A Lei nº 8864/20, que dispõe sobre a redução proporcional das mensalidades escolares em estabelecimento de ensino particular durante o estado de calamidade pública instituído pela Lei nº 8.794, de 17 de abril de 2020, ou por outro ato que vier a prorrogá-lo ou convalidá-lo, foi sancionada pelo Governador do Estado e entrou em vigor no dia 04 de junho de 2020, na mesma data de sua publicação.
Em sua justificativa, o autor da proposta legislativa menciona que as instituições de ensino contam com a redução de despesas de consumo de água, energia e alimentação de seus funcionários em razão da suspensão das atividades presenciais no local, sendo justo que os estudantes e/ou seus responsáveis financeiros tenham a sua mensalidade reduzida.
A lei aprovada possui elevada abrangência, na medida em que atinge todos os estabelecimentos de ensino, desde a educação infantil ao ensino médio, inclusive técnico ou profissionalizante, ou de educação superior da rede particular, em atividade no Estado do Rio de Janeiro, e, indistintamente, todos os cursos presenciais ministrados, com exceção daqueles cujos valores da mensalidade sejam inferiores ou iguais a R$ 350,00 (trezentos e cinquenta reais).
Ainda que estejamos diante de uma premissa totalmente válida (redução dos custos das instituições de ensino), é certo que a referida normatização estabeleceu um indevido e injusto nivelamento entre os cursos ministrados pelas instituições de ensino, levando-se em consideração tão somente o valor da mensalidade praticada. Na mesma linha seguiram as ações civis públicas propostas pela Defensoria Geral do Estado do Rio de Janeiro e o PROCON-RJ, conforme se observa das ações nº 0095651-56.2020.8.19.0001 e 0094469-35.2020.0002.
Nesse sentido, ao longo do texto apresentaremos, de forma bastante clara, toda a argumentação envolvida na disputa existente entre alunos e instituições de ensino diante da pandemia do coronavírus (Covid-19), o que mudou para os alunos do Estado do Rio de Janeiro com o advento da Lei Estadual nº 8864/2020 e os impactos efetivos nos cursos de medicina e outros singularizados pela grande quantidade de aulas práticas em suas grades curriculares.
Inicialmente, é importante esclarecer que a crise humanitária e de contágio decorrente da pandemia da Covid-19 trouxe várias recomendações e restrições em diversas atividades empresariais e sociais, sobretudo aquelas que envolvem a aglomeração de pessoas.
Por meio do Decreto Legislativo n° 6 de 2020, foi reconhecida a ocorrência de estado de calamidade pública, com efeitos até 31 de dezembro de 2020. Em seguida, a Lei n° 13.979/2020 estabeleceu medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional, incluindo o isolamento social e a quarentena às pessoas doentes e contaminadas.
No Estado do Rio de Janeiro, releva mencionar o Decreto do Poder Executivo nº 46.973/2020, de 18/03/2020 e suas sucessivas prorrogações, também com o objetivo de resguardar o interesse da coletividade na prevenção do contágio e no combate da propagação do coronavírus.
Todo esse cenário aponta para um grande impacto financeiro na vida de milhares de famílias. As restrições na circulação de pessoas, dado o isolamento e a quarentena, prejudicou o fluxo de renda usual, obrigando a interrupção de diversos setores das atividades comerciais, o que provoca significativos impactos na saúde financeira das pessoas, autônomos, profissionais liberais, comércio, indústria, etc.
As consequências da pandemia, pois, para além de um grave abalo financeiro, ainda acarretam extensas implicações sociais. É nesse cenário, portanto, que as atividades estudantis ganham relevo.
Não obstante o fechamento dos seus espaços físicos e a suspensão das aulas presenciais, as Instituições de Ensino mantiveram, a cobrança integral da mensalidade, sob a justificativa de investimentos em ferramentas digitais e na manutenção do corpo docente, corpo técnico e administrativo para implementação das aulas à distância, nos termos da Portaria nº 343/2020 do Ministério da Educação. Todavia, tal fundamentação é frágil e insuficiente.
O contrato de prestação de serviços educacionais tem como características a bilateralidade, onerosidade, comutatividade e a longa duração, cabendo ao aluno pagar os valores contratados e à prestadora do serviço, por meio de seus professores, ministrar conhecimentos, informações ou esclarecimentos indispensáveis à formação do discente ou a um fim determinado específico do curso.
Soma-se a isso o fato de que suas cláusulas são definidas unilateralmente pela entidade de ensino (contrato de adesão), ainda que respeitadas, quanto ao conteúdo, às disposições impostas pelas diretrizes curriculares nacionais regulamentadas pelo Ministério da Educação.
Assim, permite-se a intervenção do Poder Judiciário na relação privada diante do manifesto desequilíbrio trazido à relação jurídica, ainda que ausentes disposições contratuais abusivas.
Pela teoria da imprevisão ou da onerosidade excessiva, a qual em nosso Código Civil, encontra esteio nos artigos 478 a 480, decorrendo o desequilíbrio do momento excepcional vivido, ferindo de morte a comutatividade e o sinalagma contratual, devem os pactos serem reequilibrados.
Da mesma forma reza o art. 6º, V do CDC que prevê como direito básico do consumidor a revisão contratual quando ocorrerem "fatos supervenientes" que tornem as prestações "excessivamente onerosas", aplicável à espécie por força dos artigos 2º e 3º da Lei 8078/90.
Destarte, exigir do consumidor o pagamento integral por serviços educacionais que não estão sendo prestados tal como contratados significa que o risco da atividade será suportado exclusivamente por ele, que também foi atingido pelas consequências econômicas da pandemia.
Superados os aspectos jurídicos, que militam indubitavelmente em favor dos alunos, passamos a análise da redução dos custos financeiros das Instituições de Ensino.
Com as unidades fechadas em função das medidas de contenção da pandemia, houve significativa redução nas suas despesas operacionais, citando-se por exemplo: a) redução do consumo de energia elétrica (ex.: ar condicionados, geradores e aparelhos de alto consumo), água, b) despesas com transporte e alimentação dos funcionários; c) despesas com serviços terceirizados (segurança, limpeza, jardinagem, reprografia, etc.).
Além disso, essas entidades foram beneficiadas, de uma maneira geral, com as medidas econômicas implementadas pelo Governo Federal em favor das empresas, consistentes no adiamento do pagamento da contribuição patronal ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e dos Programas de Integração Social (PIS) e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep), cujos pagamentos de abril foram postergados para agosto e os pagamentos de maio, para outubro (v. Portaria n° 139/20 do Ministério da Economia e IN n° 1.932/2020 – SRFB).
Os impactos dessas medidas foram significativos, uma vez que representa 20% sobre o total das remunerações pagas aos seus empregados (artigo 22, I, da Lei 8212/90 – Contribuição Previdenciária Patronal), além dos percentuais destinados ao PIS (LC n° 7/70) e à COFINS (LC n° 70/91).
Cita-se também o diferimento do recolhimento do fundo de garantia por tempo de serviço, decorrente da edição da Medida Provisória nº 927/20, que em seus arts. 19 a 25 suspendeu os recolhimentos das obrigações referentes aos meses de abril a junho de 2020.
Na seara do direito do trabalho, vale mencionar a suspensão temporária dos contratos de trabalho e da redução proporcional de jornada e salários, notadamente em função da conversão das aulas presenciais em ensino à distância, cujo número de professores é muito inferior e o alcance muito maior (Medida Provisória nº 936, de 1º de abril de 2020).
Havendo contrato de locação em vigor, em função da impossibilidade de usarem plenamente os bens contratados, é possível a renegociação do valor dos alugueis, com a aplicação das reduções de 30% a 70% sobre o valor vigente, sendo certa as inúmeras decisões judiciais nesse sentido.
Em linhas gerais, não há como deixar de reconhecer a efetiva redução dos custos operacionais das instituições de ensino.
Toda a argumentação acima apresentada tem ensejado no âmbito judicial inúmeras decisões favoráveis aos alunos e, mais recentemente, a edição da Lei Estadual nº 8864/2020, que será objeto do presente trabalho.
1. Quais são os percentuais aplicados na lei para cada instituição de ensino?
Sobre o primeiro questionamento, é importante esclarecer que a lei não fixou um percentual específico de redução, mas tão somente parâmetros mínimos que variam de acordo com o valor da mensalidade e o tipo de organização.
Assim, pelo texto sancionado (artigo 1°, II), nos estabelecimentos de ensino cujo valor da mensalidade ultrapasse R$ 350,00, o percentual de desconto a ser obrigatoriamente aplicado será de no mínimo 30% (trinta por cento), que incidirá sobre a diferença entre o valor da mensalidade praticada e o limite da faixa de isenção, que é de R$ 350,00;
Em se tratando de cooperativas, associações educacionais, fundações e instituições congêneres, sem fins lucrativos, bem como sociedades empresariais que tenham a educação como atividade econômica principal e estejam enquadradas como microempresas ou empresas de pequeno porte, o percentual mínimo de desconto será reduzido para 15% (quinze por cento), também incidindo sobre a diferença entre o valor da mensalidade praticada e o limite da faixa de isenção, que é de R$ 350,00 (artigo 1°, III);
Por meio da pesquisas feita pela internet, identificamos inúmeras instituições de ensino privadas no Rio de Janeiro sem lucrativos, citando-se como exemplo: Escola de Medicina Souza Marques da Fundação Técnico-Educacional Souza Marques - EMSM, Escola Superior de Ciências Sociais – FGV, Escola Superior de Propaganda e Marketing do Rio de Janeiro – ESPM, Pontífica Universidade Católica do Rio de Janeiro – PUC-RIO, Universidade Cândido Mendes – UCAM, dentre outras.
Dentre as entidades com fins lucrativos, em número bastante inferior, encontramos a Universidade Estácio de Sá – UNESA, Universidade Veiga de Almeida – UVA, Centro Universitário IBMEC, Universidade do Grande Rio Professor José de Souza Herdy – UNIGRANRIO, etc.
Sendo assim, de plano, é possível afirmar que o percentual mínimo que será aplicado com maior abrangência será aquele descrito no inciso III do artigo 1º da indigitada lei, ou seja, 15% (quinze por cento), percentual este bastante inferior aos que estavam sendo concedidos liminarmente pelo Poder Judiciário.
As reduções previstas na lei não se aplicam a contratos em que houver inadimplência, registrada antes da suspensão das aulas presenciais, em montante superior ao valor de 02 (duas) mensalidades.
2. Quando ela começa a operar os seus efeitos?
Quanto aos efeitos da lei, frisa-se que a novel normatização não é clara quanto ao prazo para definição do desconto a ser aplicado para cada curso, uma vez que o lapso temporal de 5 (cinco) dias estabelecido no artigo 2º, §4º, refere-se tão somente ao prazo de instalação da mesa de negociação.
A nosso sentir, esse será um dos maiores problemas para a aplicabilidade efetiva da lei, pois ela por si só não confere a redução, pois depende de decisão a ser tomada pela mesa de negociação.
Haverá uma mesa para cada modalidade de ensino ou curso ofertado, com representação paritária de estudantes, profissionais da educação e proprietários do estabelecimento e serão responsáveis pela análise das planilhas de receitas e de despesas da instituição e pela definição do valor da redução a ser implementada.
Há ainda a necessidade do exame das variáveis descritas no artigo 2, §1º, como a situação econômica do estudante ou de sua família, em especial no tocante à perda comprovada de seus rendimentos durante a pandemia e a situação econômica do estabelecimento de ensino, no que tange à despesas de custeio, comportamento da receita, antes e durante a pandemia entre outros.
Nos parece tratar-se de procedimento bastante complexo para a urgência que o caso requer. Referidas exigências poderão impor uma demora excessiva na definição dos percentuais de redução das mensalidades, prejudicando, assim, os alunos e que estarão sendo obrigados a pagar o valor integral da mensalidade diante de uma contraprestação educacional inferior, na hipótese de substituição das aulas presenciais pelo ensino à distância, ou inexistente, na hipótese de aulas práticas, por não comportarem a substituição.
No que diz respeito à representação paritária de estudantes ou de seus responsáveis financeiros, profissionais da educação e proprietários do estabelecimento, surge a seguinte dúvida: quem irá indicar os representantes dos alunos? Eles próprios ou os estabelecimentos de ensino? A lei é omissa.
Em função dessas omissões e da ausência de eficácia imediata da lei estadual nº 8864/2020, é certo que os entraves acima citados não afastarão a propositura de novas ações judiciais, com o intuito de buscar uma posição mais célere por parte do Poder Judiciário e, ainda, percentuais de redução superiores aqueles definidos pelas mesas de negociação.
3. O que irá acontecer com as ações judiciais em tramitação, que conferiram descontos acima dos percentuais mínimos descritos na lei?
No que tange às ações judiciais em tramitação, que conferiram descontos acima dos percentuais mínimos descritos na lei, não temos dúvidas em afirmar que a publicação da lei não teria o condão de retroagir para prejudicar os direitos já reconhecidos em sede judicial.
Contudo, deve-se atentar para o fato de que muitas dessas decisões possuem o caráter provisório, caso em que o magistrado poderá alterar esses valores na sentença seja diminuindo, seja majorando, de acordo com as provas produzidas durante o curso do processo judicial.
Nos tópicos seguintes, verifica-se que a lei também não impedirá novas demandas judiciais. Explica-se.
4. Quais são os impactos efetivos nos cursos de medicina e outros singularizados pela grande quantidade de aulas práticas em suas grades curriculares?
Em relação aos cursos com proeminência das aulas práticas, tal como ocorre com os cursos de medicina, fisioterapia, odontologia, dentre outros, nos parece que a lei não corrige a enorme distorção que vem ocorrendo nesses contratos de prestação de serviços educacionais.
Nesses cursos, há uma carga horário muito grande de aulas práticas, que não podem ser substituídas pelo ensino à distância.
No Curso de Medicina, por exemplo, desde o 1º ano, são ministradas aulas em ambiente real, em laboratórios/hospitais universitários (anatomia; biofísica; bioquímica; fisiologia, etc.) e, a partir do 5º ano, todas as aulas são práticas: internato (estágios por Clínica Médica, Clínica Cirúrgica, Pediatria, Ginecologia e Obstetrícia e Atenção Primária).
Ou seja, não há a possibilidade de substituição por ensino à distância e dificilmente essas aulas perdidas serão repostas, uma vez que a Medida Provisória nº 934, publicada em 1º de abril de 2020, já dispensou os estabelecimentos de ensino da obrigatoriedade de observância ao mínimo de dias de efetivo trabalho escolar.
Observe-se que a Portaria 343/2020 do MEC autorizou excepcionalmente o ensino à distância, enquanto permanecerem as medidas de isolamento previstas pelas autoridades estaduais na prevenção e combate ao Coronavírus, mas vedou expressamente essa substituição nos cursos de medicina (art. 1°, §3°).
Dias depois, uma nova portaria foi publicada (Portaria 354/2020 – 19/03/2020), quiçá em razão da pressão exercida por muitas Instituições de Ensino, foi autorizada a substituição das disciplinas teóricas pelo ensino à distância somente aos alunos do primeiro ao quarto ano do curso.
Para esses casos, a lei foi injusta ao estipular um patamar mínimo de desconto de 15% (quinze por cento), pois além da redução dos custos das instituições de ensino, as aulas práticas simplesmente não estão sendo prestadas. O mesmo pode ser dito em relação às ações propostas pela Defensoria Pública e pelo Procon.
Não obstante a louvável iniciativa, não há como tratar de maneira igual situações flagrantemente distintas.
5. Essa lei pode ter a sua constitucionalidade questionada no Poder Judiciário?
O último aspecto a ser analisado trata da análise de compatibilidade vertical da legislação, ou seja, a verificação da constitucionalidade da lei estadual 8864/2020.
Nesse ponto mister se faz esclarecer que a CONFENEN – Confederação Nacional dos Estabelecimentos de Ensino – juntamente com a Associação Brasileira de Mantenedoras das Faculdades Isoladas e Integradas e Associação Nacional dos Centros Universitários –ANACEU, estas na qualidade de amicus curiae - já está questionando no Supremo Tribunal Federal a validade da Lei Estadual 11.259/20 do Maranhão, que reduziu as mensalidades na rede privada de ensino durante a pandemia do novo coronavírus, portanto, de igual teor.
A questão está sendo objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.435, distribuída ao ministro Alexandre de Moraes.
O principal argumento é no sentido da inconstitucionalidade formal da lei, por vício de competência, em razão da usurpação de competência privativa da União para legislar sobre direito civil – notadamente, direito contatual (artigo 22, I, CRFB/1988).
Na referida ADI, a Confederação cita, inclusive, que a Comissão de Justiça e Redação da Câmara Municipal do Rio de Janeiro reconheceu que o Projeto de Lei nº 1744/2020, que “dispõe sobre a redução proporcional das mensalidades da rede privada de ensino no município do rio de janeiro, durante o plano de contingência do novo corona vírus, covid-19, e dá outras providências”, “invade matéria Privativa da União, como prevê o Art. 22, inciso I da Constituição Federal, pois, se trata de Direito Civil”, motivo pelo qual opinou pela inconstitucionalidade da referida inciativa legislativa1.
No que tange à competência concorrente para legislar sobre direito do consumidor e educação, a entidade afirma que houve evidente extrapolação da competência concorrente e cita decisão anterior do Ministro da Suprema Corte, Luis Roberto Barroso, acerca da iniciativa legislativa de um Estado ao editar normas sobre relações contratuais:
“Por mais ampla que seja, a competência legislativa concorrente em matéria de defesa do consumidor (CF/88, art. 24, V e VIII) não autoriza os Estados-membros a editarem normas acerca de relações contratuais, uma vez que essa atribuição está inserida na competência da União Federal para legislar sobre direito civil (CF/88, art. 22, I)”2.
Conclusão.
Diante do exposto, não temos dúvidas em afirmar que estamos diante de uma situação grave e que inexoravelmente deverá ser resolvida pelo Poder Judiciário, a quem compete julgar no caso concreto os conflitos decorrentes das relações em sociedade.
Em que pese às louváveis iniciativas do Poder Legislativo, da Defensoria Pública e do Procon, entendemos, com a devida vênia, que o enfrentamento linear da presente situação, notadamente em relação aos cursos com predominância das aulas práticas, poderá prejudicar sobremaneira esses alunos. Nestes casos, o Poder Judiciário continuará sendo instado a se pronunciar sobre as especificidades decorrentes de cada curso ministrado.
Notas
1 Leia o parecer no link abaixo: https://mail.camara.rj.gov.br/APL/Legislativos/scpro1720.nsf/f6d54a9bf09ac233032579de006bfef6/c04e35a38b6647bf0325853d0059085c?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1
2 STF. ADI nº 4.701. Relator. Min. Roberto Barroso. Tribunal Pleno. Julgamento em 13.08.2014. DJ em 25.08.2014.
