1INTRODUÇÃO

Excelência e Eficiência na Gestão Pública: O caso do Gerenciamento contratual do Poder Judiciário de Alagoas

A nova realidade posta pela transformação a que a sociedade e os meios tecnológicos passaram nos últimos anos e a necessidade de desenvolvimento da gestão pública, abriram espaço a introdução necessária de ações que visem a excelência e a eficiência na gestão pública.  Um dos âmbitos que se apresenta e demonstra carecer de maior atenção para a efetivação da excelência e eficiência na gestão pública diz respeito a gestão de contratos, que indica, a muito já, sinais de ineficiência que torna possível a má utilização dos recursos públicos.

Mas, em meio a esse cenário, é posto em prática uma reformulação do gerenciamento contratual do Poder Judiciário de Alagoas, ente da administração pública, e representante das leis no estado de Alagoas, para a promoção e reparação de dificuldades e problemas enfrentados na área de contratos públicos.

O Poder Judiciário é essencialmente caracterizado pela sua autonomia administrativa e financeira, assegurada e preservada pela Constituição Federal de 1988, quando coloca em seu Art. 99 que “Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira” característica essa que permite com que o próprio Poder tenha a liberdade para atuar na sua auto-organização, que envolve a elaboração de regimentos, provimentos, criação de novas Varas, providências a respeito dos cargos necessários à Administração da Justiça, assim como todo o auto-atendimento ao cidadão e a organização nos seus procedimentos, o que deve ser um compromisso do Poder, uma vez que possui a independência para atuar em tudo o que concerne o seu gerenciamento, e que vise o seguimento da excelência e eficiência do Judiciário.

A seguir, analisaremos o caso da aplicação da excelência e eficiência no Gerenciamento Contratual do Poder Judiciário de Alagoas, com ênfase nos preceitos do direito e da administração pública que orientam a gestão pública como um todo.

2 O GERENCIAMENTO CONTRATUAL

Ao iniciar a análise, percebemos a necessidade fundamental da Administração em proceder à gestão dos contratos de forma eficaz, se utilizando de técnicas e procedimentos que visem o controle e a execução correta do ato gerencial, que tem em vista principalmente a execução de contratos de modo que sejam capazes de oferecer benefícios mútuos sem ignorar a excelência e eficiência necessária a gestão. Seguindo nesse sentido, a Constituição Federal de 1988 passa a orientar que, em seu art. 37 e inciso XXI que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, suas

Art. 37

XXI – (..) obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (BRASIL, 1988)

 Ou seja, as obras, serviços, compras e alienações, os contratos da administração pública serão realizados através do processo de licitação num criterioso processo que visa à boa gestão dos recursos públicos e a preservação dos princípios constitucionais. Esse processo de licitação é regulamentado pela Lei Federal nº 8.666/93, que é conhecida como Lei de Licitações e Contratos, e que já no seu artigo 2°, parágrafo único, considera contrato:

todo e qualquer ajuste entre os órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontade para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada. (BRASIL, 1993)

Os contratos da Administração Pública, também são chamados de contratos administrativos e são celebrados pelo Poder Público para a aquisição de bens e serviços de terceiros, necessários para a prestação e funcionamento dos serviços oferecidos pela administração pública, regrados e que precisam ser bem gerenciados.

O Gerenciamento Contratual diz respeito ao conjunto de técnicas, procedimentos, medidas e controles que visam à administração correta e eficaz de todas as variáveis envolvidas na contratação, desde a proposta negocial, passando pela negociação do contrato, discussão e redação de cláusulas, cautelas na formalização do contrato, até a execução, acompanhamento e entrega do trabalho – seja ele uma obra, um projeto, um serviço, ou qualquer outra prestação (aqui entendida a “prestação” no sentido de conteúdo da obrigação contratada).

Com essa definição, e partindo para o seu gerenciamento, com base no que já foi mencionado anteriormente, veremos o gerenciamento contratual do judiciário com base nos princípios e na atuação do Direito Público e da Administração Pública, exercidos no bom desempenho do contrato administrativo.

2.1 Direito Público

Conforme explicita a Constituição Federal de 1988, já em seu art. 2º “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”, nos quais cada um desses poderes possuem funções e responsabilidades que se complementam ao tempo em que cumprem o papel estruturante de guiar o país nos moldes legais. É importante se colocar que todos os poderes, possuem funções típicas e atípicas para o necessário exercício de sua autonomia e independência, mas enfocando no Poder Judiciário, verificamos que o mesmo possui como função típica a “função jurisdicional do Estado, ou seja, no Poder-dever de julgar os conflitos aplicando aos mesmos a legislação competente” (BEVENUTE, 2013), ou seja, possui a função de Julgar e punir os infratores da lei.

 Como função atípica, são caracterizadas as atividades administrativas e legislativas exercidas pelo Judiciário para a organização de suas secretarias, para a concessão de licenças e férias aos magistrados e servidores e para a elaboração do seu regimento interno, conforme art. 96 da Constituição Federal, que determina:

Art. 96. Compete privativamente:

I - aos tribunais:

a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos;

b) organizar suas secretarias e serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da atividade correicional respectiva;

c) prover, na forma prevista nesta Constituição, os cargos de juiz de carreira da respectiva jurisdição;

d) propor a criação de novas varas judiciárias;

e) prover, por concurso público de provas, ou de provas e títulos, obedecido o disposto no art. 169, parágrafo único, os cargos necessários à administração da Justiça, exceto os de confiança assim definidos em lei;

f) conceder licença, férias e outros afastamentos a seus membros e aos juízes e servidores que lhes forem imediatamente vinculados; (BRASIL, 1988)

Funções essas pertinentes ao bom desempenho e autonomia do Poder Judiciário e que são orientadas e reguladas no ordenamento jurídico estabelecido.

Dessa forma, então fica evidenciado, quando o Judiciário realiza contratações, ele as faz por meio da sua função atípica de administrar, de gerenciar e organizar toda a sua estrutura interna, e que é realizada de forma rigorosa e seguindo um processo que envolve os princípios constitucionais da administração pública, e que são exigidos não só na gestão de contratos, mas em todos os procedimentos executados pelo Poder. Esses princípios são: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, que especificaremos.

Conforme Fernanda Silva Machado, o Princípio da Legalidade:

é um dos mais importantes princípios, posto que os Estados fundam-se na ordem legalmente estabelecida, daí o mandamento de que a Administração Pública deve fazer o que a lei determina, diferentemente dos cidadãos(administrados) que podem fazer tudo o que a lei não proíbe. A lei oferece a Administração Pública uma linha a ser obedecida e estritamente seguida, assim o administrador público não pode se esquivar da lei, assim todas as atividades tem sua eficácia condicionada ao estabelecido no direito.  (MACHADO, 2009)

O Judiciário como parte da administração pública, deve seguir a linha da legalidade, exercendo aquilo que a lei determina, e não podendo tomar atitudes que contrariam a lei mesmo em suas funções atípicas e que englobam suas contratações.

O principio da Impessoalidade determina a eliminação da promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre as suas realizações administrativas, não sendo permitido que os mesmos tenham privilégios ou benefícios em razão disso, o princípio objetiva

“coibir a prática de atos que visem a atingir fins pessoais, impondo, assim, a observância das finalidades públicas. O princípio da impessoalidade veda portanto, atos e decisões administrativas motivadas por represálias, favorecimentos, vínculos de amizade, nepotismo, dentre outro sentimentos pessoais desvinculados dos fins coletivos. (BARRETO, 2012)

Então o caráter impessoal da administração e das suas decisões não pode visar o beneficio próprio, nem o de alguém em particular, e sim visar o interesse do público em geral mesmo em casos de contratações.

O Princípio da Moralidade segue o mesmo pensamento, sendo que dá  ênfase ao fato da

atuação da Administração Pública dever ter por escopo os padrões éticos, a probidade, a lealdade, a boa-fé, honestidade, etc. Observamos que tal posicionamento deve ser efetivado entre Administração e administrados. Assim o que vale não é a noção de moral para o senso comum diferenciando bem e mal, justo e injusto, etc. A noção aqui é maior e deve ser entendida como o trato da coisa pública em busca do melhor interesse coletivo. (MACHADO, 2009)

Os direitos então deve ser preservados conforme a moral administrativa, sendo que mesmo que a lei não proíba, mas se de acordo com a ética, a boa-fé, alguma prática venha a desabonar algum dos moldes éticos, essa prática deve ser evitada, o melhor para o interesse coletivo deve ser sempre o objetivo da administração pública e assim suas contratações deve estar orientadas.

Já o Princípio da Publicidade “torna obrigatória a divulgação de atos, contratos e outros instrumentos celebrados pela Administração Pública direta, indireta ou fundacional, para conhecimento, controle e início de seus efeitos” (GASPARINI, 1995, p. 7) e que orienta a conduta transparente da gestão visando a garantia do cumprimento dos outros princípios, a fiscalização externa e a correta aplicação dos próprios atos administrativos.

Por fim, outro Principio determinado pela Constituição e que deve permear todo o gerenciamento contratual e os procedimentos públicos, é o Princípio da Eficiência, que

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apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público (DI PIETRO, 2001, p. 83)

É importante a evidenciação que um princípio parece complementar o outro, principalmente no que diz respeito ao sentido do cumprimento da lei, e da execução dos procedimentos que assim são exigidos, e que deixam clara a necessidade de que tudo que envolva a administração pública e o desenvolver de suas tarefas, exige comprometimento legal, e com o Poder Judiciário não é diferente, todo processo que o envolva, exige o seguimento desses princípios, e isso inclui o processo de contratações realizado pelo poder.

2.2 Administração Pública

Retornando especificamente a gestão de contratos executada pelo poder judiciário de Alagoas e que segue o Art. 67 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, a Lei nº 8.666/1993. O procedimento estabelecido pelo modelo aplicado no judiciário coloca em cena um fiscal e um gestor de contratos como responsáveis de desenvolver as atividades de fiscalização, acompanhamento e toda a gestão da execução do contrato administrativo. As funções desse gestor e fiscal de contratos são diferenciadas para que haja um melhor desenvolvimento das atividades.

Nesse procedimento de contratação, o gestor de contratos é a pessoa que fica incumbida do “gerenciamento contratual, – que inclui a avaliação das prorrogações contratuais, indicação de aplicação de penalidades, reajustes, repactuações de preço etc. enquanto que a fiscalização e o acompanhamento são estabelecidos como funções dos fiscais do contrato.” (SOUZA JUNIOR, 2011). Essa diferenciação tem como objetivo tornar as funções de cada um dos envolvidos no processo mais eficientes, onde:

O detalhamento das atribuições e competências dos fiscais vincula-se ao objeto contratado, com foco em uma atuação produtora de informações para o gestor (subdireção), dentre elas, a realização de avaliações dos serviços, verificação do correto cálculo e recolhimento das parcelas trabalhistas, previdenciárias e tributárias das empresas contratadas. (SOUZA JUNIOR, 2011) 

A nova definição das atribuições e competências formais dos fiscais e dos gestores, levou em conta as especificidades das contratações, e tornou mais claro e seletivo o processo de transparência e de acompanhamento necessário para a evidenciação da legalidade do processo que é de extrema importância para o funcionamento eficiente do Poder Judiciário de Alagoas. No entanto, para isso foi preciso haver toda uma integração dos vários setores e das pessoas envolvidas nos processos de contratação para que uma dinamização das relações entre as empresas contratadas e a administração fosse possível, evitando-se falhas no controle e prejuízos para a instituição, e para a sociedade.

Em meio a diferenciação de gestor e fiscal de contratos, uma semelhança na função do fiscal de contratos e na de controle interno chama a atenção, justamente por ser o que subordina a fiscalização e o controle dos contratos, uma vez que o Fiscal de Contratos atua especificamente na área contratual e o controle interno é responsável por variadas áreas, mas que exerce a função de fiscalizar e controlar as operações da administração pública, assim:

Controle Interno - É todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria Administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno será também o controle do Legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratique. (MEIRELLES, 1990, p.547)

O Controle Interno do Poder Judiciário de Alagoas então – que segue os mesmos preceitos que orientam o Controle Interno do Executivo – visando facilitar a eficiência da fiscalização contratual, criou todo um conjunto de mecanismos para o gerenciamento contratual, e o fiscal de contratos vinculado ao controle interno passou a ter como principal objetivo orientar e corrigir os possíveis erros que possam vir e desabonar a contratação na instituição.

2.3 Licitação, Contratos e Terceirização

Todo o processo que envolve o gerenciamento contratual e a eficiência da gestão pública solicita processos que tem exatamente a função de permitir a maior transparência e impessoalidade. Objetivando esses e outros benéficos o Poder Judiciário de Alagoas é emprega a licitação na execução de contratos e na terceirização dos serviços, e que é

disciplinada no Art. 67 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, a Lei nº 8.666/1993. O procedimento instituído visa garantir, por intermédio da atuação do fiscal/gestor de contratos, a eficiência da contratação pública, o que resulta em economicidade e transparência da administração pública. (SOUZA JUNIOR, 2011)

Através desta lei, o rigor é estabelecido pelo novo modelo de gerenciamento, e que visa exatamente possibilitar a eficiência na contratação, que não se dá apenas com a mudança do modelo, ou com a execução de alguns processos, mas que tem que se dá por meio de uma mudança de comportamento institucional que segue instrumentos legais e se utiliza dos princípios da administração pública, mencionados, e que impõe a necessidade natural da legalidade para que o interesse do público em geral seja alcançado.

Os serviços administrativos deve potencializar a economicidade se mantendo e incentivando os seus membros a se manterem probos, pois mesmo com uma série de processos e modelos técnicos, a ineficiência pode surgir, e se fará necessário rever todo o modelo dos contratos novamente para a atenção as necessidades momentâneas.

A Licitação que é utilizada,

É o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Como procedimento, desenvolve-se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o que propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos. (MEIRELLES, 1990, p.237)

Se tratando de questões de interesse público, a licitação mostra ter grande relevância para a execução de contratos e terceirização dos serviços, sobretudo, a sua fase interna que é formada por procedimentos formais como a elaboração do edital, tipo de modalidade, onde tudo isso exige uma análise prévia do que se deseja e esse processo influência diretamente na contratação, no que é contratado, pois é a licitação, através da sua formulação que é determinado o que deve ser priorizado ou não. Podemos dizer que a boa execução da contratação está ligada a formulação da licitação que vai determinar um conjunto de regras que vão guiar todo o processo. “Assim, a licitação é o antecedente necessário do contrato administrativo; o contrato é o conseqüente lógico da licitação.” (MEIRELLES, 1990, p.236)

Nesta feita, poderemos então nos sortir de potencialidades que visem o bem do serviço público, e a sua boa execução dentro do esperado, mostrando essa ser a melhor aplicabilidade contratual possível, pois, sendo os objetivos cumpridos com todo o zelo e desempenho necessário estar-se-á exercendo a excelência na gestão pública, com eficiência e probidade adequada ao serviço.

3 CONSIDERAÇÕES DINAIS

Este trabalho foi bastante oportuno no que concerne a investigação, a análise do gerenciamento contratual do poder judiciário de Alagoas que está atrelado à eficiência na gestão pública, que passou a ser mais que necessária para o bom desempenho das atividades que são prestadas à favor da sociedade. Com o novo modelo de gerenciamento adotado pelo judiciário, foi proposto sair da comodidade e pôr em prática um modelo capaz, e que busca justamente uma maior eficiência, uma maior fiscalização nos gastos com o dinheiro público.

O judiciário é um dos três pilares da república e necessita seguir os princípios que guiam a administração pública num caminho de zelo pelo patrimônio público e pelo bom desempenho de suas funções que são prestadas à sociedade. O modelo contratual adotado endossa a necessidade de haver controle interno eficiente nas instituições públicas capaz de orientar e corrigir erros, uma vez que a organização precisa passar a visão de segurança à todos que se utilizam dos seus serviços. O modelo contratual do Judiciário que desenvolve suas atividades através do gestor e fiscal de contratos, que atua como um órgão do controle interno sob a função específica de assegurar a boa execução do contrato administrativo que é vital para qualquer instituição que desempenhe serviços, sendo que esse contrato administrativo realizado através de licitação oferece maior segurança quanto ao que se deseja para a instituição.

Por fim, através desta análise foi possível se aprimorar o conhecimento a cerca das práticas administrativas do judiciário que demonstra necessitar tanto quanto as outras instituições públicas da excelência na gestão, que deve ser fator prioritário desde o desenvolver das tarefas, até a tomada de decisão, o interesse público, coletivo, deve ser sempre valorizado para que se consiga atingir os objetivos de forma relevante e necessária para bem servir o público.

REFERÊNCIAS

SOUZA JÚNIOR, Antônio de. O gerenciamento contratual aplicado no âmbito das contratações do Poder Judiciário de Alagoas. 2011. Casoteca de Gestão Pública – ENAP. Disponível em: <http://casoteca.enap.gov.br/index.php?option=com_multicategories&view=article&id=42:>

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2001.

MACHADO, Fernanda Silva. Princípios da Administração Pública. 2009. JurisWay.  Disponível em: <http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=3204>

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 17ª Ed. São Paulo: Malheiros, 1990.

BEVENUTO, Daniel. O Poder Judiciário na organização do Estado democrático de direito. Jus.com.br, 2013. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/25950/o-poder-judiciario-na-organizacao-do-estado-democratico-de-direito> Acesso em: 10 mar. 2017

BARRETO, Daiane Garcias. Sinopses Jurídicas de Direito Administrativo, 2º ed. Edijur, São Paulo, 2012. UOS

GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 4ª ed., 651 p. Imprenta: São Paulo, Saraiva, 1995.