RESUMO: Artigo destinado a delinear, sob viés da Teoria Geral do Estado e do Direito, as relações entre cidadãos e Administração Pública na concretização do interesse público. Busca-se esclarecer as conexões históricas entre indivíduo e Estado na busca do bem comum e, posteriormente, analisar a releitura democrática do poder público à luz do Estado Democrático de Direito e da Constituição Federal de 1988; além de delimitar quais instrumentos à disposição dos administrados que viabilizam a sua participação social nas atividades administrativas.
PALAVRAS-CHAVE: Administração Pública; Estado; sociedade civil; Estado Democrático de Direito; interesse público.
SUMÁRIO:1 INTRODUÇÃO 2 SOCIEDADE, ESTADO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E INTERESSE PÚBLICO 2.1 SOCIEDADE CIVIL 2.2 ESTADO 2.3 FUNÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO 2.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 2.4 INTERESSE PÚBLICO ENQUANTO FIM ÚLTIMO DO ESTADO 3 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO ESTADO: DIALÉTICA ENTRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ADMINISTRADO NA PROMOÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO 3.1 PARTICIPAÇÃO DO ADMINISTRADO NO ESTADO LIBERAL 3.2 PARTICIPAÇÃO DO ADMINISTRADO NO ESTADO DO BEM ESTAR SOCIAL 3.3 PARTICIPAÇÃO DO ADMINISTRADO DO ESTADO NEOLIBERAL 4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DEMOCRÁTICA: DELINEANDO O PAPEL DOS ADMINISTRADOS 4.1 ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO E A DEMOCRATIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 4.2 CONSTITUCIONALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A PARTICIPAÇÃO DO ADMINISTRADO NA PROMOÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO NO BRASIL 5 CONCLUSÃO
1. INTRODUÇÃO
A Administração Pública democrática surge em um momento de mudança de paradigma no modelo político-jurídico no final do século XX. Caracterizado pela sobreposição da sociedade política sobre a sociedade civil e pelo distanciamento entre ambas, o Estado social deixa de ser o grande ator da vida em sociedade que monopoliza a efetivação do interesse público, e passa ser um instrumento da coletividade que se legitima mediante a participação direta de seus cidadãos na concretização das finalidades públicas.
Com o advento do Estado Democrático de Direito, as Constituições modernas e, em especial, a Constituição Federal de 1988 adotaram o sistema jurídico-político de Estado, obrigando-o a realizar uma releitura democrática de seus instrumentos e aderir, por força constitucional, aspectos da democracia direta. A Constituição Federal de 1988 é apontada como marco inicial neoconstitucionalismo brasileiro, e submeteu – enquanto norma do epicentro do ordenamento jurídico – todos os ramos do Direito a um processo de constitucionalização, sob pena de declaração de inconstitucionalidade daqueles dispositivos que se revelarem incompatíveis com os preceitos constitucionais, resultando na sua extinção do ordenamento jurídico.
É nesse contexto que, à Administração Pública é imposta a uma reconfiguração constitucional de sua estrutura normativa à luz do Estado Democrático de Direito positivado no Artigo 1º da Constituição Federal de 1988. Nesse sentido, o poder estatal, no exercício da materialização dos interesses coletivos, o faz dialogando com a sociedade civil através de procedimentos democráticos de participação direta dos administrados.
Outrossim, o princípio da legalidade se torna insuficiente para nortear as atividades administrativas do Estado. Em uma sociedade plural, com grande variedade de interesses conflitantes, a legalidade é por si só incapaz de alcançar o interesse público. Não há como prever a solução de todos os problemas sociais e atender todas as demandas pluralistas que dela emanam. Por isso, existe a necessidade do acréscimo de outro fator além da legalidade: a legitimidade da ação política; que, por sua vez, é alcançada quando os cidadãos, através de institutos jurídicos da democracia deliberativa participam diretamente na efetivação de seus interesses e de seus direitos fundamentais.
O distanciamento entre a Administração Pública e a sociedade no Estado do bem-estar social gerou graves crises de deficiência da máquina pública. Isto posto, a democratização da Administração Pública não é somente questão de legitimidade, mas também de eficiência, por se entender que o afastamento entre Estado e a sociedade civil e o monopólio estatal na realização das finalidades públicas causam, além de um autoritarismo estatal, a incapacidade de cumprir com os objetivos coletivos que são inerentes à função administrativa.
É nesse sentido que, o princípio da supremacia do interesse público deixa de ser instrumento exclusivo à serviço da Administração Pública na promoção de seus fins, e passa a incumbir a própria sociedade, que é fim em si mesma, e o Estado a sua ferramenta para alcançá-lo. A noção de supremacia do interesse público é redefinida: supera-se o dualismo entre público e privado. Os próprios interesses e direitos individuais passam a compor a definição de interesse público, ao invés de serem suprimidos em uma máxima constante e absoluta em prol coletivo à critério exclusivo do ente estatal. Essa aproximação entre a sociedade política e a sociedade civil é viável através de um diálogo instrumentalizado em ferramentas administrativas que possuem como requisito obrigatório a participação popular.
Nesse contexto, é importante ressaltar o protagonismo da sociedade civil nas finalidades sociais. O Estado é incapaz de lidar com todas as demandas coletivas, por isso, recorre a parcerias no âmbito privado visando a eficiência, profissionalismo e aproximação do público com a coletividade. Os administrados deixam de ser súditos da ordem política para se tornarem seus cidadãos; cidadãos que possuem a prerrogativas de inclusão participativa à luz do Estado Democrático de Direito, que os garantem o poder-dever de legitimar, através de sua coautoria na efetivação do interesse público, as ações da Administração Pública na promoção do bem comum.
2. SOCIEDADE, ESTADO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E INTERESSE PÚBLICO
2.1. Sociedade civil
O conceito de sociedade civil é um tanto quanto extenso e controverso. O seu significado é caracterizado por uma imprecisão histórico-conceitual que impede a definição exata, precisa, e consensual na doutrina filosófica e sociológica sobre sua descrição definitiva. Esse ambiente de conflitos conceituais decorre diretamente das influências históricas que incidiram sobre o debate ao longo dos anos. E, por isso, a significação de sociedade varia de acordo com as diversas concepções ideológicas que se reservaram em descrevê-la em um dado período de tempo.[2]
Embora o termo sociedade seja de fácil compreensão no campo do senso comum e da linguagem ordinária do cotidiano (sociedade enquanto aglomerado de indivíduos interligados por um vínculo de relações mútuas), essa definição simplista sofre, sob uma perspectiva analítica e realística, mutações quando aplicada em diferentes regiões do globo, ou em diferentes períodos da história da humanidade. Um conjunto de pessoas, por exemplo, formará uma sociedade com características determinantes e únicas em um país como China, e formará outra com expressões diversas na Inglaterra. [3]
Diante essa pluralidade conceitual e de realidades empíricas distintas, há algumas definições principais que se consagraram na doutrina, e que, sem pretensão de aprofundamento teórico, merecem uma breve exposição para maturar o desenvolvimento do tema proposto. Dentre elas, a sociedade grega antiga, os jusnaturalistas modernos e a concepção idealista de Hegel são dignas de uma devida atenção expositiva.
Os gregos da antiguidade clássica não estabeleceram uma distinção rígida entre sociedade civil e sociedade política, de modo que se possa identificar de forma clara o que é espaço público e o que é espaço privado – este último era representado nitidamente tão somente pela família. A polis era, ao mesmo tempo, a dimensão civil e a dimensão política da sociedade grega, sendo qualificada pela vida em comunidade, guiados pela busca do bem comum, respaldado na ética e na virtude.[4] A polis é, pois, uma comunidade de cidadãos que se autogovernam, que atuam diretamente na ação pública e na resolução de problemas cotidianos e que formam uma unidade coletiva no meio social, fundindo-se.[5]
Os cidadãos – aqueles que assim poderiam ser considerados – exerciam o papel de indivíduos que, em conjunto, formavam uma coletividade, moldavam relações sociais privadas, mas, ao mesmo tempo, atuavam na ação política em busca das finalidades públicas em prol da realização do bem-estar na comunidade.[6]
Os jusnaturalistas, por seu turno, foram os responsáveis na modernidade por concretizar um estudo filosófico mais abrangente acerca da sociedade civil, embora utilizassem esta como sinônimo de Estado. Nesse contexto, para essa corrente doutrinária, a sociedade organizada consagrava-se como dimensão política imperativa da ordem, das leis positivas, da obediência e da paz sobre o estado de caos natural, denominado pelos jusnaturalistas de ‘’estado de natureza’’. [7]
Qualificado como império da lei natural sem quaisquer limitações de dimensão positiva, o estado de natureza é substituído e suprimido pelo Estado, entidade politicamente organizada, dotada de soberania e regulamentada pelas leis civis. O instrumento responsável por essa transição é um pacto social fictício pelo qual os indivíduos abrem mão do exercício ilimitado de suas liberdades naturais para ingressar em um governo civil. Desse modo, a sociedade civil, aquela que é antagônica ao caos naturalístico, surge com a criação da sociedade política e por ela é organizada. [8]
Entretanto, foi somente em Hegel que houve a distinção teórica entre sociedade civil e Estado. Até então, dominava no campo filosófico a concepção dos modernos de que havia um estado abstrato de natureza, onde leis metafísicas eram dissociadas da realidade fática, cultural, e se configuravam como inerentes à razão humana. Desse modo, Hegel, em sentido contrário, rompeu com tradição jusnaturalista, diagnosticando a sociedade como elemento distinto – porém interligado – da ordem pública, e a atribuindo a um momento anterior ao Estado, mas posterior à família, em uma linha sucessiva de evolução histórica.[9]
Hegel, imperiosamente identificou a sociedade civil como uma fase pré-política, o que equivaleria ao estado de natureza dos jusnaturalistas (mas com este não se confunde), e a conceituou como toda vida pré-estatal onde se desenvolvem relações de caráter privado, que precedem a estrutura pública. É o caso, por exemplo, da economia. O comércio é um fenômeno antigo pertencente à sociedade, anterior ao Estado, e por isso, para Hegel, é um exemplo de relação que decorre de uma dimensão civil, e não política. Por isso, na visão hegeliana, a sociedade civil deveria ser regulamentada por uma entidade superior: o Estado, a instância das relações coletivas.[10]
Nessa linha de cognição, Hegel utiliza como critério de distinção entre sociedade civil e sociedade política a tipologia da ação. Se esta for movida por interesses particulares, estará atuando no campo da sociedade. Todavia, se pelo contrário, a ação possui uma conotação pública, pertencerá ao âmbito político e atuará na satisfação dos interesses da comunidade.
Contudo, embora as definições supracitadas sejam relevantes, possuem uma imprecisão e uma carga ideológica única incapaz de abarcar uma descrição ampla e genérica de sociedade. É por isso que ,para os fins propostos, adota-se a conceituação de sociedade civil enquanto conjunto de instituições sociais que se unem de forma permanente com o objetivo de alcançar uma finalidade comum.[11]
Seguindo esse raciocínio, diversos grupos coletivos formam uma unidade social denominada sociedade civil. A família corresponde à sociedade natural, é ela quem cria, educa, alimenta, protege e ensina. Por conseguinte, os indivíduos são submetidos às instituições sociais, como igrejas, universidades, escolas e trabalho que, em conjunto, desenvolvem um corpo social independente, que visa a satisfação dos interesses públicos dos seus cidadãos.[12]
Assim sendo, conclui-se que, a formação da sociedade, consequentemente visa a convivência harmônica de seus cidadãos, em um espaço que viabilize a evolução da comunidade, e que permita o amadurecimento e a concretização plena das capacidades psíquicas, morais, religiosas e que, em última instância, materialize o bem-estar coletivo. Entretanto, para tal, é imprescindível que vigore uma organização política estruturada, e que esta ordem estatal se reserve na função de instrumento jurídico-administrativo à serviço da sociedade civil, cujo o fim último é promover o interesse público de seus integrantes.
2.2. Estado
O debate sobre teorização da definição de Estado e seu surgimento implica, de forma lógica no campo da Teoria Geral do Estado, discorrer acerca da passagem da sociedade civil para sociedade política. Em outras palavras, refere-se a delineamentos doutrinários sobre o espaço privado e sobre o espaço público, definindo ambos os campos de forma isolada em um primeiro momento, e de modo interligado em um segundo momento, levando em consideração o espaço de intersecção comunicativo que existe na relação entre o coletivo e o privado.
A existência de um espaço coletivo com conotação pública, onde os cidadãos possam exercitar a ação política e deliberar sobre assuntos comuns à comunidade remonta, minimamente, à Grécia antiga – isto é, à Polis grega. [13]A ágora era o centro da atividade da vida comunitária tendo em vista que, era através dela que o homem se fazia cidadão, sua palavra tornava-se pública, e o povo – sob a égide da democracia direta – se reunia.[14] Contudo, o processo de publicização da dimensão privada, para ser compreendido de forma mais adequada, necessita de um aprofundamento interdisciplinar.[15]
A primeira fase de existência do indivíduo é sua intimidade. É, no campo íntimo, o local onde se desenvolvem as capacidades psíquicas, os valores morais, a escolha da religião – a fé – as concepções ideológicas e filosóficas do ser humano. É, pois, o modo de cada um ser no mundo, ver o mundo, configurando-se como o primeiro nível do espaço (estritamente) privado. Saindo de si, ergue-se o segundo nível, o da privacidade. É nessa fase que se estabelecem as relações com a família, com os amigos, moldando a vida privada do indivíduo. No terceiro nível deflagra-se o processo de transição do espaço privado para o espaço público: o ser humano amplia suas relações sociais, formando uma comunidade, ingressando nas instituições sociais, formando valores, tradição, cultura, participando da vida econômica ativa, celebrando negócios e adquirindo bens.[16]
Dado esse fenômeno, tem-se a dimensão privada bem definida: a sociedade civil está formada. Surgem os interesses coletivos, que são bens e valores desfrutados por toda a comunidade, ou seja, cujas as suas funcionalidades ostentam uma eficácia útil genérica: estão à disposição de todos os cidadãos. Dentre eles, podemos citar, a título do contexto político-jurídico atual, o meio ambiente, a segurança, o valor histórico, entre outros tantos. É, nesse sentido que, o espaço público surge com a criação do Estado, isto é, ordem política com ânimo imperativo com vistas à concretização do bem comum. O ser humano, agora, passa a pertencer duas esferas: da ação privada e da ação pública: indivíduo e cidadão.[17]
Norberto Bobbio, em seus ensinamentos sobre filosofia política, distinguiu dois modelos teóricos de Estado que exemplificam a passagem do espaço privado para o espaço público. São eles, os modelos aristotélico e contratualista.[18]
O modelo aristotélico vislumbra o fenômeno Estado como resultado de um aprimoramento histórico, fruto de uma construção natural da humanidade ao longo do tempo. Portanto, nos ensinamentos de Aristóteles, a formação da Polis ou sociedade política deflagrou-se a partir de uma maturação histórica onde as sociedades passaram por etapas que vão desde as formas mais primitivas de agrupamento de indivíduos até comunidades mais modernas, como as cidades.[19]
Nesse processo natural, o primeiro nível de sociabilidade entre os seres humanos é a família que, em conjunto (conjunto de famílias), transformam-se em uma aldeia, espécie de comunidade que visa a satisfação de interesses transcendentes às necessidades cotidianas. As aldeias almejando um propósito de coexistência maior – a preservação da própria espécie humana dada a sua sociabilidade natural – se juntam para formar uma cidade. Esta, por sua vez, se caracteriza por ser um nível de sociedade autônoma, autossuficiente, cuja seu fim último é garantir condições definitivas da boa existência de seus cidadãos.[20]
O modelo contratualista, por seu turno, conceitua o Estado a partir de um estado de natureza, momento de total liberdade dos indivíduos, onde não há presença de nenhuma forma de poder imperativo para delimitar as ações humanas e atribuir-lhes consequências jurídicas no caso de seu descumprimento. É temendo essa situação caótica e anárquica do estado de natureza sem controle que, os seres humanos pactuam, abrindo mão de suas liberdades ilimitadas, criando uma ordem política dotada de soberania cuja sua função reside em instaurar o controle, a paz e o respeito aos direitos naturais. O Estado, portanto, para a doutrina do contrato social, não é consequência de um fenômeno histórico natural como defendido por Aristóteles. Ao revés, é uma criação artificial inteligível, fruto da razão humana, com o objetivo de forjar uma estrutura política capaz de domesticar o estado de natureza e impor, mediante o poder soberano, a coexistência harmônica entre os indivíduos.[21]
Diante as exposições doutrinárias supracitadas, o Estado conceitua-se como um fenômeno político e social fruto dos longos anos da história da sociedade, que sofreu diversas mutações em seu conceito até os dias atuais. Entretanto, diante a multiplicidade de concepções teóricas, a definição que melhor se adequa ao tema proposto é a de Dalmo Abreu Dallari, que, de forma simples e brilhante leciona que ‘’o Estado é a ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado território.[22] Desse modo, observa-se que que o bem comum é a razão de ser da ordem política, traduzindo-se, em outras palavras, como noção de interesse público. Isto é, da satisfação das necessidades coletivas, dos anseios do povo.
É nessa dimensão político-filosófica do bem comum que Aristóteles, grande filósofo grego, delineou a finalidade da Polis enquanto ápice da sociabilidade humana. Para Aristóteles, o homem é um animal político destinado por natureza a conviver em sociedade com os demais semelhantes em uma relação de cooperação mútua com vistas a preservar e garantir a evolução da humanidade. Essa comunidade regida pela lei natural da sociabilidade é a Polis, resultado do instinto político humano pela convivência cooperativa, e possui como objetivo teleológico a ‘’vida boa’’ e o bem comum. Em outras palavras, tem como a finalidade ética a felicidade e o bem-estar de seus cidadãos.[23]
Aplicando esse entendimento em um cenário contemporâneo, as lições de Aristóteles – em uma análise respaldada na Teoria Geral do Estado – determinam que a ordem política tem como missão finalística – razão de ser – garantir condições materiais, morais, intelectuais e espirituais da vida feliz de seus cidadãos.[24]
O bem comum, nessa linha de pensamento, é um valor político por excelência. Segundo Norberto Bobbio, o bem comum é o princípio norte de toda a vida humana em comunidade, e se manifesta como fim pelo qual toda sociedade política deve se espelhar e se direcionar. Isto posto, caracteriza-se como um bem dos indivíduos por serem membros de um Estado, um valor que os cidadãos podem perseguir somente em conjunto, em um agrupamento social politicamente organizado.[25]
Assim sendo, os indivíduos são a finalidade última do Estado. Toda atividade estatal, seja na dimensão política ou econômica, deve possibilitar que os cidadãos tenham condições de desenvolverem suas qualidades como pessoas no meio social; isto é, de se realizarem, desenvolverem as suas existências, suas aptidões psíquicas, físicas, morais e religiosas.[26]
Em um exercício cognitivo, essa conceituação teleológica de bem comum se manifesta e se confunde como – em termos genéricos – definição do interesse público: o interesse maior do Estado, orientador da ação política da ordem pública, fonte material das finalidades coletivas, e que será objeto de um aprofundamento teórico posteriormente para fins de desenvolvimento do tema. Para tanto, se faz necessário delinear algumas considerações acerca da função administrativa do Estado, e em seguida, sobre a definição de Administração Pública e sua finalidade gênesis de materializar o interesse público.
2.3. Função administrativa do Estado
O Estado, no exercício de suas atribuições, possui uma quantidade diversificada de funções. Entretanto, apenas uma em especial é relevante para o Direito Administrativo: a função administrativa estatal. Em uma breve conceituação genérica, a função administrativa é o dever do Estado de zelar, administrar e efetivar as finalidades públicas e as necessidades coletivas.[27]
Contudo, para melhor compreendê-la, é imprescindível tecer delineamentos acerca da tripartição de poderes do Estado e o modo como estes se vinculam à atividade de administração da coisa pública.
Da soberania do Estado decorrem poderes destinados à execução de certos objetivos. A cada um deles foi atribuída uma finalidade específica. São eles: o Poder Executivo, que possui a competência de administrar; Poder Legislativo, de legislar normas e fiscalizar o executivo; e o Poder Judiciário, que exerce a atividade jurisdicional do Estado. Estas são as competências denominadas típicas pela doutrina política, aquelas que se designam como a razão de ser de cada poder.[28]
Não obstante, além das finalidades essencialmente típicas, os poderes do Estado também desempenham atividades atípicas, cujo o objetivo é contrabalancear a relação entre eles. Em resumo, atipicamente, cada poder exerce uma competência diversa da sua, com vistas a equilibrar a balança e impedir que um se sobressaia sobre o outro, rompendo com a harmonia mútua. Desse modo, Poder Legislativo, além de editar a criação de normas e fiscalizar o Poder Executivo, exerce atipicamente a competência de julgar o presidente da república (art.52, I, CF/88)[29], e a competência administrativa no âmbito interno (arts.51, IV, e 52, XIII, CF/88).[30] O judiciário exerce competência normativa quando elabora regimentos internos (arts.96, I, ‘’a’’, CF)[31] e competência administrativa quando organiza seus serviços (art.96, I, ‘’a’’, ‘’b’’, etc.)[32]. Por fim, o poder executivo exerce competência legislativa por meio de medida provisória (art. 62, CF)[33] ou leis delegadas (art.68, CF)[34].[35]
Diante essa pluralidade de atribuições – em especial a atípica – estatais vinculadas aos poderes do Estado, a função administrativa recai sobre todos, em especial, o Poder Executivo, que tem por natureza o objetivo de administrar a coisa pública. Contudo, delimitar a função administrativa com precisão teórica não é uma tarefa simples. Cada sociedade, no decurso da história, desenvolveu seu próprio modelo de Estado de acordo com as influências do contexto a qual está inserida. Portanto, a cultura, os valores e os costumes direcionam o rumo político de cada nação e, por isso, não há uma definição exata de função administrativa que possa abarcar de forma segura todas as formas de ordem estatal. O conceito de função administrativa, nessa linha cognitiva, está sujeito às concepções de Administração Pública que se desenvolveram no seio histórico-cultural de cada país.[36]
Todavia, por questões metodológicas, a acepção adotada de função administrativa é aquele que a define enquanto satisfação dos direitos fundamentais e das finalidades essenciais dos administrados. Para tanto, a efetivação desses objetivos se dá por meio de poderes jurídicos institucionais que se legitimam por meio do Direito e gozam de imperatividade para fazer valer o cumprimento de suas atribuições na sociedade.[37]
Cabem às instituições públicas prestações positivas manifestadas por meio da realização de atividades administrativas – obrigações de fazer – que visam o gerenciamento dos interesses públicos e dos anseios essenciais à comunidade.[38] É, portanto, uma autêntica gestão dos interesses coletivos em todas as dimensões político-sociais existentes sob vigência e eficácia do Direito.[39]
Isto posto, a concretização dos direitos fundamentais pode ser compreendida como a satisfação do interesse público, haja vista que, de certo modo, o bem comum da comunidade só é possível naquela em que seus administrados possam exercitar os seus direitos subjetivos fundamentais em amplas condições públicas de realização.
2.4. Administração Pública
Em torno dos debates teóricos acerca da Administração Pública cabe, em um primeiro momento, distingui-la do termo administração pública com iniciais minúsculas.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto define ‘’administrar’’ como atividade ‘’pela qual as pessoas gerem recursos com objetivo a satisfazer determinados interesses’’. Destrinchando essa ideia, tem-se: as atividades, que são atos de planejamento, decisão e execução com vistas a concretização de um resultado; as pessoas, que são indivíduos de qualquer natureza que emanam vontade geradora das atividades; os recursos, que se configuram como bens e serviços a serem empregados para a realização das atividades; os objetivos, isto é, as alterações que essas atividades deverão introduzir na realidade; e o interesse, que é a finalidade da ação administrativa.[40]
Nesse sentido, a administração pública é a conotação publicista desses elementos. As atividades são as funções sociais à responsabilidade do Estado, dotada de imperatividade, podendo, portanto, serem executadas de forma coercitiva. As pessoas são entes públicos ou privados revestidos de competência para a realização das atividades. Os recursos possuem natureza financeira e caráter público e tem o objetivo de realizar finalidades igualmente públicas. Os objetivos, por seu turno, são todos aqueles delineados na Constituição Federal aptos para a realização dos interesses coletivos. Administração pública, portanto, são atividades determinadas por leis que se destinam para a satisfação das finalidades essenciais no exercício da gestão de recursos públicos.[41]
A Administração Pública com iniciais maiúsculas, por sua vez, é o ente público que possui a responsabilidade política de realizar as atividades administrativas. Isto é, gerir os recursos públicos e direcioná-lo para a efetivação das finalidades coletivas.[42]
Em um recorte doutrinário podemos distinguir, ainda, a Administração Pública em duas dimensões: objetiva, e outra subjetiva. Quanto à significação objetiva, a Administração Pública é a própria função administrativa, ou seja, o exercício o exercício da gestão dos interesses coletivos mediante prestação de serviços públicos. A definição subjetiva, por sua parte, diz respeito a estrutura organizacional da Administração Pública – isto é, seus órgãos, agentes públicos e pessoas jurídicas[43].
Nessa linha cognitiva, constata-se que a Administração Pública, no recorte de suas atividades tem, como finalidade essencial que norteia todas as suas ações, o interesse público da sociedade civil. Sinônimo de bem comum, o interesse público, em sua acepção político-filosófica, já foi explanado anteriormente enquanto valor político por excelência e, consequentemente, fim último a ser constantemente alcançado pelo Estado. Não obstante, para ser compreendido de forma adequada à luz do tema proposto, necessita ser explorado a partir de seu conceito jurídico; que possui, inclusive, diversos sentidos na doutrina administrativista brasileira.
2.5 Interesse público como fim último da Administração Pública
A noção de interesse público é, sem dúvida, um debate doutrinário de grande controvérsia nos campos da política, filosofia e direito. Não há, de forma exata, um esgotamento preciso acerca de seu conceito de tal modo que ofereça uma definição teórica acabada. Isto posto, cabe destacar algumas idealizações pertinentes ao tema, com o objetivo de maturá-lo e, posteriormente, compreendê-lo em um discurso prático dialético entre sociedade, Estado e Administração Pública.
Em uma análise respaldada no campo do senso comum, o interesse público – como construído anteriormente – é equiparado – senão sinônimo – à noção política de bem comum. De outro modo, traduz-se como aquele bem que transcende o cidadão individualmente considerado, e direciona-se, em princípio, à entidade coletiva em uma sociedade política. Nessa perspectiva, é inerente à Administração Pública no exercício das atividades administrativas guiar-se, primordialmente, pela busca finalística do bem comum e concretiza-lo mediante a ação estatal. Configurar-se-á ilícito, nesse raciocínio, qualquer ato administrativo que de alguma maneira manifeste-se contrário à vontade pública de uma coletividade sob jurisdição de um Estado Democrático de Direito.[44]
Contudo, essa visão transcendental do bem-estar coletivo – em detrimento do individual isoladamente considerado – somente se desenvolveu, de fato, após sucessões históricas na política, filosofia, economia e direito. Mais especificamente após a superação do individualismo e do Estado liberal clássico moderno e o advento do Estado social na virada do século XX, que trouxe, consigo, a supremacia dos interesses públicos juridicamente tutelados. O Direito se torna um mecanismo institucional pela qual o Estado o utiliza como meio de limitar a autonomia privada da vontade, e adaptá-la a preceitos de ordem social. O faz através da intervenção na sociedade civil, com objetivos de promoção da justiça material, garantia do bem-estar dos cidadãos e de concretização dos anseios coletivos. [45]
É nesse sentido que, José do Santos Carvalho Filho preleciona que a atuação da Administração Pública deve ser voltada para o benefício da coletividade, e não para o indivíduo isolado. O Destinatário do interesse público, a partir dessa linha cognitiva, não é a projeção individual dos cidadãos, mas a sociedade como um todo. São interesses que transcendem a esfera particular de cada pessoa, se tornando uma abstração que representa a vontade geral da coletividade. Isto é, o bem comum da comunidade, e não do indivíduo, tampouco a soma de interesses específicos destes.[46]
Todavia, essa definição de cunho antagônico de interesse público como oposto ao individual é, de forma lógica, uma visão simplista e insuficiente para compreender de modo abrangente os desdobramentos acerca da concepção em questão. [47]
Há uma deficiência conceitual uma vez que, é incoerente afirmar que o interesse público é incompatível com os interesses dos indivíduos, isto é, de cada membro da sociedade. Seria um nítido contrassenso que o bem comum da coletividade fosse, de forma prática, o mal cada um. E, isto é, imperiosamente suficiente para identificar uma relação entre os interesses individuais e o interesse da coletividade.[48]
Atualmente, a noção de interesse público sofreu mutações em seu significado: passa englobar, muitas vezes, a satisfação de direitos individuais dos particulares em uma sociedade. Se determinados interesses individuais possuírem status constitucional de direito fundamental, não há sombra de dúvidas que sua realização no campo concreto também se configura como promoção do interesse público. Os direitos fundamentais possuem como característica indisponibilidade e eficácia ilimitada, cabe ao Estado garantir sua plena defesa e amplas condições de efetivação.[49]
Não há mais, desse modo, um antagonismo entre o público e o privado, ambos se complementam, forjando uma abstração genérica sob o nome de interesse público. E, é dever da Administração Pública orientar-se com vistas a realiza-lo como finalidade última do Estado. De outro modo, cabe à ordem política, no âmbito de suas atividades administrativas, direcionar-se à busca da concretização do bem-estar da sociedade seja na satisfação de anseios coletivos, seja na satisfação de interesses individuais constitucionalmente tutelados.
Entretanto, cumpre destacar que, o processo de realização do bem comum não se comporta enquanto padrão único e solidamente delimitado, uma vez que sofreu, no decurso da história, alterações que marcaram suas características de acordo com cada período histórico. Para compreendê-lo, é imprescindível identificar e maturar, à luz da Ciência Política e dos paradigmas da Administração Pública, os principais modelos de Estado e suas respectivas formas de administrar o interesse público, além de destacar os diferentes formatos de participação dos indivíduos nesse processo.
3. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO ESTADO: DIALÉTICA ENTRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ADMINISTRADO NA PROMOÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO
3.1. Participação do administrado no Estado Liberal
Enquanto o antigo regime era regido por um Administração Pública patrimonialista – aquela em que dimensão pública se confunde com a dimensão privada – O Estado liberal de Direito possuía uma Administração Pública burocrática – isto é, racionalizada e profissionalizada, fruto da subordinação estatal ao princípio da legalidade. [50]
O Estado liberal de Direito nasceu em contraposição ao antigo regime: erguendo-se, portanto, sobre pressupostos de limitação ao poder público em contraposição ao poder público absoluto, característico das monarquias nacionais modernas .[51] Sendo assim, a ordem política orientava-se a partir do status negativo: o Estado, no âmbito do exercício de suas atribuições, adotava uma postura omissa perante a sociedade. A esfera das liberdades, dentro dos limites constitucionais, era imune à intervenção estatal; em outras palavras, o espaço privado ostentava amplo grau de liberdade civil, haja vista que para exercê-la era necessária uma abstenção política da Administração Pública.[52]
Desse modo, a Administração Pública no Estado liberal e de Direito se reservava exclusivamente acerca dos assuntos mais essenciais à existência da sociedade civil. Dentre eles, a justiça, segurança e a guerra. Somente uma concepção abstencionista dos poderes políticos poderia garantir um individualismo exacerbado. [53]
Foi, pois, somente com o advento do Estado liberal de Direito, com o advento das Revoluções Burguesas Modernas – em especial a Revolução Francesa – que houve o surgimento, de fato, do Direito Administrativo (racionalizado e profissionalizado). É a partir da submissão do Estado à legalidade, da tripartição de poderes e da tutela das liberdades civis e dos direitos políticos que se moldou o Direito Administrativo. Tendo em vista tais fatores, a Administração Pública nasce com um perfil garantista: fruto da limitação do poder extroverso e promovedor das liberdades individuais. Em outras palavras, como um mecanismo de proteção ao indivíduo, que deixa de ser súdito e passa a ser cidadão .[54]
O princípio liberal da não-interferência da sociedade política na sociedade civil gerou, de forma lógica, uma rígida separação – e consequentemente um antagonismo – entre Estado e esfera privada. Dessa ‘’rivalidade’’ extrema resultou a inexistência da participação dos administrados na administração pública em relação à promoção do interesse público.[55] Nesse sentido, a dimensão privada da sociedade (sociedade civil) passou a assegurar, por si mesma, funções de assistência social, de desenvolvimento da personalidade e de autopreservação da vida mediante instituições como Igreja, universidades e associações. Cabia ao Estado liberal – ainda que minimamente – tão somente regulamentar tais atividades.[56]
A relação entre administrado e Administração Pública no Estado liberal de Direito era, dessa maneira, uma relação de participação mínima ou inexistente do civil nas atividades políticas voltadas para promoção do interesse público, uma vez que a própria sociedade, tendo em vista o comportamento abstencionista dos poderes políticos, desenvolvia de modo autônomo – dentro dos limites da legalidade – as questões referentes ao bem-estar coletivo.
O Estado segundo a lógica liberal do ‘’mal necessário’’ se resguardava em funções estritamente protetivas das liberdades individuais e da propriedade privada; não havia uma postura intervencionista do poder público com vistas à promoção do interesse público. É, somente com a deflagração do constitucionalismo social, que se registra uma mutação no agir político da Administração Pública no âmbito da efetivação do bem coletivo.
3. 2. Participação dos administrados na Administração Pública do Estado Social
No início do século XX, a Constituição Mexicana de 1917 e a Constituição de Weimar de 1919 deflagraram uma nova fase do constitucionalismo: o constitucionalismo social. A referida evolução constitucionalista inaugurou os direitos sociais, sendo que, anteriormente, só se resguardavam, juridicamente, direitos fundamentais individuais no paradigma do Estado liberal clássico sem quaisquer limitações por parte do ente político, que adotava uma postura evidentemente negativa. Com o advento do constitucionalismo social, além da inclusão de novos direitos (sociais e econômicos), houve uma releitura e ressignificação dos direitos individuais já existentes. As liberdades são agora freadas por preceitos de ordem pública, e a igualdade adquire valor material manifestado em forma de justiça social.[57]
Do constitucionalismo social nasce outro fenômeno político-jurídico com implicações na dimensão administrativa: o Estado do bem-estar social. Para promover o equilíbrio coletivo fundamentado nos direitos e na justiça material, o Estado, no âmbito de seu campo de atuação, adotou uma postura positiva – isto é, de intervenção direta na vida privada. Ao superar o dualismo antagônico entre sociedade política e sociedade civil do liberalismo clássico, a máquina estatal passa a intervir administrativamente nessa última dimensão, se transformando no ‘’grande ator da vida civil’’. Para tal, o ente político, através do Direito, impôs limites à autonomia privada da vontade, aplicando discriminações positivas através de políticas públicas de inclusão. Como consequência lógica, o aparelho estatal agigantou-se na medida que as finalidades coletivas do Estado aumentaram. Iniciou-se o fenômeno de intensificação na criação de entidades da Administração Pública indireta dotadas de personalidade jurídica própria e aptidão para efetivar sua função administrativa de gerir o interesse público. Quanto às atividades, houve uma ampliação excessiva das funções públicas adotadas pelo Estado. Este, se tornou um grande gerente da vida privada, monopolizando a delimitação, interpretação e aplicação do interesse público.[58]
O aumento do poder do Estado é, agora, legitimado pelo próprio interesse público. Há um crescimento no rol de incumbências e objetivos da Administração Pública: para suportar as novas ‘’responsabilidades’’, passou-se a construir uma estrutura burocrática, com órgãos, princípios e regras que as disciplinem, forjando, assim, um ramo autônomo do Direito: o Direito Administrativo. Tais normas, por seu turno, atribuem maiores prerrogativas ao poder público sob a justificativa de promover o bem comum, criando-se, assim, os denominados direitos subjetivos públicos. Contudo, o aumento do âmbito de atuação da ordem política surtiu um efeito reflexo nas relações entre Estado e sociedade, uma vez que há, gradualmente, sacrifícios ou limitações de interesses e direitos individuais em nome das pautas coletivas.[59]
A autoridade estatal, dotada de poderes cada vez maiores concedidos por intermédio do Direito (especificamente Direito Constitucional e Direito Administrativo), se distancia da sociedade, suprimindo-a, substituindo-a ou agindo em seu nome. O indivíduo deixa de ser cidadão e passa a ser administrado, aquele que se sujeita aos comandos do poder público.[60] Na prática, os fatores mencionados geraram uma sobreposição extremada da Administração Pública sobre a sociedade civil, além da exclusão do último da participação direta e efetiva na satisfação das necessidades coletivas.[61]
Sendo assim, a captura da definição, interpretação e realização do interesse público pelo Estado – notável quando este se torna centro de todas as expectativas sociais, intervindo diretamente na economia e em outros assuntos da sociedade civil – gera uma exclusão dos cidadãos da atividade administrativa. Os administrados tornam-se tão somente mero clientes dos serviços públicos prestados pelo ente estatal, sem qualquer participação ativa e decisiva no processo construtivo-aplicativo dos fins coletivos. [62]
Nesse modelo, os cidadãos são, portanto, sujeitos estritamente passivos que usufruem de serviços públicos a cargo do poder administrativo. A exclusividade na delimitação dos contornos do bem comum nas mãos do Estado sufocou qualquer possibilidade de participação social na perseguição do interesse público. Nessa linha cognitiva, não haviam instrumentos de deliberação participativa com vistas a reaproximar a Administração Pública dos indivíduos. A materialização dos interesses da sociedade civil na mão dos agentes públicos à serviço da máquina estatal deu margens para um exercício arbitrário e unilateral da hermenêutica administrativa.
Evidentemente, o Estado Social se mostrou insuficiente em cumprir com êxito o compromisso de atuar como grande gerente das relações sociais e da promoção do bem-estar social. Efetivar o interesse público requer grandes recursos financeiros advindos dos cofres públicos; fator esse que foi abalado pela grave crise internacional do petróleo na década de 70. Soma-se a isso, o tamanho exacerbado do Estado, reflexo do monopólio na realização das necessidades coletivas, que resultou na ineficiência da máquina estatal, principalmente em relação à prestação de serviços públicos. Além disso, a exclusão dos administrados nos papéis sociais promovidos pelo Estado criou no privado a desconfiança dos amplos poderes concentrados nas mãos da Administração Pública.[63]
3.3. Participação dos administrados na Administração Pública do Estado neoliberal
A partir de 1970, diante a recessão econômica nesse período histórico, a atuação do Estado frente às questões econômicas é, novamente, questionada, tendo em vista as circunstâncias críticas que impactavam o momento. É nesse contexto que, ideais neoliberais ganham terreno e influência política, sendo o economista Milton Friedman um dos notáveis protagonistas desse movimento.[64]
O Estado do bem-estar social foi colocado em questão, uma vez que se mostrou incapaz de lidar de forma satisfatória com os problemas econômicos que permeavam na década de 70. Soma-se, à insatisfação das empresas privadas, a alta carga tributária que era necessária para pôr em funcionamento os custosos serviços sociais às custas da Administração Pública; cargas tributárias essas que atingiram níveis que dificultavam a lucratividade e desempenho do setor privado. O resultado não foi menos evidente: tal sucessão de fatores resultou nas intensificações políticas contra o modelo político de bem-estar social vigente à época.[65]
Em linhas gerais, o neoliberalismo se pauta em ideais liberais que rejeitam – não de modo agressivo como no liberalismo clássico - a forte intervenção do Estado na economia e na sociedade civil, exaltando o livre mercado, a concorrência e a liberdade de iniciativa empresarial em contraste com o Estado do bem-estar social.[66] Este, por seu turno, resguardava para si grandes funções econômicas, restringindo – e sufocando – o espaço de possibilidades da iniciativa privada.
Entretanto, para além da seara econômica, o Estado neoliberal implicou mudanças na própria relação entre público e privado e, portanto, na relação entre Administração Pública e administrado. Nesse sentido, a Administração Pública excessivamente gigantesca, é ineficiente no exercício da promoção dos fins coletivos e gasta desordenadamente, gerando consequências notáveis para o equilíbrio das finanças públicas do Estado. Em sentido contrário, o setor privado é considerado como meio de eficiência, produtividade, qualidade e equidade; sendo assim, os limites estatais devem ser reduzidos a um alcance mínimo: o suficiente apenas para manter o mercado capitalista funcionando da forma devida.[67]
Os elementos supracitados geraram uma reconfiguração da relação entre indivíduo e Administração Pública: houve uma abertura econômica e flexibilização de normas de caráter intervencionista, além desencadear um grande fenômeno de privatizações de empresas estatais e desestatização de serviços públicos. A partir do mecanismo da PPP (parceria público-privado), a sociedade e, acima de tudo, o próprio indivíduo tornaram-se atuantes na concretização das finalidades públicas, cenário que na vigência do Estado do bem-estar social era bem deficiente, uma vez que os administrados se configuravam mais como uma clientela em um polo estritamente passivo do que um sujeito verdadeiramente ativo e decisivo na realização do interesse público.[68]
Desse modo, a Administração Pública não mais asfixiava o âmbito privado, sobrepondo-se à sociedade como no Estado do bem-estar social; tampouco se distanciava de forma antagônica da sociedade, como no Estado liberal: público e privado no Estado neoliberal andam de mãos dadas, em uma parceria reforçada pela ascensão e amadurecimento do Estado Democrático de Direito, que resignifiou, de igual forma, a relação entre administrado e Administração Pública. A democratização dos Estados impôs, a estes, mecanismos democráticos de participação popular em suas finalidades como critério de legitimidade de suas ações.
4. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DEMOCRÁTICA: DELINEANDO O PAPEL DOS ADMINISTRADOS
4.1. Estado Democrático de Direito e a democratização da Administração Pública
Com a crise do Estado do bem-estar social, outro fenômeno político-jurídico com implicações nas relações entre sociedade política e sociedade civil ganhou força: a ascensão do Estado Democrático de Direito. Pautado na supremacia da Constituição[69], na eficácia constitucional dos direitos fundamentais, e especialmente nos valores democráticos, o Estado Democrático de Direito trouxe à tona a noção de soberania popular para o círculo de ações do poder político. Em outros termos, a realização da coisa pública passa a contar com participação direta dos administrados. Em um processo linear evidente, o próprio Direito – enquanto instrumento de sistematização coesa do Estado e da sociedade – se obrigou a se submeter e institucionalizar o processo democrático. Não sendo diferente, a Administração Pública também se adaptou ao novo modelo, passando a exercer, dentro de suas funções administrativas, ações nas quais a participação social é um critério necessário para produzir legitimidade.[70]
Com o Estado Democrático de Direito, a conexão entre ordem política e sociedade abre um caminho para o amadurecimento de uma esfera pública pautada na cidadania e nos direitos políticos. É, através destes, que se institui a participação direta dos administrados e que se democratiza o Estado e, por conseguinte, a Administração Pública. Surge, desse modo, o conceito de cidadãos portadores de direitos atuantes na ação política, propondo mudanças na forma de pensa-la e exercê-la. É, portanto, somente mediante cidadania integral e a garantia de direitos fundamentais – em especial os políticos – pelo Estado Democrático de Direito que se viabiliza a participação da sociedade civil no espaço público.[71]
O nefasto modelo de democracia estritamente representativa revela-se incompatível com os preceitos do Estado Democrático de Direito, e inapto a atender, com eficiência, às demandas sociais em um contexto pluralista. Agora, mesclam-se elementos da democracia direta à função administrativa, com a finalidade de buscar legitimar, através da coautoria dos administrados, a concretização do interesse público e dos fins coletivos do Estado. Supera-se, assim, o modelo liberal, onde havia um nítido antagonismo entre sociedade política e sociedade civil: ao contrário, há, atualmente, uma reaproximação entre ambos; em outro sentido, uma intersecção harmônica em uma relação mútua de interdependência. No Estado ‘’pós social’’, predomina a utilização de meios jurídicos-privados que permeiam o centro das ações da Administração Pública.[72]
Esse formato de atuação política dos administrados se remete, imprescindivelmente, à noção de democracia deliberativa. Deliberação participativa é um processo comunicativo em que todos os atores – Administração Pública e sociedade civil – participam na tomada de decisões cujo o fim último é, irrefutavelmente, o bem comum. Traduz-se como a potencialidade dialética e consensual de resolver os problemas sociais, mediando diferentes interesses individuais e coletivos de um modo que, ao transforma-la em ato concreto, contribui para a democratização do poder público. [73]
Há, pois, um ‘’ir além’’ da democracia enquanto simples agregação de votos: o pleno exercício da cidadania, condição sine qua non do Estado Democrático de Direito, exige a integração dos administrados na promoção do interesse público; e isso só se dá mediante a Administração Pública que utiliza a deliberação participativa como meio instrumental de efetuar suas finalidades.[74]
Desse modo, a Administração Pública passa pela releitura democrática de seus institutos e mecanismos à luz do Estado Democrático de Direito. O Estado busca se legitimar através de procedimentos deliberativos que viabilizam a participação dos administrados nos fins coletivos.[75] Esse processo é estratégico para se construir uma democracia de fato, efetiva; entre outros sentidos, que seja capaz de harmonizar os diversos interesses existentes e permitir uma espaço de tolerância e transparência. Consequentemente, promove uma maior integração do administrado, nele refletindo um sentimento de pertencimento à comunidade.[76]
Esses fatores geraram a deficiência da legalidade individualmente considerada. A lei não constitui mais o principal instrumento político-institucional à disposição da Administração Pública. A legalidade torna-se, por si só, insuficiente para alcançar todas as demandas sociais. É nesse contexto que, a Administração Pública, além de buscar legitimidade por meio do procedimento democrático, retira da sociedade civil a eficiência da máquina estatal na realização de serviços públicos de qualidade.[77]
Nessa linha de raciocínio, a Administração Pública deixa de ser uma ameaça à dimensão privada, aos administrados, e passa a atuar como um aliado da coletividade. O Estado relativiza o monopólio do interesse público; torna-se um instrumento à serviço de seus cidadãos e de seu bem-estar, que é seu fim.[78] Para tal, faz-se obrigatório o agir com transparência por parte do ente estatal, dando a devida publicidade para que seja significativamente fiscalizado pela sociedade civil e possibilite sua integração política. A publicidade e transparência são, dessa forma, os meios sem os quais não há expectativa alguma da plena participação social, de democratização da ação administrativa.[79]
Assim sendo, os administrados são, essencialmente, agentes de fiscalização, controle e limitação da Administração Pública. Impedem – como ocorria no Estado do bem-estar social – a sobreposição da sociedade política sobre a sociedade civil; de outro modo, impedem que o Estado atue de forma exclusiva na delimitação, interpretação e aplicação do interesse público; e que gere, consequentemente, excessos e arbítrios dentre outras incompatibilidades com as necessidades sociais.[80]
Há, portanto, uma desmonopolização do interesse público por parte do Estado e uma busca pelo equilíbrio entre Administração Pública e sociedade. Os administrados deixam de ser súditos – isto é, aqueles lhes devem obediência – tornam-se cidadãos, e a sociedade política, o seu instrumento de emancipação.[81]
4.2. Constitucionalização da Administração Pública e a participação do administrado na promoção do interesse público no Brasil
A Constituição Federal de 1988 dá início, no Brasil, a sua redemocratização após períodos sob forte repressão e autoritarismo do governo militar. Além do retorno à democracia, a Carta Política instaura outro fenômeno: o processo de constitucionalização de todo o ordenamento jurídico, e isso inclui, evidentemente, o Direito Administrativo. A partir da força emanada da supremacia da Constituição, a Administração Pública se submete aos preceitos da soberania popular, um dos principais pilares elementares do Estado Democrático de Direito positivado no ordenamento constitucional pátrio[82]. Sobrevém, então, uma mudança de paradigma na administração da coisa pública; esta, assim como o próprio Estado, deflagra um processo gradual de democratização de seus institutos, criando mecanismos de participação social nos procedimentos administrativos.[83]
Esse fenômeno político-jurídico é explicado pelo fato de a Constituição Federal 1988 ostentar uma densa e ampla carga axiológica em caráter de mandamentos; ser, pois, uma Constituição dirigente que impõe compromissos e objetivos fundamentais a serem perseguidos e concretizados pela Administração Pública.[84] Nesse sentido, ao adotar o modelo de Estado Democrático de Direito, a Carta Maior condiciona as decisões estatais à vontade popular bem como aos direitos fundamentais, em especial a liberdade, participação e igualdade.[85]
A alta carga principiológica constitucional produz, desse modo, uma eficácia irradiante sobre todos os institutos do Direito Administrativo. Este, adquire uma configuração voltada para valores, desenvolvendo um novo conceito de atuação estatal no sentido que, todo ato público deve, agora, guardar uma correlação direta com os mandamentos constitucionais expressos em preceitos axiológicos.[86]
Assim, o direito de participação expresso na forma de princípio da soberania popular na Constituição Federal de 1988 abre caminho para uma gestão pública democrática no Brasil, em um contexto constitucional caracterizado por valores como cidadania, dignidade da pessoa humanas, valores sociais do trabalho, da livre inciativa e o pelo pluralismo político.[87] A institucionalização da democracia deliberativa e do controle social é expressa, por exemplo, no artigo da 14º da Carta Maior[88], na forma de mecanismos diretos de participação popular, como a iniciativa popular, referendo e plebiscito. Tais instrumentos colocam o administrado como sujeito ativo na promoção do interesse público, implicando, inevitavelmente, na responsabilidade política por parte do cidadão.[89]
São ferramentas essenciais à democracia direta que extraem da população a iniciativa na criação de projetos e o consentimento social sobre políticas públicas voltadas para a materialização do bem comum. Portanto, configuram-se como máxima expressão da ação cidadã integrada à esfera pública – embora na prática dentro do contexto brasileiro sejam mecanismos não muito utilizados.
Soma-se, a isso, o movimento de redução do Estado e valorização do mercado durante os anos 1990, que recebeu um impulso adicional pela globalização neoliberal e do Fundo Monetário Internacional, que determinou Planos de Ajustes Estruturais para países em desenvolvimento – inclusive ao Brasil. Assim, a Reforma do Estado incluía privatizações e terceirizações; diminuição da interferência estatal no mercado; e, o mais importante para o tema, o aperfeiçoamento da democracia representativa, viabilizando meios para uma democracia deliberativa e democracia direta, além da fiscalização e controle social emanados da sociedade civil.[90]
Aproveitando-se desse contexto, a ‘’Reforma do Estado’’ usou ao seu favor elementos retóricos do ideal democrático, como a participação deliberativa, a cidadania integral, descentralização política, e emancipação da sociedade civil. Os administrados passaram a ser considerados aliados, e não inimigos em uma arena de conflitos; pelo contrário, tornam-se agentes de cooperação e de promoção do interesse público.[91]
Esse conjunto de fatores é de suma importância para entender o fenômeno de democratização da Administração Pública que, longe de alcançar o ponto ideal, ocorre gradualmente, mas certamente inaugurando espaços comunicativos e de diálogos onde a deliberação entre Estado e sociedade nos moldes atualmente existentes anteriormente não eram possíveis.
O diálogo, nessa linha de raciocínio, se torna principal ferramenta de aproximação entre Administração Pública e administrado. Essa comunicação é possível a partir de mecanismos deliberativos que viabilizam o contato direto entre sociedade política e sociedade civil, com o objetivo de que esta cumpra com seu papel ativo de agente transformador no meio social e na concretização dos fins coletivos. Consequentemente, a população se tornou mais exigente quanto à transparência. Com a evolução tecnológica, celeridade comunicativa, os administrados adotaram uma postura rígida em relação à qualidade e à velocidade das prestações de serviços, além da transparência – tendo em vista a célere difusão e facilidade de informações – efetiva das atividades realizadas no âmbito da gestão do interesse público[92]
O ponto de partida diálogo se torna evidente ao analisar o parágrafo único do artigo 1º da Constituição Federal de 1988[93], em que determina que ‘’todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição’’. Na seguridade social, há também mandamentos de participação, conforme o artigo 194, inciso VII do parágrafo único[94], onde dispõe sobre uma gestão democrática ‘’com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados’’. De igual forma, o patrimônio cultural Brasileiro deve ser tutelado em conjunto com a comunidade (§1º do art. 216)[95]; assim como a tutela do meio ambiente deve haver a participação da sociedade civil. Outrossim, a Carta Maior disponibilizou diversos meios de atuação do administrado na esfera administrativa.[96]
No âmbito da sociedade civil, existem entidades de participação social que desempenham papéis fundamentais na promoção do interesse público. Entre elas, há as organizações não governamentais (pessoas jurídicas de direito privado, sem finalidade lucrativa desenvolvidas por particulares) e se caracterizam como peças importantes na luta pela efetivação de direitos humanos e direitos fundamentais; serviços sociais autônomos (pessoas jurídicas privadas sem fins lucrativos), que cooperam com a Administração Pública no exercício de atividades de interesse coletivo, como assistência social, formação profissional e assistência em serviços de saúde; e as organizações sociais (pessoas jurídicas de direito privado) institucionalizadas pela Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998[97] e se comportam como um forte instrumento de participação popular.[98]
Soma-se, a esses meios, outros modos de operacionalização. Vale destacar as audiências e consultas públicas[99], que são instrumentos de debates, diálogos e sugestões em questões de interesse geral, onde a administração torna público um determinado projeto e o submete a avaliação prévia dos administrados; direito de petição expresso no artigo 5º, XXXIV, alínea “a” da Constituição Federal de 1988[100] , que garante a qualquer cidadão a defesa de seus direitos ou interesses coletivos na forma de petição escrita e assinada por pessoa física ou jurídica; reclamação administrativa, ferramenta utilizada para se opor a atos emanados da Administração Pública que lese direitos dos indivíduos; e, ainda, as ouvidorias, entidades criadas pelo poder público que ofertam serviços de com o objetivo de receber sugestões, denúncias, e reclamações da sociedade civil.[101]
São, portanto, diversas as formas de os administrados, sob a condição de cidadania integral, protagonizarem enquanto sujeitos ativos na realização do interesse público. Protagonismo este viável somente pela configuração de Estado Democrático de Direito garantido na Constituição Federal de 1988. Embora longe do ideal, e ainda cheio de obstáculos burocráticos, o caminho para a participação social dos cidadãos é uma realidade existente e em constante aperfeiçoamento.
O Estado busca maneiras de se aproximar da sociedade civil e dela absorver fundamentos de legitimidade, eficiência e transparência. Administração Pública democrática é, dessa maneira, um dado social e político-jurídico em constante evolução, e se define enquanto solução consistente em uma narrativa na qual permeia uma pluralidade de valores, crenças e ideologias: é a condição sem o qual toda ação estatal seria um simples monopólio do interesse público sob véus da arbitrariedade e do autoritarismo jurídico-administrativo.
5. CONCLUSÃO
Estado, Administração Pública e sociedade civil são elementos da vida humana que guardam entre si uma relação íntima e intrínseca. Não há, dessa forma, Administração Pública sem Estado tal qual não há Estado sem sociedade civil. Nessa linha de raciocínio, a conexão entre esses três elementos é reflexo, em última instância, de um modelo político-jurídico que delimita os seus contornos. Enquanto no Estado liberal há uma separação extrema entre sociedade política e sociedade civil e no Estado do bem-estar social predomina uma sobreposição daquela sobre esta, no Estado Democrático de Direito, que ganhou força com o discurso neoliberalista, há uma reaproximação em forma de diálogo deliberativo entre o poder estatal e os administrados.
Embora no Brasil não seja, na prática, o formato mais desejável, é indiscutível a necessidade de basear as relações conjuntas entre cidadãos e poder político na perseguição do interesse público. Em um contexto onde há uma diversidade cultural marcante como o Brasil, o monopólio da realização dos fins coletivos nas mãos do Estado é uma opção inviável, desigual e, principalmente, opressora. A deliberação participativa, pois, se comporta enquanto ferramenta capaz de superar as desigualdades sociais e produzir decisões que estabelecem consensos acerca do bem comum.
O Estado não produz direitos; pelo contrário, os direitos emanam dos pleitos da sociedade; o poder público tão somente os reconhece e institucionaliza. Desse modo, os administrados enquanto destinatários do bem comum, ostentam o conhecimento sobre o que é melhor para o pleno desenvolvimento de seus direitos, capacidades, valores morais, de sua consciência e de suas necessidades. Participar das atividades administrativas, além de ser um fator legitimador da ação política é, acima de tudo, uma possibilidade de que os cidadãos decidam conforme for melhor para o usufruto dos interesses coletivos e, além disso, o melhor para viabilizar o exercício de seus interesses privados – tendo em vista que, conforme prelecionado anteriormente, é incoerente que o bem coletivo seja antagônico ao bem individual, principalmente quando estes são tutelados pela Constituição Federal em caráter fundamental.
Não apenas isso, como diminui a sobrecarga nas mãos do Estado de concretizar tarefas simultâneas no exercício dos serviços prestados ao coletivo. Extrair na sociedade elementos para o cumprimento dos objetivos da Administração Pública é extrair, consequentemente, profissionalismo e eficiência que somente o setor privado é capaz de oferecer.
Desse modo, explorar a soberania popular e a democracia direta é a maneira mais igualitária, consensual, realista e eficiente de promover o interesse público. A participação do administrado é, imprescindivelmente, o caminho de se concretizar o fim último do Estado, o sentido de sua existência: o bem comum de seus cidadãos.
REFERÊNCIAS:
ALBUQUERQUE, José Arnaldo Frota de. A INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO: EVOLUÇÃO CONSTITUCIONAL BRASILEIRA (1934-67). Faculdade Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, p. 1-6, jun. 2020.
ANDRÉ, A. O mundo da ’pólis’: reflexões a partir do modelo ateniense e da crise no território políade no século IV a.C. Romanitas - Revista de Estudos Grecolatinos, n. 7, p. 29-48, 30 jun. 2016.
ALEIXO, Hely Lopes Meirelles Delcio Balestero. Direito Administrativo Brasileiro. 39. ed. São Paulo: Malheiros, 2013.
ARISTÓTELES. A política. Disponível em: http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/marcos/hdh_aristoteles_a_politica.pdf. Acesso em: 29 jun. 2020.
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. São Paulo: Globo, 1943
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. São Paulo: Saraiva, 2017.
BENTES, Tiago. DIREITO CONSTITUCIONAL Parte 3. Escola Superior da Magistratura do Estado de GoiÁs, Goiânia, p. 1-44, jul. 2020.
BRANDÃO, Bernardo Lins; LOBO, Lúcio Souza. O Bem Comum na Filosofia Política Contemporânea: Rawls, Sandel e Nussbaum. Dossiê Direito, Responsabilidade e Novas Tecnologias, Belo Horizonte, p. 1-21, 29 jun. 2020.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. UMA NOVA GESTÃO PARA UM NOVO ESTADO: LIBERAL, SOCIAL E REPUBLICANO. Revista do Serviço Público, Ottawa, p. 1-18, 30 jun. 2020.
BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. São Paulo: Editora UNB - Imprensa Oficial: 2004. BURKE, Peter.
BOBBIO, Norberto; BOVERO, Michelangelo. Sociedade e Estado na filosofia politica moderna. São Paulo: Brasiliense, 1991.
CARNOY, Martin. Estado e Teoria política. (equipe de trad. PUCCAMP) 2ª ed. Campinas: Papirus, 1988. [pp. 19-62]
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Atlas, 2019.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 30 jun. 2020.
CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. Salvador: Juspodivm, 2019.
DALLARI, Dalmo de Abreu . Elementos de teoria geral do Estado. 28. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
ELIAS, Nobert. A sociedade dos indivíduos. Rio de Janeiro: Zahar, 1987. 174 p.
FUNGHI, Luís Henrique Baeta. Da dogmática autoritária à administração pública democrática. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 257, p.213-239, jun. 2020.
GUIMARÃES, Patrícia Borba Vilar; FREITAS, Marcyo Keveny de Lima. A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO SOB UMA VISÃO NEOCONSTITUCIONALISTA. Disponível em: https://periodicos.ufrn.br/constituicaoegarantiadedireitos/article/view/15398. Acesso em: 30 jun. 2020.
GROTTI, Dinorá. EVOLUÇÃO DA TEORIA DO SERVIÇO PÚBLICO. EnciclopÉdia JurÍdica da Pucsp, São Paulo, p. 1-52, jun. 2020.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018.
KOLODY, Andressa; ROSA, Carla Buhrer Salles; LUIZ, Danuta S. C.. RELAÇÕES ENTRE ESTADO E SOCIEDADE CIVIL: REFLEXÕES SOBRE PERSPECTIVAS DEMOCRÁTICAS. Aurora, São Paulo, v. 4, p. 1-15, jun. 2020.
LEI Nº 9.637, DE 15 DE MAIO DE 1998. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9637.htm#:~:text=LEI%20N%C2%BA%209.637%2C%20DE%2015%20DE%20MAIO%20DE%201998.&text=Disp%C3%B5e%20sobre%20a%20qualifica%C3%A7%C3%A3o%20de,sociais%2C%20e%20d%C3%A1%20outras%20provid%C3%AAncias.. Acesso em: 30 jun. 2020.
LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del4657compilado.htm. Acesso em: 30 jun. 2020.
LIMA, Virna Lumara Souza. A TRAJETÓRIA HISTÓRICA DA IDEOLOGIA NEOLIBERAL E SUAS IMPLICAÇÕES NAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS DO BRASIL. Margens - Revista Interdisciplinar, Rio Branco, p. 1-18, jun. 2020.
MAIA, Taciana Mara Corrêa. Por uma Administração Pública Democrática: além de uma Administração Pública Gerencial, a Administração Pública Societal. 2019. 116 f. Dissertação (Pósgraduação) - Curso de Direito, Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2009.
MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. A bipolaridade do direito administrativo e sua superação. Contratos Públicos e Direito Administrativo, São Paulo, p. 1-47, jun. 2020.
MARQUES, Marcelo Henrique Pereira. Administração Pública Democrática. Revista de Direito Administrativo, v. 273, Rio de Janeiro, p. 1-37, jun. 2020
MATTEI, Rejane. Administração Pública Democrática no Estado de Direito : O Novo Serviço Público no Cenário Brasileiro. Direitos Fundamentais & Democracia, Santa Catarina, v. 4, p. 1-18, jun. 2020.
MAZETTO, Flávio Eduardo. Estado, Políticas Públicas e Neoliberalismo: um Estudo Teórico sobre as Parcerias-Público-Privadas. Caderno de Estudos Interdisciplinares – Edição Especial Gestão Pública e Sociedade, Alfenas, p. 1-21, jun. 2020.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013.
MOREIRA NETO, Diogo Figueirêdo. Mutações do Direito Administrativo Novas Considerações. Revista Eletrônica Sobre A Reforma do Estado, Salvador, p.1-18, jul. 2020.
MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.
ELIAS, Nobert. A sociedade dos indivíduos. Rio de Janeiro: Zahar, 1987. 174 p.
NOGUEIRA, Marco Aurélio. Sociedade civil, entre o político-estatal e o universo gerencial. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, v. 18, p. 1-18, jun. 2020
OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Administração pública democrática e efetivação dos direitos fundamentais. 2008. Disponível em: https://publicacoes.uniceub.br/prisma/article/viewFile/569/494. Acesso em: 30 jun. 2020.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Democratização da Administração Pública e o Princípio da Participação Administrativa. Revista da Escola de Magistratura do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, n. 356, p.158- 176, jun .2020.
PARENTE, Lygia Bandeira de Mello. PARTICIPAÇÃO SOCIAL COMO INSTRUMENTO PARA A CONSTRUÇÃO DA DEMOCRACIA: A INTERVENÇÃO SOCIAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA. 2006. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/en_us/biblioteca-digital/participacao-social-como-instrumento-para-a-construcao-da-democracia-a-intervencao-social-na-administracao-publica-brasileira.htm. Acesso em: 30 jun. 2020.
PEREZ, Morcos Auguslo. A ADMTNTSTRAÇAO t t PUBLICA DEMOCRATICA. 2009. Disponível em: https://edisciplinas.usp.br/pluginfile.php/217936/mod_resource/content/2/140821%20Administra%C3%A7%C3%A3o%20Democr%C3%A1tica.pdf. Acesso em: 30 jun. 2020.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 33. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020.
RESTREPO, Luis Alberto. A RELAÇÃO ENTRE A SOCIEDADE CIVIL E O ESTADO*: Elementos para uma fundamentação teórica do papel dos movimentos sociais na América Latina. Tempo Social, São Paulo, v. 2, p. 1-40, jul. 2020.
SALDANHA, Nelson Nogueira. O JARDIM E A PRACA. São Paulo: Edusp, 1993.
SILVA, Érica Aline Ferreira. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SOCIEDADE: PARADIGMAS DE GESTÃO. 2017. 73 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Administração, Universidade Federal de Lavras, Lavras, jun. 2020.
SILVA, Marcelo Lira. Os Fundamentos do Liberalismo Clássico: A relação entre estado, direito e democracia. Aurora, São Paulo, v. 5, p. 1-27, jun. 2020.
SILVA, Silvia Maria dos Santos Assis. ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO FAZENDÁRIA CURSO PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO DE DIRIGENTES FAZENDÁRIOS. 2011. Disponível em: https://www.sefaz.ba.gov.br/scripts/ucs/externos/monografias/artigo_esaf_silvia_assis.pdf. Acesso em: 30 jun. 2020.
VICENTE, Maximiliano Martin. A crise do Estado de bem-estar social e a globalização: um balanço. 2009. Disponível em: http://books.scielo.org/id/b3rzk/pdf/vicente-9788598605968-08.pdf. Acesso em: 30 jun. 2020.
WALD, Arnoldo; JUSTEN FILHO, Marçal; PEREIRA, Cesar Augusto Guimarães (Org.). Direito Administrativo na Atualidade. Estudos em homenagem ao centenário de Helly Lopes Meirelles: o mundo que hely não viu governança democrática e fragmentação do direito administrativo. São Paulo: Ltda, 2017.
