1. INTRODUÇÃO
Os fenômenos de natureza econômica são considerados os grandes propulsores das transformações estruturais das cidades. A implementação de práticas econômicas nos centros urbanos costuma atrair diversas pessoas para essas localidades, sob a promessa de obterem melhores empregos, renda e condições de vida.
É comum, no entanto, essas cidades não disporem de infraestrutura mínima necessária para atender às demandas geradas por uma expansão demográfica repentina, a exemplo da procura por moradias e serviços públicos essenciais.
A ausência de condições favoráveis para absorver as pretensões desses novos moradores pode ocasionar o crescimento desordenado da cidade, o que normalmente faz surgir núcleos habitacionais periféricos, que muitas vezes se situam em áreas de risco, sem quaisquer parâmetros técnicos aceitáveis para a construção de habitações ou equipamentos públicos capazes de proporcionar à população uma vida digna.
Para evitar possíveis mazelas sociais, oriundas do crescimento desordenado das cidades, o ordenamento jurídico brasileiro prevê uma série de regras urbanísticas que devem ser observadas durante os procedimentos de uso e ocupação do solo urbano.
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro[1] , tais disposições se referem às normativas que buscam regular as construções urbanas, os parcelamentos do solo, os zoneamentos, a preservação do patrimônio histórico e artístico nacional, a higidez do meio ambiente, por meio da proteção das águas e florestas, por exemplo, dentre outras.
Os regramentos relacionados aos parcelamentos do solo são uma das principais formas de se estabelecer a ordenação dos espações territoriais urbanos, porquanto impõem a realização de condições mínimas de infraestrutura, planejamento, organização administrativa e embelezamento, necessárias para tornar as cidades estruturadas e, deste modo, proporcionar bem-estar aos novos habitantes dos núcleos.
O ordenamento jurídico brasileiro apresenta diversas modalidades de parcelamento do solo urbano, a exemplo dos condomínios edilícios horizontais e verticais, descritos na Lei Federal n. 4.591/1964, ou, ainda, a figura do desdobro, cujos procedimentos podem ser encontrados em leis municipais que versam sobre o assunto.
Além desses institutos, também destacam-se os parcelamentos descritos na Lei Federal n. 6.766/1979, considerada a lei geral de parcelamento do solo urbano, a saber: os loteamentos, os desmembramentos, os loteamentos de acesso controlado (loteamentos fechados) e os condomínios de lotes. Esses dois últimos foram inseridos na lei Lehmann[2] através da Lei Federal n. 13.465 de 2017, que também dispôs sobre os procedimentos relativos à regularização fundiária urbana (Reurb) brasileira.
2. DOS LOTEAMENTOS
O loteamento clássico é a modalidade de parcelamento que maior teve a atenção do legislador. Além de conceitos gerais, a Lei n. 6.766/1979 trouxe outros requisitos básicos relativos a esse parcelamento, como os índices urbanísticos mínimos (capítulo II); os itens obrigatórios para a confecção do projeto de loteamento (capítulo III); os procedimentos para a regularização do empreendimento (capítulo VIII), dentre outros.
Sobre o conceito de loteamento, o artigo 2º, §1º da Lei 6.766/1979, classifica-o como sendo “a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes”.
Durante o procedimento de instituição dos loteamentos, a Lei Geral determina que o interessado realize projeto técnico, instruído por diversos estudos e compromissos, que demonstrarão a compatibilidade do empreendimento de uso e ocupação do solo com as normas ambientais e urbanísticas previstas para a localidade.
Um dos principais compromissos para a realização de um loteamento é a obrigatoriedade de o empreendedor executar as obras de infraestrutura básica que irão atender os moradores dessas novas áreas urbanas, como a construção das suas vias de circulação, a demarcação dos lotes, quadras e demais logradouros, e a implementação dos equipamentos públicos para o escoamento de águas pluviais.[3]
Com base na realidade local, e a fim de garantir o bem-estar de seus habitantes, o Município poderá ampliar o rol de instrumentos que compõem a infraestrutura básica para os loteamentos de sua competência, acrescentando a execução obrigatória de outros equipamentos urbanos, a exemplo da instalação de iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável e a disponibilização de energia elétrica pública e domiciliar.[4]
Com essas imposições legais, o Poder Público buscou compartilhar com o empreendedor, que auferirá renda através do parcelamento do solo, as despesas decorrentes do adensamento populacional na localidade, relacionadas à promoção da infraestrutura básica necessária para ofertar condições de vida urbana adequadas à população.
Quando um desses parcelamentos é executado sem qualquer tipo de consulta à prefeitura, a doutrina o classifica como sendo um loteamento clandestino. Já os parcelamentos que são implementados com alguma interferência do Poder Público, a exemplo daqueles em que há a aprovação e/ou registro do projeto, sem, contudo, a devida execução das obras de infraestrutura previstas em lei, são considerados loteamentos irregulares.[5]
Infelizmente é muito comum na realidade dos Municípios brasileiros existirem casos de loteamentos clandestinos e/ou irregulares, o que acaba comprometendo sobremaneira as políticas públicas locais de bem-estar social, as quais deveriam constituir uma prioridade na criação dos loteamentos.
Os compradores dos lotes desses parcelamentos ilegais costumam ser os maiores prejudicados, pois normalmente não lhes é permitido construir ou habitar nos seus imóveis até o local ter condições mínimas de infraestrutura para garantir aos moradores segurança urbanística e ambiental.
Nessas hipóteses, a fim de resguardar principalmente o interesse dos adquirentes de boa-fé, o ordenamento jurídico brasileiro apresenta alguns procedimentos de regularização de loteamentos capazes de solucionar tais problemas.
3. A REGULARIZAÇÃO DOS LOTEAMENTOS
Atualmente existem duas formas de se regularizar loteamentos no Brasil, que podem englobar tanto medidas jurídicas, capazes de promover a titulação dos ocupantes dos imóveis, quanto aspectos ambientais e urbanísticos, que garantirão a urbanização sustentável da área e a consequente fruição do direito à construção de moradia digna.
A primeira forma de regularização de loteamentos se refere aos procedimentos elencados na própria Lei Federal n. 6.766/1979. Já a segunda maneira de legalização é estabelecida na Lei Federal n. 13.465/2017, regulamentada pelo Decreto Federal 9.310/2018.
3.1 A Regularização dos loteamentos descrita na Lei Federal 6.766/1979
Os artigos 37 e seguintes da Lei Geral de Parcelamento urbano trazem os procedimentos de regularização que serão utilizados diante de loteamentos irregulares, isto é, parcelamentos não registrados em cartório imobiliário ou devidamente executados pelo empreendedor, conforme o cronograma de implementação das obras de infraestrutura.
Sendo constatado um loteamento irregular, a Lei 6.766/79 prevê como primeiro passo para a sua regularização que o empreendedor seja notificado para suspender o recebimento de todos os pagamentos das prestações restantes do loteamento. Essa notificação também deverá determinar que o responsável pelo loteamento promova os atos necessários para a legalização do empreendimento no prazo de até 90 dias.
A referida notificação pode ser feita tanto pela Prefeitura Municipal, quanto pelo Ministério Público Estadual ou, ainda, na ausência de manifestação de ambos, pelo próprio particular adquirente dos lotes. Já o ato de notificação pode ser realizado por meio do cartório de registro de imóveis, de títulos e documentos, ou, ainda, por via judicial.
Ocorrendo a suspensão do pagamento das prestações restantes, o adquirente efetuará o depósito das parcelas devidas junto ao Registro de Imóveis competente, ou em juízo, ficando as quantias retidas até a comprovação da regularização do empreendimento.
Se o loteador cumprir todas as recomendações trazidas na notificação, poderá ingressar com ação judicial pleiteando o levantamento do valor atualizado, relativo às prestações suspensas, bem como a autorização para que as eventuais parcelas remanescentes voltem a ser pagas a ele[6]. Do contrário, ele jamais poderá ter direito a essas quantias.
Nos casos em que o empreendedor não realiza de forma espontânea a regularização do parcelamento, caberá à Prefeitura, quando for o caso, realizar tais procedimentos, no intuito de evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano local, bem como defender os direitos dos adquirentes de lotes[7].
Nessa hipótese, as importâncias despendidas durante os procedimentos previstos em lei, como a realização da infraestrutura básica, registro e eventuais expropriações, serão, ao final da regularização, levantadas pelo Município das prestações depositadas em juízo, por meio de autorização judicial, ou, não sendo suficientes, por meio da venda dos lotes caucionados. Se, ainda assim, esses valores não forem suficientes para cobrir os gastos, o restante será exigido do loteador, seja por meio administrativo, através da inscrição do débito na dívida ativa, ou via judicial, a exemplo do bloqueio de bens do empreendedor[8].
Regularizado o loteamento pela Prefeitura Municipal, o comprador do lote, demonstrando o pagamento de todas as prestações pelo preço avençado, poderá obter o registro de propriedade do imóvel adquirido[9].
3.2 A Regularização dos loteamentos descrita na Lei 13.465/2017 – Lei da Reurb
Outra forma de se regularizar loteamentos seria por meio dos procedimentos previstos na Lei da Reurb, uma vez que esses parcelamentos podem ser enquadrados como núcleos urbanos informais, que são o objeto de intervenção da Regularização Fundiária Urbana.
Os núcleos urbanos informais, de acordo com o art. 11, II, da Lei 13.465/17, são conceituados como ocupações onde os moradores não possuem título de propriedade registrado, seja em razão de irregularidades ocorridas na época da aquisição do bem, ou por se tratarem de núcleos clandestinos, formados sem qualquer intervenção pública.
Diante disso, é possível concluir que os procedimentos de regularização previstos na Lei da Reurb podem ser aplicados tanto para núcleos irregulares, a exemplo do que ocorre nos procedimentos elencados pela Lei Geral de Parcelamento, quanto os parcelamentos clandestinos, até mesmo se eles estiverem situados em imóveis públicos. [10]
A Regularização Fundiária Urbana (REURB) consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de núcleos urbanos informais[11]. Tratam-se de procedimentos essencialmente declaratórios em que, se houver anuência expressa ou tácita, tanto dos confrontantes, quanto dos proprietários e eventuais interessados, o Poder Público pode chancelar o direito de propriedade ao posseiro, desde que seja realizado plano de regularização ambiental ou urbanística para o local, prevendo a execução de medidas de melhoria no núcleo, quando for o caso.
Existem duas formas de se tramitar o processamento da Reurb: a “Social” (Reurb S), direcionada para os núcleos predominantemente compostos por pessoas de baixa renda, e a “Específica” (Reurb E), realizada nos demais casos.[12]
A partir dessa classificação, será possível determinar o responsável pelos custos derivados do procedimento de regularização, seja pela elaboração dos projetos de engenharia, pela realização da infraestrutura necessária no local ou, ainda, pelos emolumentos cartorários.
Quando se tratar de um núcleo classificado como “Reurb E”, composto predominantemente por pessoas que não são de baixa renda, os responsáveis por arcar com o custeio das despesas serão os interessados na regularização dos imóveis. Quanto aos núcleos classificados como “Reurb S”, caberá ao Poder Público (União, Estados ou Municípios) a realização e custeio de todos os atos necessários.[13]
Independente de qual procedimento a ser utilizado, a classificação em “Reurb S” ou “Reurb E”, bem como o processamento dos pedidos, a aprovação do projeto de regularização e a emissão dos títulos, em regra, será de competência do Município em que se localiza o núcleo[14].
No entanto, a lei autorizou vários indivíduos a realizarem o requerimento para a tramitação do pedido de regularização perante o Município. Poderão requerer a Reurb todos os entes federativos, o Ministério Público, a defensoria, os proprietários dos imóveis ocupados, os loteadores e até mesmo os indivíduos beneficiários da Reurb, individualmente ou por meio de associação, cooperativas, dentre outros, desde que requeiram e promovam os atos necessários para a regularização do núcleo.[15]
A Lei n. 13.465/2017 traz uma série de institutos que podem ser utilizados no âmbito dos procedimentos da Reurb para a regularização do parcelamento, de modo que o título de propriedade seja concedido ao ocupante do imóvel e para que o núcleo atenda aos parâmetros urbanísticos mínimos exigidos pela Lei, quando for o caso.
Se o núcleo urbano informal já estiver consolidado até 22 de dezembro de 2016, ou seja, se as ocupações forem de difícil reversão, em virtude do tempo da ocupação, da natureza das edificações, da localização das vias de circulação e da presença de equipamentos públicos, recomenda-se que seja utilizado o instituto da legitimação fundiária.
A legitimação fundiária é uma nova forma de aquisição originária do direito de propriedade, conferida por ato do Poder Público Municipal, denominado Certidão de Regularização Fundiária, ao final do procedimento da Reurb, àquele que possuir em área privada ou até mesmo pública, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado, existente em 22 de dezembro de 2016, data da publicação da Medida Provisória 759 de 2016, que foi convertida na Lei 13.465/17.[16]
Trata-se de um instrumento jurídico criado pela Lei da Reurb, pelo qual o ocupante adquirirá a unidade imobiliária com destinação urbana livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio legitimado[17].
Conforme mencionado, ao final do procedimento de regularização, é concedido ao ocupante o título de propriedade do imóvel. Tal titulação, inclusive, pode ser finalizada sem a efetiva realização da infraestrutura essencial exigida pela Lei da Reurb, caracterizada pela construção de sistema de abastecimento de água e de coleta e tratamento de esgoto, rede de energia elétrica domiciliar e soluções de drenagem, quando necessárias, desde que seja firmado Termo de Compromisso com os responsáveis pela construção desses equipamentos, informando o cronograma de execução[18].
Ressalta-se que nas hipóteses de loteamentos e demais parcelamentos ilegais empreendidos por particular, a conclusão da Reurb confere direito de regresso àqueles que suportarem os custos da regularização contra os loteadores. E mesmo se forem os loteadores que realizem o pedido de instauração da Reurb no local, isso não os eximirá de responsabilidades administrativa, civil ou criminal em razão de terem dado causa à formação do núcleo urbano informal, embora a regularização possa ser uma atenuante.
4. CONCLUSÃO
É notório que o surgimento desses núcleos normalmente acarreta inúmeros problemas aos Municípios, tanto de ordem social quanto ambiental, a exemplo das demandas por moradia, transporte, saúde, iluminação, abastecimento de água, educação, a exposição à riscos de desastres, a supressão de vegetação não autorizada, a impermeabilização do solo, a geração e deposição irregular de resíduos sólidos, a ocorrência de poluição visual, dentre outras transformações profundas e, muitas vezes, irreversíveis nas cidades.
Diante desse cenário, é imprescindível a atuação do Poder Público em duas vertentes: uma de cunho preventivo, para evitar o surgimento de novos núcleos ilegais, através da fiscalização efetiva das cidades, e outro momento regulatório, voltado para a legalização das ocupações já existentes.
Portanto, enquanto houver loteamentos irregulares ou clandestinos, é essencial que, aliada à fiscalização urbanística, o Poder Público promova a regularização de tais núcleos, com a finalidade de garantir a função social da propriedade e o direito à moradia digna dos ocupantes, através da titulação final do imóvel e a implementação da infraestrutura básica necessária para o local, além de outras medidas jurídicas, imobiliárias, ambientais e urbanística inerentes ao processo de regularização do parcelamento.
