Resumo
Este artigo pretende aborda brevemente os aspectos controvertidos do impeachment no direito brasileiro, as lacunas desse instituto, passeia rapidamente pelas características históricas do impeachment, bem como a sua recepcionalidade pelo direito brasileiro, e faz uma Análise crítica sobre a lei nº 1.079/50 (LCR- crime de responsabilidade), sobre as opiniões doutrinárias, concluindo com seus aspectos controvertidos do impeachment no direito brasileiro. Traz ainda ao final, uma delimitação, para discutir os aspectos relevantes, bem como um desafio que se apresentarão aos profissionais do direito frente a essa problemática.
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Palavras-chave: Impeachment. Aspectos controvertidos. Crime de responsabilidade.
Abstract
This article intends to briefly discusses the controversial aspects of impeachment in Brazilian law, the shortcomings of this institute, travels quickly through the historical characteristics of impeachment, as well as its receptivity to Brazilian law, and makes a Critical Analysis on Law No. 1,079 / 50 (LCR- ), on doctrinal opinions, concluding with its controversial aspects of impeachment in Brazilian law. Finally, it draws a delimitation, to discuss the relevant aspects, as well as a challenge that will be presented to law professionals in face of this problem.
1INTRODUÇÃO
O presente artigo visa tratar os aspectos constitucionais sobre o instituto impeachment frente à república federativa do brasil. O atual momento político brasileiro é de grande polarização e instabilidade. Nesta situação, o medo de que aconteça um golpe de Estado aumenta. A presidente Dilma insistiu em afirmar que o processo de impeachment foi uma tentativa de derrubá-la ilegalmente e que foi um golpe de estado. Frases populares tomaram conta dos jornais e programas televisivos, bem como em toda sociedade: “não vai ter golpe”!
Como dizer que o instituto do impeachment é golpe se é previsto na Constituição Federal de 1988 (CF/88) e prevista no nosso ordenamento jurídico? Então, chegamos a seguinte indagação: É possível golpear um governo utilizando-se de meios legais como impeachment?
Essa e outras questões pairam sobre nossa sociedade e sobre nosso ordenamento jurídico, sendo uma problemática de fundamental importância para análise desse artigo.
Há pouco, assistimos ao singular julgamento de impeachment da presidente Dilma Rousseff sobre a denominada lei de LCR. Singular, nesse caso, de inquestionável repercussão nacional e mundial. Nesse julgamento de impeachment ficou delineado o vazio normativo que o direito trás mesmo no plano de sua norma maior.
Golpe, dentre as definições de Pablo Holmes (2016), significa manobra traiçoeira. Golpe também pressupõe a quebra das regras do jogo, a ruptura institucional. A CF/88, embora adote o presidencialismo, tem aspectos parlamentaristas (mais um de inúmeros dispositivos mal inseridos por falta da boa técnica jurídica) que acabam se tornando incoerentes com a própria natureza do sistema presidencialista. Está claro que impeachment não é voto de confiança – instrumento típico do parlamentarismo, em que numa sessão da Casa Legislativa, os parlamentares são chamados a votar pela manutenção ou não do Primeiro Ministro, Chefe do Governo.
O presente artigo trás para a discursão os aspectos que são controvertidos da LCR, após os dois processos de impeachment fez emergi alguns pontos em questão, trazendo uma analise mais minuciosa, como por exemplo: no que consiste a condição de procedibilidade da autorização da câmara dos deputados, bem como a exigência de natureza eminentemente politica, e autorização do senado federal para processar e julgar. Por fim entraremos numa discursão a inconstitucionalidade sobre a formulação de dois quesitos, um sobre o fatiamento das sanções e da possibilidade de responsabilização de crime na modalidade omissiva.
2as bases historicas do impeachment
O tema em questão talvez seja a mais relevante que se coloca ao direito. Impor responsabilidade aos conviventes de uma sociedade e regular livre arbítrio dos mesmos é um desafio em tanto. Seguindo o mesmo raciocínio, houve tempo em que Chefe do Governo agia livremente, sem nenhum tipo de limitação que restringisse seu poder. Dessa liberdade ilimitada resultava abuso de todas as espécies, suportado pelo povo que não tinham medida jurídica recorrível para protege-se. Era época de irresponsabilidade absoluta dos governantes. Em seu livro o rito politico-administrativo do impeachment o professor de direito da universidade do vale da Paraíba, José cretella júnior (CRETELLA JÚNIOR, 1992, p 81) descreve que o governo era em torno da famosa formula jurídica inglesa: “o rei não erra” (the king can do notwrong). Não existia ainda uma forma jurídica de freios e contrapesos, essencial em regimes constitucionais que repelem a tirania e respeita as liberdades individuais.
Nos países democráticos não existe privilégios, todos são iguais perante a lei, governados e governantes são equânimes, dito isto, ambos respondem pelo desmando praticado. Seguindo a linha anglo-americana, o sistema brasileiro conhece há muito tempo o impeachment que tem por objetivo “impedir a permanência no poder” daqueles que os desmereceu a confiança popular, por haver abalado. Processo de natureza politica, que visa proteger a sociedade contra os desmandos dos governantes.
De origem inglesa, impeachment, é uma palavra que no idioma inglês significa “acusação” (por alta traição), é o ato de acusa, segundo o dicionarista o Webster’s Dictionário (1828), que tem o sentido de incriminar ou acusar (de crime ou mau procedimento), para fins de impedir a pessoa criminosa. Oriunda do latim “impedimentum” pertencendo à mesma raiz do português, impedimento. Tais referências foram descrita pelo professor José Cretella júnior (1992). Retrata que este instituto surgiu na Inglaterra, o impeachment foi a principio um modo indireto de atingir a pessoa do soberano em virtude de uma acusação formulada contra um ministro, já que o rei estava protegido pela vertente de que o rei não erra. Na sua origem o instituto inglês o impeachment tinha caráter meramente penal, percebe-se a pessoa do acusado, ocorre que nos estados unidos, por outro lado o impeachment não era concentrado na pessoa, mas recaindo na função que ocupava. Nesse contexto, na Inglaterra o instituto era meramente penal, porém nos EUA visava proteger a ordem constitucional.
Fica claro que a figura do impeachment surgiu na Inglaterra de forma bem delineada e bem estruturada, dai passando para EUA e finalmente chegando ao Brasil, aonde encontrou um contexto propício.
Segundo Maximiliano (1918), a Constituição EUA, não explicitava de forma clara, a enumeração taxativa dos crimes de responsabilidades. Os funcionários civis eram afastados dos cargos mediante impeachment, nos casos de traição, suborno ou outro crime grave e má conduta. Opostamente ao direito inglês, o instituto do impeachment era de ordem penal, tanto quanto o processo de acusação e julgamento pelo tribunal. O impeachment no direito americano tem traços políticos, que o diferencia, ficando o direito comum ao tribunal comum. Neste processo de impeachment o que interessa é a perda do cargo ou função, é o afastamento do incriminado, e não a sua condenação, ficando a encargo dos tribunais competente.
Para Maximiliano (1918) fica evidente ao ocupar o cargo publico, investindo-se de suas funções que o foram delegada, cria-se uma couraça, uma armadura instransponível. Para ser processado pela justiça comum Maximiliano diz que o acusado deve perde o cargo que ocupa, se desqualificando, equiparando-se ao cidadão comum, para só então ser processado pela justiça comum. O sujeito passivo do impeachment é a pessoa que esta investida no cargo, em pleno exercício de suas funções governamentais. Com tudo o objetivo do instituto é a desinvestidura, com a finalidade de perca das prerrogativas que o cerca o titular do cargo. Para o mesmo se a pessoa acusada deixa o cargo por qualquer motivo, renuncia ou decurso do tempo, perde-se a razão determinante do impedimento, a razão de ser do impeachment.
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3Recepção e a natureza juridica institudo ao direito brasileiro
Partindo desse contexto na historia institucional brasileira foi incorporada ao nosso ordenamento jurídico o instituto do impeachment, no império brasileiro a pessoa do imperador era inviolável, a ele não estava sujeito à responsabilidade alguma (art.99) da constituição imperial de 25 de março de 1824, por outro lado responsabilizava os ministros de estados pelo crime que o praticasse, isto era previsto no art., 133, 1º ao 6º (1824), contudo com a proclamação da república deu-se uma mudança significativa na estrutura do instituto, portanto as características básicas foram mantidas, porém sua finalidade e natureza foram alteradas, isto devido ao fato que o instituto passa a ter um teor politico. Nessas condições chegamos ao um conceito hibrido, pois passa a conter traços políticos-administrativos. Assim CR (1824) foi a mais precisa e delineada do que a constituição americana, isto por que determinava o que era crime de responsabilidade (art.54). As CF posteriores até a nossa atual, prevê e dar lugar ao instituto do impeachment, bem como a LCR.
Como o foco deste artigo é evidenciar os aspectos controvertidos do impeachment, é importante reconhecer a natureza jurídica, assim determinamos em que lugar exato ele é considerado ao direito. Qual a posição jurídica no sistema jurídico do Brasil? Qual seu caráter jurídico? É apenas de natureza politica? Ou verdadeiramente hibrida politico-administrativo, como falamos anteriormente. Ao debruçar-se sobre os diversos conceitos sobre o processo do impeachment, bem como entender suas finalidades, nos oferecer um imenso campo material para o estabelecimento da natureza jurídica que pretendemos fazer, o impeachment tem por objetivo, impedir que a pessoa investida de função pública continue a exercê-la. Devido a sua má conduta, desonestidade ou delito praticado, conforme José cretella, é o processo de acusação por crime de responsabilidade praticado por certos funcionários. Percebemos de forma bem clara a natureza desse instituto, é uma medida excepcional, sendo um remédio para um momento crítico, quando o interesse publico se ver ameaçado pelo abuso do poder oficial, negligência do dever e a conduta incompatível com a dignidade do cargo. Desse modo sugerimos de maneira clara, que no sistema jurídico brasileiro o impeachment é de natureza politica-administrativa, que tem por finalidade desvestir da função ou cargo público do governo todo aquele que comete crime de responsabilidade, fixado em lei, que perdeu a confiança do povo governado. Consciente da flexibilidade e da fragilidade desse instituto nos explica o professor cretella júnior, em seu artigo “o rito politico-administrativo do impeachment”, que o instituto em estudo nesse artigo, é raro emprego, estando em desuso pelos países que deu origem, pois a ultima tentativa de utilização desse instrumento na Inglaterra, foi a mais de um século, em 1848, contra o lorde palmerston, ademais nos estados unidos, até os nossos dias foram contabilizados sete casos, por outro lado, não são poucos os casos que nosso país abusou do direito de acusar, quase todos os presidentes da nossa jovem democracia, já foram alvos, culminando nos afastamentos de dois, sendo o mais recente o da presidente Dilma Rousseff. No Brasil a constituição, prevê que compete á câmara dos deputados autorizar por dois terços dos votos de seus membros, a instauração de processo contra o presidente e o vice-presidente da república e os ministros de estado. Compete por sua vez ao senado federal, processar e julgar o presidente e vice-presidente da república nos crimes de responsabilidade e os ministros de estado nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles, como outras autoridades também previstas em lei. O presidente especificamente no impeachment, sendo admitida a acusação contra esta autoridade por dois terços da câmara pelos seus membros, será ele submetido a julgamento, no senado federal.
A definição da natureza jurídica do impeachment causa e tem sempre dado margem a divergências doutrinarias, tem-se, desse modo o entendimento que o processo de impeachment é puramente politico, para PAULO BROSSARD (1992), a maioria segue nesse paradigma, que possui feição politica, originando-se de causas politicas, objetivando resultados políticos e bem como instaurado e julgado segundo critérios políticos, embora se prevaleçam também da utilização de critérios jurídicos. O doutrinador CELSO DE MELO, Ministro do STF, esclarece que se admiti ao impeachment uma natureza eminentemente politica, como reconhece a sanção, neste tipo de processo, como politico-administrativo.
4aspectos controvertidos da lei 1.079/50 da lei de responsabilidade.
Inicialmente gostaria de escreve um trecho da fala de Brossard.
Citação “sem eleição não há democracia, mas sem responsabilidade efetiva dos eleitos a democracia não passará de forma disfarçada de autocracia. autocracia eletiva e temporária, mas autocracia”.
(BROSSARD, 1992)
Ora nossa democracia é baseada fundamentalmente no regime presidencialista, nasce primordialmente e historicamente com as atribuições daquele cidadão que irá representar o interesse social e da liderança. LCR é importante, por tal motivo ela foi criada na Constituição de 1946, que foi sendo recepcionada por as subsequentes. Assim com o afastamento da presidenta Dilma Rousseff em 2015, inúmeros questionamentos surgiram sobre o rito do impeachment previsto na LCR. Não foras poucas as criticas sobre a lei, por parte dos senadores e da defesa da presidenta Dilma. Contudo, de maneira justificável a LCR precisa de uma nova formulação, essa necessidade não nos deixa dúvida. O que confirma essa necessidade, além de que Supremo Tribunal Federal (STF) julgou na ADPF Nº 378/ DF que a LCR oi recepcionado parcialmente pela nossa CF/88, conforme foi decidido pela STF, na qual teve a relatoria do ministro Roberto Barroso.
4.1ASPESCTOS MATERIAL.
A busca por um modelo processual que possa assegurar a “correta” interpretação, sem margem para duvidas, uma lei que seja aplicável a nossa atual realidade, fez com que o recente processo de impeachment contra a Presidente Dilma Rousseff por mais variados motivos, surgirem vários questionamento sobre a natureza jurídica dos crimes de responsabilidade, no âmbito do aspecto material, quais os requisitos para legitimar um processo de impeachment? Considerando ainda sobre amplitude dos tipos de crime de responsabilidade, até aonde iria o alcance da responsabilização previsto na CF/88 e delineado na lei do impeachment? Quais os requisitos para analise do juízo de admissibilidade? Pois se faz necessário delimitar ate aonde vai essa responsabilização, pois não é qualquer ato que mesmo previsto na CF/88, art. 85 ou na lei do impeachment, art. 4 que pode ser considerado como crime. O estudo desse processo foi influenciado por essas questões supracitadas. Em razão desses questionamentos acreditamos que de fato os atos devem ser graves e relevantes para atentarem contra a constituição. A defesa da Presidente Dilma em junho de 2015 entregou sua defesa no senado, argumentando que uma das bases para a denúncia era frágil. Segundo a defesa o art. 11 da lei do impeachment não teria sido recepcionado pela Constituição, já que a lei foi recepcionada parcialmente. Este mesmo artigo refere-se ao crime de responsabilidade contra a guarda legal e do emprego do dinheiro publico, pois as acusações eram baseadas nesses preceitos legais, “abri créditos orçamentários sem fundamento em lei (decretos) e efetuar operações de créditos sem autorização legal (as pedaladas fiscais)” (BRASIL, 1950, p.103). Ainda segundo a defesa a lei do impeachment nas Constituições subsequente retiraram da lista de infrações, as infrações fiscais. A lei permaneceu igual, mas ela precisa se submeter à norma constitucional. Segundo a defesa de Dilma, Constituição não avalia o que esta no art.11 da lei como crime, então por que a lei ordinária deveria sobrepor a ela: questionou a senadora Gleisse Hoffmann (PT-PR)? - durante a sessão de votação da fase de pronúncia do impeachment. Ainda nessa mesma sessão o senador Lindbergh Farias (PT-RJ) fez referencias ao um artigo do ministro do (STF) Luiz Roberto Barroso para sustentar essa posição da defesa, no texto: “impeachment- crime de responsabilidade”, que é do ano de 1988, o ministro explica as mudanças entres as diferentes constituições. Ele explica que o dispositivo da lei não reproduzido pelos os textos constitucionais posteriores devem ser considerados como não recepcionados.
a supressão de um dos tipos do elenco constitucional dos crimes de responsabilidades produz, em ultima análise, os efeitos de uma abolitio criminis. Com efeito, todos os fatos anteriormente criminalizados tornam-se atípicos, não mais ensejando qualquer consequência na esfera de responsabilidade politica. (BARROSO, 1988, p.14)
4.2 ATUAÇÃO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL NO PROCESSAMENTO.
O caso da Presidente Dilma veio novamente a discursão o papel do legislativo nesse processo, isto por que o Partido Comunista do Brasil (PCdoB) ingressou no STF, a medida cautelar ADPF Nº378, que tinha como objetivo que a Suprema Corte analisa-se o rito do impeachment que tinha sido adotado pela Câmara dos deputados com CF/88.
Na analise da ADPF Nº378, saiu vencedor o voto do ministro LUIS ROBERTO BARROSO, que decidiu conhecer a ação e conceder parcialmente as cautelares requeridas, decidindo manter o mesmo rito de 1992, FERNANDO COLLOR DE MELO.
Conforme determinou os STF, compete a câmara dos deputados autorizar a instauração de processo (art. 51, inc. I,CF/88), desempenhando assim um juízo estritamente politico sobre os fatos narrados na denúncia, tendo que delibera uma única, por maioria dos seus integrantes. Pois compete à casa legislativa apenas autorizar, ou não, a instauração do processo. Porem preciso rever essa condição meramente de processamento, no aspecto de admissibilidade da denuncia é fundamental prevê o expressamente o arquivamento da denúncia quando este falta requisitos formais e legais mínimos , como ilegitimidade por exemplo? Ou que seja manifestamente improcedente a denúncia. Vale salienta que foi expressamente conceituado no voto do min. BARROSO na ADPF Nº 378, que a simples autorização da casa legislativa não vincula o senado federal. Isto por que o senado federal tem a competência privativa de julgar e processar o Presidente da República, art. 52, inc. da CF/88. Isto é o senado tem o juízo da inicial de instauração ou não do processo, da denuncia autorizada pela câmara.
4.3 FATIAMENTOS DAS SANÇÕES
Um dos aspectos que na reta final do processo, causou mais ainda polêmica e discursões, tendo muitas controvérsias quanto ao julgamento da Presidente Dilma, foi o “fatiamento da sanção” (ou da pena). No caso Collor procedeu ao julgamento com a inabilitação para exercício de cargo público por oito anos, não foi afastado do cargo, pois o mesmo já havia renunciado.
Contudo no caso Dilma, senadores da sua base de governo e de seu partido (PT- PARTIDO DOS TRABALHADORES) o apresentaram requerimento para que fosse julgados separadamente, com os crimes de responsabilidade que lhe foram imputados, com a consequência perca do cargo, e inabilitação para exercício de cargo ou função publica por oito anos.
Contudo o presidente da sessão, ministro Ricardo Lewandowski, recebeu apresentação em tese, e assim o fez. Portanto foi votado o item previsto no art. 68 da LCR (“cometeu o acusado o crime que lhe é imputado e deve ser condenado a perca do cargo”?) em razão dessa indisponibilidade material, pois se verificarmos se podem ser aplicadas as penas separadamente teremos que recorrer ao parágrafo único do art. 52 da CF/88, segundo qual:
“Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terço dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação por oito anos, para o exercício da função publica, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.” (BRASIL. 1988.)
Não pode ser aplicada outra pena se não a perda do cargo com a inabilitação por oito anos, conforme preceitua o artigo supracitado, as duas sanções devem ser aplicadas cumulativamente, em virtude do conectivo “com” liga e uni as duas sanções indissociavelmente. Ao Senado federal este limitado as aplicações das sanções, além de suas prerrogativas de julgar e processar o Presidente da República, contudo não margem de interpretação para perca do cargo, sem que também seja imposta a inabilitação. Não cabe ao órgão supracitado realizar dosimetria da pena, mas apenas cumpri fielmente ao dispositivo Constitucional e a própria LCR.
Se o STF entende que cabe ao Senado realizar a individualização das sanções, então cabe ao senado descumpri preceitos constitucionais? O artigo 52, paragrafo único?
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A relevância do tema na atualidade deixa a certeza de que o estudo desse artigo não acaba por aqui, e nem tão pouco se esgota nesse artigo. Os novos acontecimentos e desmembramentos de processo de impeachment que ainda esta em curso no STF, com recurso da defesa da Presidente Dilma suscitara em novos debates, polêmicas e divergências sobre controle constitucional dos atos da essência politica. Esperamos que com isso haja uma nova formulação sobre a LCR, um debate aprofundados sobres questões levantadas nesse artigo, bem como diversas outras que não podem ser comtempladas nesse estudo, devido a sua magnitude. Para tal exigiria um esforça maio, espaço tempo superior para que possamos realizar um estudo mais minucioso. Atentando não só ao estado de direito, como, também a estabilidade politica e a natureza jurídica do impeachment ( politica e jurídica)
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Referências
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BROSSARD, Paulo. O impeachment: 2º ed, São Paulo saraiva. 1992.
MELO, celso. Supremo Tribunal Federal, op.cit.p 200
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BRASIL. Constituição federal de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm> Acesso em: 08/jun./2018
MAXIMILIANO, Carlos. Comentários à constituição brasileira. São Paulo:
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TAVARES, Juarez. Parecer. São Paulo. 26/outubro./2015
CAVALCANTE FILHO, J.T; OLIVEIRA,J.M.F IMPEACHMENT: Diretrizes para uma nova lei de crime de responsabilidades. Brasília: Núcleo de estudo e Pesquisa/ Senado/ setembro/2016( texto para discursão 209) disponível em:www.senadofederal.leg.br/estudos.acesso em 12 de setembro de 2016.
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WEBSTERS: http://www.webstersdictionary1828.com/Dictionary/Impeachment acessado em 11 de junho de 2018
ADPF Nº 378:
BRASIL. Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950. Define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l1079.htm> Acesso em: 05/03/2018.
VADE MECUM COMPACTO/ obra coletiva de autoria da saraiva com a colaboração de Livia Céspedes e Fabiana Dias da Rocha.-17.ed-são Paulo: saraiva 2017.
