Resumo
Os movimentos constitucionais mais recentes têm demonstrado uma tendência à constitucionalização de princípios orientadores das relações internacionais de um país. Ao longo da História, as sociedades experimentaram a interação internacional desde o patamar interestatal até o moderno transnacionalismo, desarraigando-se gradualmente de laços estatais para a efetiva consecução de suas relações externas. As normas constitucionais concernentes à fixação do Brasil no mundo das relações internacionais distendem-se por todo o Texto Maior. O rol que nos convém nesse estudo é o elencado no art. 4º, o qual apresenta uma inovação importante na sistematização dos paradigmas do Direito Internacional Público insertos na legislação pátria. O presente estudo se propõe a questionar e discutir o real sentido e efetividade destes princípios. Imiscui-se tal discussão em uma avaliação evolutiva e contextual da incorporação do Direito Internacional Público no ordenamento constitucional nacional e em uma ponderação acerca do papel histórico do Estado como figura dominante no âmbito das relações internacionais. Tais princípios, todavia, se equivocam à medida que se propõem a englobar em seus ditames todas as relações internacionais do país, visto que essas transbordam em muito o patamar estatal e quiçá o internacional, convergindo para o transnacionalismo. Críticas à taxatividade ou orientação programática não diminuem a importância dos princípios basilares de nossas relações internacionais, os quais têm o dever de aprimorar as relações do nosso país com o mundo, prezando pelo respeito aos direitos humanos, independência nacional e manutenção da paz mundial.
Palavras-chave: Princípios constitucionais. Relações internacionais. Efetividade.
I- Introdução
Os distintos povos, desde sua gênese e afirmação de identidade diferenciada e particular, buscam a interação com outras populações como meio de impulsionar seu próprio desenvolvimento e expandir o horizonte de seus interesses. Ao longo da História, as sociedades experimentaram a interação internacional desde o patamar interestatal até o moderno transnacionalismo, desarraigando-se gradualmente de laços estatais para a efetiva consecução de suas relações externas. Grandes conflitos mundiais e a constatação da impossibilidade do isolamento unilateral de qualquer nação no atual contexto global de interdependência mútua impulsionaram a aceitação pelos diversos entes da sociedade internacional de ditames comuns os quais pudessem reger e regrar seu convívio, suas diferentes relações, trocas, acordos e desavenças.
O presente estudo se propõe a questionar e discutir o real sentido e efetividade dos princípios constitucionais regentes das relações internacionais da República Federativa do Brasil. Imiscui-se tal discussão em uma avaliação evolutiva e contextual da incorporação do Direito Internacional Público (DIP) no ordenamento constitucional nacional e em uma ponderação acerca do papel histórico do Estado como figura dominante no âmbito das relações internacionais. À medida que se questiona a participação estatal em tais relações, desmistifica-se seu protagonismo em tal cenário, o que possibilita uma melhor compreensão da sucessão de estágios pelos quais passaram as relações internacionais, até o ponto em que são constitucionalizados princípios os quais visam a regular a conduta nacional nesta seara.
A preleção acerca de tal tema acarreta o reconhecimento da premente importância do correto entendimento do contexto político e histórico o qual ensejou a composição e evolução de nosso ordenamento constitucional, além de possibilitar o vislumbre da conjuntura internacional embasadora do posicionamento constitucional brasileiro adotado frente à sociedade internacional.
II- O papel estatal nas relações internacionais
As relações internacionais(RI) definem-se como o conjunto de contratos que se estabelecem através das fronteiras nacionais entre grupos socialmente organizados. Portanto, são internacionais todos os fenômenos que transcendem as fronteiras de um Estado, fazendo que os sujeitos, privados ou públicos, individuais ou coletivos, relacionem-se entre si (SEITENFUS, 2004, p. 2).
Nascem as relações internacionais quando dos primeiros intercâmbios entre dois ou mais grupos sociais organizados. Tais relações remontam às permutas entre agrupamentos humanos autônomos diferenciados na Antiguidade, evoluindo até a circulação plena de bens, idéias, valores e indivíduos, quer seja em um plano jurídico definido ou de modo esparso e pragmático. Para Pedro Dallari, "as relações internacionais de um país são determinadas a partir de procedimentos complexos, que envolvem inúmeros parâmetros fixados por agente distintos." (DALLARI, 2002, p. 1)
Desta feita, compreende-se como agentes decisórios do modo de inserção do país na seara internacional os diversos órgãos públicos, privados, entidades não governamentais e demais agentes os quais possuam interesses envolvidos em tais relações, agindo de acordo com seus próprios critérios, valores e escopos. Karl Deutsch afirma que:
(...) qualquer decisão importante relativa à política externa seria no caso concreto, então, o resultado de interação destes vários atores internos em disputa, e qualquer política externa a longo prazo teria de ser adotada através de um processo igualmente pluralista e competitivo (DEUTSCH, 1978, p. 106).
Até o início do século XX, o sistema de interação entre os entes internacionais deu-se eminentemente de modo interestatal – nem mesmo internacional como conhecido atualmente. Este modo de organização se deveu majoritariamente à concretização da noção de soberania advinda da instauração da ordem de Westfália, em 1648. Segundo Celso Lafer,
De acordo com a lógica de Westfália, os governos eram soberanos e iguais (...). O equilíbrio mecânico do poder, portanto, baseado na ação individual dos Estados entendidos como atores únicos da ação política, seria o princípio organizador das relações internacionais (LAFER, 1982, p. 70).
Destarte, figuravam os Estados como atores únicos de ação política no plano internacional, sendo supostamente soberanos e iguais. A partir de tal lógica originou-se o Direito Internacional Clássico.
Coadunando com a supramencionada propositura, Francisco Rezek acredita por bem, ainda nos dias atuais, advertir seus alunos a respeito da não unidade atingida no campo das relações e do Direito Internacional afirmando que
A sociedade internacional, ao contrário do que sucede com as comunidades nacionais organizadas sob a forma de Estados, é ainda hoje descentralizada, e o será provavelmente por muito tempo adiante de nossa época. (...) A vontade singular de um Estado soberano somente sucumbe para dar lugar ao primado de outras vontades reunidas quando aquele mesmo Estado tenha, antes, abonado a adoção de semelhante regra (REZEK, 2002, p. 1).
Não obstante tal realidade, os institutos da lógica de Westfália vêm sendo contínua e progressivamente abalados por duas principais correntes. A primeira decorre da concreta impossibilidade atual de qualquer Estado atender às suas próprias necessidades em uma base individualista, o que os força à premente cooperação intergovernamental. A segunda se desenvolve através de movimentos e relações os quais não transitem pelos canais estatais convencionais, mas que, da mesma forma, amoldem, guiem e satisfaçam os reais interesses nacionais; entendido o conceito de "nação" como agrupamento humano o qual compartilhe características comuns. Sendo estes interesses e atividades provenientes de partidos, classes, empresas, ideologias, grupos políticos, categorias profissionais etc., todos colaboram na composição do tecido transnacional de relações internacionais de um país.
Esta pluralidade intrínseca às relações internacionais é coadunada inclusive por opiniões jurídicas como a do internacionalista Ian Brownlie. Este autor, apesar de afirmar a primazia dos Estados ao tratar da personalidade e do reconhecimento de sujeitos de direito, assevera que
Estados e organizações (existindo condições apropriadas) representam o tipo normal de sujeito legal no plano internacional. No entanto, (...) as realidades das relações internacionais não são passíveis de redução a uma simples fórmula; a situação é de certa forma mais complexa. Tais ‘tipos normais’ possuem congêneres os quais podem criar problemas, além de várias entidades,(...) as quais possuem uma certa personalidade. Ademais, abstrações acerca dos tipos de sujeitos aceitáveis pelo direito ficam aquém da verdade, uma vez que o reconhecimento e a aquiescência podem sustentar uma entidade a qual mesmo sendo anômala, possui uma rede de relações legais no plano internacional (BROWNLIE, 2002, p. 58 – tradução livre).
O devido reconhecimento da complexidade assumida pelo elenco de agentes no plano internacional, contando com uma verdadeira multiplicação de protagonistas e procedimentos, leva-nos a questionar a efetividade das normas as quais regulem, ou ao menos pretendam regular, tais relações internacionais de um país. Nas palavras de Pedro Dallari, a supracitada complexidade revela a "impraticabilidade efetiva que se constata de se subordinar a um único sistema de normas toda a imensa gama de fatos jurídicos que se manifestam no plano internacional" (DALLARI, 2002, p. 6).
III- Constituição, relações internacionais e "Direito Constitucional Internacional"
A despeito das considerações acima feitas, faz-se mister admitirmos ser a estrutura mundial ainda eminentemente organizada em torno de Estados soberanos e de seus governos, quer ajam tais Estados de forma individualizada, através de organizações internacionais por eles instituídas, ou de organizações comunitárias.
Surgidos como instrumento de luta contra o absolutismo e materializando-se como frutos da influência iluminista do século XVIII, os documentos constitucionais podem ser, até hoje, considerados como vertentes de valores fundamentais e de objetivos nacionais a serem atingidos. A Constituição deve ser vista como formadora de ordem jurídica e realidade política. Para Pedro Dallari,
um texto constitucional se configura como tal na medida em que baliza a vida da sociedade a que se encontra conectado o Estado, não visando a disciplinar apenas (...) o Estado enquanto ente dotado de personalidade jurídica própria (DALLARI, 2002, p. 11).
Assim sendo, depreende-se serem as Constituições regentes não somente do poder político e público, mas de toda a sociedade.
Os movimentos constitucionais mais recentes têm demonstrado uma tendência à constitucionalização de princípios orientadores das relações internacionais de um país. Este espírito pode ser explicado através de seu próprio escopo de possibilitar, com relação aos atos decorrentes da política externa nacional, um maior balizamento, monitoramento e controle por parte da interessada-mor nestes, a própria sociedade. [01] A incorporação por parte do texto constitucional de tais princípios reveste-se também de extremado relevo quando possibilita um controle político da ação externa do Estado (nominalmente o Poder Executivo) por parte do Poder Legislativo, bem como o controle jurídico pelo Poder Judiciário.
Alguns estudiosos apontam o esvaziamento de importância de tais princípios constitucionais, uma vez terem certas normas, as quais não tratam diretamente das relações internacionais do país, maior relevância para nossas relações externas do que os princípios basilares postos no âmbito constitucional. Ao abordar esta problemática, Celso Lafer defende serem "atos de política externa todos os atos de política interna que definem as modalidades de participação de um país no sistema de transferência internacional de recursos (bens, capital e tecnologia)" (LAFER, 1982, p. 81).
Para que se alcance completo entendimento acerca da intrincada teia que conecta ordenamento constitucional e relações internacionais de um país, faz-se mister que nos familiarizemos com o conceito e ideário defendidos pelo "Direito Constitucional Internacional". Apesar de não possuir autonomia científica, tal denominação já foi consolidada há muito tempo, tendo sido inicialmente empregada do modo como é atualmente entendida por Mirkine-Guetzévitch [02] em 1933. No entanto, até os dias atuais esta terminologia ainda não foi consagrada no meio acadêmico, havendo diversas variações, como as nomenclaturas "Direito das Relações Internacionais" ou "Relações Internacionais e a Constituição" para tal campo de estudos. Sobre esta denominação, Celso D. de Albuquerque Mello acredita que
Na verdade não há um D. Constitucional Internacional claramente delimitado e com normas próprias de interpretação, ou ainda com um conteúdo preciso. Pelo contrário, tudo vai depender do grau de internacionalização dos diferentes setores da vida social. Por outro lado, o D. Constitucional está cada vez mais subordinado ao D. Internacional. As normas daquele são limitadas e interpretadas conforme as normas deste (MELLO, 2000, p. 5).
Prova cabal de tal discurso é o próprio art. 4º da Constituição Federal brasileira (esmiuçado mais adiante), o qual tem seu conteúdo fixado pelo DIP, buscando neste, os conceitos, aplicações e previsões concernentes.
Para melhor compreendermos a constitucionalização dos princípios balizadores das políticas exteriores de um país, devemos entender que suas disposições possuem, se não eficácia plena, mas um poder influenciador na seara internacional. Ou seja, tais princípios reconhecidos pela Carta Magna passam a ser normas constitucionais as quais ecoam na ordem jurídica internacional ao limitar e regular as atividades externas do Estado. Vale ainda lembrar não serem de trato exclusivamente jurídico os assuntos do âmbito constitucional. De fato, engloba a Carta Magna também questões de forte cunho político, tais quais as eminentemente politizadas questões internacionais de um Estado.
Foge do escopo do corrente trabalho averiguar a evolução do movimento constitucional ao longo dos tempos, bastando-nos aceitar o fenômeno da "Constituição" como um conjunto de estruturas jurídicas conectadas em seus sentidos e axiologia próprios. O Documento Constitucional é considerado como um conversor de ‘valores tidos fundamentais’ em ‘fins a serem atingidos’. Acrescente-se a tal entendimento a compreensão da capacidade da Constituição de regimentar toda a sociedade da qual seja ela fruto, não se restringindo aos Poderes Públicos, como pensado por alguns. Para Pedro Dallari
O equacionamento dos parâmetros de organização da sociedade insertos na Constituição – aí incluídos aqueles referentes às relações exteriores do país – guarda estreita ligação e tem certamente desdobramentos junto à ordem internacional (DALLARI, 2002, p. 12).
Ao passo em que o movimento constitucionalista se desenvolve, é natural que seja influenciado pelo processo espontâneo de globalização mundial, aceitando as dimensões fáticas e jurídicas da interdependência internacional. Este entrelaçamento internacional acaba por promover a abertura natural dos Títulos Constitucionais a influências externas, amenizando o caráter soberano incontroverso de tal Documento. Nesta esteira de pensamento, o estudioso português José Joaquim Gomes Canotilho assevera que
A abertura internacional significa (...) a afirmação do direito internacional como direito do próprio país e o reconhecimento de alguns dos seus princípios ou regras como ‘medida de justiça’, vinculativa da própria ordem jurídica interna. (...) a abertura internacional aponta para a indispensabilidade de os poderes públicos constitucionalmente competentes tomarem ‘participação activa’ na solução dos problemas internacionais (nas organizações internacionais, na defesa da paz e segurança internacionais, na defesa dos direitos humanos) (CANOTILHO, 2001, p. 363).
Este mesmo autor, no entanto, ressalva o fato de que
A abertura internacional e a abertura da Constituição, nos termos acabados de descrever, não são uma abertura para ‘qualquer’ ordem internacional. Pelo contrário, é uma ordem internacional informada e conformada por determinados princípios (...) da Constituição da República. A ordem internacional e as relações internacionais devem assentar em princípios intrinsecamente justos: o princípio da independência nacional, o respeito do direito dos homens, dos direitos dos povos, da igualdade entre os estados, de solução pacífica dos conflitos internacionais, da não ingerência nos assuntos internos de outros Estados e da cooperação com todos os outros povos para a emancipação e progresso da humanidade. A ordem internacional e a ordem constitucional interna interactivamente abertas são ‘ordens fundadas nos direitos humanos e nos direitos dos povos’(...), são ‘ordens de paz’ e de solução pacífica dos conflitos (CANOTILHO, 2001, p. 364).
Marcante é a semelhança entre a ordem principiológica adotada pelo Estado Português e as diretrizes adotados pela Constituição brasileira no que tange à sedimentação de princípios de relações internacionais.
No tocante aos "princípios", é indiscutível a definição destes como as bases de qualquer sistema, ou ordenamento jurídico, a disposição fundamental para sua coesão, vigor e legitimidade. Partindo de tal ponto de vista, pode-se delinear a real importância que se conferiu aos princípios das relações internacionais do Brasil quando de sua não só atribuição constitucional, mas de sua presença explícita na Carta Magna. Estes princípios materializam as valorações políticas basilares do legislador constituinte, funcionando como critérios de interpretação, integração e coerência do sistema como um todo.
Concluímos esta linha de raciocínio acerca da necessidade da constitucionalização dos princípios regentes das relações internacionais do país através das palavras de Celso Mello, que conceitua tal fenômeno como uma "tentativa de adaptar a Constituição à ordem jurídica internacional que se sobrepõe sobre ela" (MELLO, 2000, p. 36).
IV- A constitucionalização das relações internacionais na História do Brasil
Debruçarmo-nos sobre a análise histórica dos fenômenos que compõem o processo de evolução e recepção do DIP ao longo das diversas Constituições pátrias enriquece e corrobora as reflexões acerca das mudanças e desenvolvimento do cenário nacional e internacional. Tais câmbios deram ensejo à constitucionalização de princípios balizadores das políticas de relações internacionais do país.
Em meados do século XIX, já se firmava uma nobreza brasileira calcada pela riqueza dos grandes latifundiários, orgulhosa, intelectual e graduada em universidades européias. Das viagens, os estudiosos traziam idéias que fundamentavam o mundo europeu da época, como o Liberalismo, o Parlamentarismo e o Constitucionalismo. Isso, de fato, contribuiria para a formação da Constituição de 1824, inclusive no que atine aos princípios regentes das relações internacionais. Para Dallari, "a apreciação das Constituintes brasileiras no tocante à elaboração dos referidos princípios permite observar que as disposições constitucionais relativas à matéria foram esculpidas ao longo do tempo (...)" (DALLARI, 2002, p. 25).
Vale salientar, todavia, que a Constituição do Império não foi na história do país a Constituição-modelo do nosso liberalismo. A solidificação do Estado brasileiro dependia da viabilização efetiva da independência nacional, fazendo emergir o princípio de mesmo nome, fundamental para as relações exteriores do país. O art. 1º já apresentava em suas linhas, que os cidadãos brasileiros formavam uma nação livre e independente, fixando os parâmetros norteadores da prioridade da asseveração da independência.
Aos vinte e quatro de fevereiro de 1891, foi promulgada a primeira Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. A dispersão do poder político nacional quando da época do Brasil colônia, em virtude da criação de capitanias hereditárias – que exerciam jurisdição cível e criminal própria – contribuiu para a caracterização da primeira Carta Republicana, já que houve um enfraquecimento do poder central, alinhado ao reacender dos poderes regionais e locais, fazendo, por conseguinte, com que o debate constitucional se voltasse para o âmbito das relações internas. Nesse diapasão, colocou-se em segundo plano a preocupação com os princípios direcionadores do Brasil na comunidade internacional.
No entanto, foi a Constituição de 1891 que trouxe, expressamente e pela primeira vez, dispositivo voltado à orientação das relações exteriores do país, quando se referia à proibição do Brasil em participar de guerra de conquista. Alguns anos mais tarde, através de emenda, surgiu o "princípio do arbitramento". Esse princípio limitava os desígnios de guerra meramente de agressão, primando pelas conversações entre os Estados antes de se discorrer em hostilidades.
A Constituição de 1934, decorrente da chegada de Getúlio Vargas ao poder, foi marcada pela falsa harmonia entre o liberalismo e o intervencionismo, trazendo dispositivos consagrados pelo DIP após a Primeira Guerra Mundial. O Brasil qualificou os atos de guerra definidos como crime, obrigando os dirigentes da política internacional a examinar todas as conseqüências de um eventual decreto de combate. Impediu-se a guerra de conquista e a declaração de guerra antes da aplicação da arbitragem. Assim sendo, pode-se falar em ausência de inovação substancial em relação ao Diploma anterior.
A dissolução do Congresso Nacional com a construção do Estado Novo balizou a Constituição de 1937, a qual situou o país no mundo precedente à Segunda Grande Guerra, influenciado pelos regimes totalitários. É de fácil compreensão, destarte, o abandono do ‘recurso prévio do arbitramento’ para a solução dos conflitos internacionais e da ‘proibição da guerra de conquista’. Entra em vigor algo absolutamente contrário ao que dispunha a Carta de 1934, sendo possível especular-se sobre a ampliação forçada do território nacional, de forma implícita, já que as guerras de conquista eram repelidas pelo DIP.
Os movimentos de redemocratização do país influenciaram a promulgação de uma nova Constituição em 1946, inspirada nos textos de 1891 e 1934. Isso se deveu, principalmente, ao posicionamento do Brasil na Segunda Guerra, alinhando seu exército aos compromissos de liberdade e democracia. Voltou a vigorar o princípio do arbitramento e vedou-se, expressamente, as guerras de conquista. Inovou-se com a inserção constitucional do país no sistema internacional de mútua cooperação entre os povos. Também, o surgimento da Organização das Nações Unidas obrigou o Brasil a se empenhar no intuito da manutenção da paz mundial e da aplicabilidade efetiva dos princípios que passariam a reger o mundo, através das relações interestatais e transnacionais emergentes do pós-guerra.
O golpe militar de 1964 influiu na elaboração da Constituição de 1967 e de sua primeira emenda, a qual modificou tão veementemente a Carta em vigor a ponto de inúmeros doutrinadores afirmarem ter surgido uma nova Constituição, que seria a de 1969 – mais rígida e centralizadora do regime político. A Constituição do Brasil de 1967 sofreu alterações de baixa envergadura no campo das relações exteriores em relação à Carta anterior, continuando a prezar pela manutenção da paz e pela cooperação dos organismos internacionais. A despeito dos supramencionados princípios, o texto de tal Constituição pôde levar a interpretações que sugeriam a seguinte conclusão: não se permitiria a guerra, mas se houvesse insucesso em outro meio de solução de conflitos, ela poderia ser cabível. Vale ressaltar, ainda, a menção expressa à ‘negociação direta’ que essas duas Constituições trouxeram, intensificando o programa de relações internacionais e multilaterais no qual se inseriu o Brasil.
O fim da ditadura militar foi marcado por grandes movimentos, lutas sindicais e políticas para redemocratização do país. Tais manifestações proporcionaram a criação de uma nova Constituição, vigente até os dias hodiernos, a qual, embasada pelo incipiente movimento da globalização mundial, ratifica a intenção pela paz entre os povos, busca o respeito aos direitos humanos e a integração regional.
