144, §5º). Entretanto, a atual redação do §6º destaca que as polícias militares e corpos de bombeiros militares são forças auxiliares e reserva do exército.
O texto constitucional corrobora a clássica divisão doutrinária entre a polícia administrativa e a polícia judiciária. A primeira possui caráter ostensivo e se propõe a prevenção do crime. Já a segunda, auxiliar do Poder Judiciário, possui caráter repressivo e atua na elucidação dos fatos criminosos. O sistema de segurança pública e as respectivas atribuições dos órgãos envolvidos foram claramente delineados pelo constituinte de 1988. Portanto, o funcionamento harmônico desse sistema é pressuposto à manutenção do Estado Democrático e, especialmente, à efetivação de direitos fundamentais do cidadão que muitas vezes, durante a persecução penal, colidirão com outros direitos de igual importância e poderão ser afastados no caso concreto.
Em síntese, a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública foi dirigida à Polícia Militar (art.144, §5º, CRFB); o patrulhamento ostensivo das rodovias federais coube à Polícia Rodoviária Federal (art.144, §2º, CRFB); à Polícia Civil e à Polícia Federal competiu a investigação de fatos criminosos e as funções de polícia judiciária (art.144, §§1º e 4º, CRFB). Além da função de polícia administrativa constitucionalmente prevista, a Polícia Militar possui atribuição de Polícia Judiciária Militar quanto aos crimes militares praticados por policiais militares (art. 8º do CPPM).
No que diz respeito ao estudo relacionado ao sétimo Princípio de Chicago e a realidade da polícia brasileira, cumpre tecer algumas observações sobre o 3º Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3 - Decreto 7.037 de 21 de dezembro de 2009), notadamente o eixo orientador IV que trata da segurança pública, acesso à justiça e combate à violência. O programa diz ter a missão de reorganizar a democracia brasileira, trazendo como uma das propostas a desvinculação das forças policiais das forças armadas (MINISTÉRIO DOS DIREITOS HUMANOS, 2017).
O Programa Nacional de Direitos Humanos segue orientação da ONU aos Estados membros (Convenção de Viena de 1993). São propostas de debate sugeridas ao Poder Legislativo, não se trata de lei. As duas primeiras versões foram publicadas no curso do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (1996 e 2002) e a terceira, no final do ano de 2009, pelo então presidente Luís Inácio Lula da Silva (MINISTÉRIO DOS DIREITOS HUMANOS, 2017).
O citado eixo orientador IV destaca que o histórico repressivo deixado pelas duas décadas de regime ditatorial e a postura violenta dos órgãos de segurança pública foram apontados como fatores que retardaram o debate da segurança pública no processo de consolidação da democracia. Ademais, a tradição institucional das policias brasileiras encontra-se em desarmonia com a moderna criminologia e ciências sociais experimentadas, há décadas, nos países desenvolvidos. Assim, aponta-se o grande distanciamento, por questões históricas, políticas e culturais, entre os temas de segurança pública e os Direitos Humanos no Brasil (Decreto 7.037/2009).
De acordo com o Decreto 7.037/2009, esse distanciamento começou a reduzir nos últimos anos. Iniciaram-se diálogos entre a sociedade civil e especialistas na área de segurança em busca da implantação de políticas públicas capazes de reduzirem os índices de violência a partir de projetos centrados na prevenção e influenciados pela cultura de paz. Entre os pontos citados como viabilizadores da agenda de reformas na área de segurança, merecem destaque:
a. Compreensão de que a noção de segurança pública é maior e mais complexa do que a noção de força de segurança;
b. Surgimento de nova geração de policiais disposta a repensar práticas e dogmas;
c. Cobrança da opinião pública;
d. Maior fiscalização sobre o Estado, resultante do processo de democratização.
Problemas policiais apontados, pelo Decreto 7.037/2009, como antigos:
“(...) a ausência de diagnósticos, de planejamento e de definição formal de metas, a desvalorização profissional dos policiais e dos agentes penitenciários, o desperdício de recursos e a consagração de privilégios dentro das instituições, as práticas de abuso de autoridade e de violência policial contra grupos vulneráveis e a corrupção dos agentes de segurança pública, demandam reformas tão urgentes quanto profundas”.
O PNDH-3 traz a questão da reforma do modelo de polícia e a importância do debate acerca do ciclo completo, enfatizando a coibição do abuso de autoridade e da violência institucional.
“Em linhas gerais, o PNDH-3 aponta para a necessidade de ampla reforma no modelo de polícia e propõe o aprofundamento do debate sobre a implantação do ciclo completo de policiamento às corporações estaduais. Prioriza transparência e participação popular, instando ao aperfeiçoamento das estatísticas e à publicação de dados, assim como à reformulação do Conselho Nacional de Segurança Pública. Contempla a prevenção da violência e da criminalidade como diretriz, ampliando o controle sobre armas de fogo e indicando a necessidade de profissionalização da investigação criminal.
Com ênfase na erradicação da tortura e na redução da letalidade policial e carcerária, confere atenção especial ao estabelecimento de procedimentos operacionais padronizados, que previnam as ocorrências de abuso de autoridade e de violência institucional, e confiram maior segurança a policiais e agentes penitenciários” (Decreto 7.037/2009).
Entre as ações programáticas do objetivo estratégico 1 (modernização do marco normativo do sistema de segurança pública) da diretriz 11 (democratização e modernização do sistema de segurança pública) do PNDH-3 tem-se: “propor alteração do texto constitucional, de modo a considerar as polícias militares não mais como forças auxiliares do Exército, mantendo-as apenas como força reserva. Responsável: Ministério da Justiça” (Decreto 7.037/2009).
Considerando-se que a investigação criminal, por si só, tem o condão de limitar direitos fundamentais, exigindo um sopesamento na aplicação das medidas, tem-se a imprescindibilidade do respeito às atribuições constitucionais no sentido de efetivar qualquer política comprometida com a observância de direitos humanos. Neste caso, como medida de efetivação de direito fundamental, forma deve ser considerada garantia (NICOLITT, 2017). Consequentemente, o desrespeito às atribuições constitucionais, especialmente aquelas ligadas a atos limitadores de liberdades individuais como é a própria essência da persecução penal, devem ser rechaçados como atentados às garantias fundamentais. Destaca-se que a fase administrativa da persecução penal (investigação criminal) também deve obediência irrestrita à garantia fundamental do devido processo (procedimento) legal (art. 5º, LIV, CRFB).
O estudo da polícia brasileira também impõe observação acerca da existência do controle externo da atividade policial exercido pelo Ministério Público, nos termos do art. 129, VII, da CRFB e da Lei Complementar 75 de 1993. Tal controle, em síntese, visa a verificar a eficiência da atividade policial fim no intuito de velar pelos elementos a serem destinados ao autor da ação penal e fiscalizar o cumprimento da lei, coibindo desvios e abusos.
Não obstante o sucesso brasileiro na transição democrática para o controle civil das Forças Armadas e a criação do Ministério da Defesa, registra-se que o texto constitucional considera as instituições militares estaduais como forças auxiliares e reserva do Exército (art. 144, §6º). Nessa direção, a Constituição confiou a essas instituições militares as atribuições de polícia ostensiva e a preservação da ordem pública (art. 144, §5º), bem como o papel de polícia judiciária militar (art. 144, §4º) nos crimes propriamente militares (art. 8º, CPPM).
Portanto, o uso das forças militares fora dos limites constitucionais, ainda que se trate de um órgão auxiliar e reserva do Exército, configura violação à ordem constitucional e democrática com consequente desobediência a orientações nacionais e internacionais de concretização de Direitos Humanos. Como explanado por Sersale Di Cerisano (2013), a efetivação da justiça de transição com o estabelecimento do Estado Democrático de Direito não está limitada a reparar atos violadores cometidos por regimes anteriores, mas também pelo atual sistema que segue com obrigação de obediência aos Direitos Humanos.
