1. INTRODUÇÃO
Por meio do presente artigo, pretende-se abordar as principais questões jurídicas afetas ao emprego da Marinha do Brasil (MB) em prol da lei e da ordem.
2. ALCANCE DA DESTINAÇÃO CONSTITUCIONAL DE GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
A Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), em seu artigo 142, dispõe sobre a destinação das Forças Armadas (FA):
“Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
§ 1º - Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas.”
Observa-se que as FA destinam-se à defesa da Pátria (contra agressão armada estrangeira, no âmbito de um conflito armado internacional), à garantia dos poderes constitucionais (obrigação de sustentar as instituições constitucionais democráticas e de defender o governo fundado no consentimento popular, ou seja, o Estado Democrático de Direito, no âmbito de um conflito armado não internacional) e à garantia da lei e da ordem, em sua acepção constitucional ampla e secular[1]. Analisando o dispositivo constitucional, o Prof. José Afonso da Silva (considerado um dos mais respeitados assessores jurídicos da Assembleia Nacional Constituinte, que elaborou a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988) leciona que:
“A Constituição vigente abre a elas um capítulo do Título V sobre a defesa do Estado e das instituições democráticas com a destinação acima referida, de tal sorte que sua missão essencial é a da defesa da Pátria e a garantia dos poderes constitucionais, o que vale dizer defesa, por um lado, contra agressões estrangeiras em caso de guerra externa e, por outro lado, defesa das instituições democráticas, pois a isso corresponde à garantia dos poderes constitucionais, que, nos termos da Constituição, emanam do povo (art. 1º, parágrafo único). Só subsidiária e eventualmente lhes incumbe à defesa da lei e da ordem, porque essa defesa é de competência primária das forças de segurança pública, que compreendem a polícia federal e as polícias civil e militar dos Estados e do Distrito Federal[2]. Sua interferência na defesa da lei e da ordem depende, além do mais, de convocação dos legítimos representantes de qualquer dos poderes federais: Presidente da Mesa do Congresso Nacional, Presidente da República ou Presidente do Supremo Tribunal Federal” (DA SILVA[3], 2002:748) (grifos do autor).
A partir das lições do preclaro jurista, observa-se que a parte final do art. 142, ao prever a “defesa da lei e da ordem” (ou garantia da lei e da ordem encarada em seu sentido amplo), estabelece uma vasta destinação de execução secundária às FA, haja vista que a atribuição primária da garantia da lei e da ordem cabe aos órgãos responsáveis pela segurança pública, previstos no art. 144[4] da CRFB. Com a devida licença, tendo em vista o conteúdo amplo da ordem constitucional, como será demonstrado abaixo, toma-se a liberdade de não desprezar os órgãos da Administração Pública responsáveis pela atividade de polícia administrativa, em sentido estrito, responsáveis pela implementação das normas de Direito Administrativo. Basicamente, essa destinação secundária refere-se às atividades de imposição do ordenamento jurídico, a fim de manter a ordem pública, interna ou internacional[5].
Por sua vez, a Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999 (LC 97/1999), ao regulamentar o emprego das FA, fruto de reserva constitucional de lei relativa[6] (art. 142, § 1º, da CRFB), no que tange à destinação constitucional de garantia da lei e da ordem, a partir do seu art. 15, prevê o emprego das FA em garantia da lei e da ordem, em sentido estrito, e nas atribuições subsidiárias, gerais e particulares. Citam-se, entre outras:
a) Garantia da Lei e da Ordem em sentido estrito (§§ 2º ao 6º, do art. 15, da LC 97/99, cuja diretriz de emprego encontra-se no Decreto nº 3.897, de 24 de agosto de 2001);
b) Garantia da Votação e Apuração (art. 15, § 7º, da LC 97/99, c/c art. 23, XIV, da Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965, cuja diretriz[7] de emprego mais recente encontra-se no Decreto nº 10.522, de 19 de outubro de 2020);
c) Atuação contra delitos transfronteiriços e ambientais, na faixa de fronteira terrestre, no mar e águas interiores (art. 16-A, da LC 97/99, cuja diretriz de emprego encontra-se, de certa forma, no Decreto nº 8.903, de 16 de novembro de 2016); e
d) Patrulha Naval (art. 17, inciso IV, da LC 97/99, cuja diretriz de emprego encontra-se no Decreto nº 5.129, de 6 de julho de 2004).
Por não existirem normas constitucionais inconstitucionais, quando oriundas do Poder Constituinte Originário, deve o intérprete compatibilizar essas normas, reconhecendo às FA a destinação de Garantia da Lei e da Ordem em seu sentido amplo, prevista na parte final do art. 142 da CRFB, que seria gênero das espécies elencadas na LC 97/1999.
Ademais, sobre essa “ordem” expressa na destinação constitucional das FA, assim manifestou-se a Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania do Senado Federal, sob a relatoria do então Senador Antônio Carlos Magalhães, ao analisar o Projeto de Lei do Senado nº 221, de 2003:
“O caput do art. 142 da CF, in fine, usa o termo “ordem” sem qualificá-lo; não obstante, os princípios da unidade e do efeito integrador da Constituição nos informam seu conteúdo. O termo “ordem”, como objeto de garantia ou tutela constitucional, é usado no preâmbulo da Carta (“ordem interna ou internacional”); no art. 5º, XLIV ("ordem constitucional”); no art. 34, III, e no caput dos arts. 136 e 144 (“ordem pública”), no caput do art. 127 (“ordem jurídica”); no art. 144, I (“ordem política e social”); no caput do art. 170 (“ordem econômica”); e no caput do art. 193 (“ordem social”). Observa-se, portanto, que o mandato constitucional conferido às Forças Armadas move-se sobre espectro múltiplo, substantivado na garantia das ordens pública, constitucional, política, social e econômica” (grifos do autor).
Enfim, confundir a garantia da lei e da ordem, prevista na parte final do art. 142 da CRFB, com a prevista nos parágrafos 2º ao 6º, do art. 15 da LC 97/1999 e no Decreto nº 3.897/2001, é limitar uma missão nobre e extensa outorgada pelo Poder Constituinte Originário às Forças Armadas, assim como obscurece com o véu da inconstitucionalidade todas as demais atribuições subsidiárias, gerais e particulares, que passariam a não ter alicerce constitucional[8].
3. ATIVIDADE DE POLÍCIA ATRIBUÍDA À MB
A palavra “polícia”, em seu sentido amplo, é associada ao órgão da Administração Pública encarregado de uma função negativa, uma função de evitar a alteração da ordem jurídica. Ainda de acordo com o Prof. José Afonso da Silva, a atividade de polícia exercida pela Administração Pública (uma atividade de polícia administrativa em sua acepção ampla) distingue-se em atividade de polícia administrativa, em sentido estrito, e em atividade de polícia de segurança. Esta compreende a atividade de polícia de segurança ostensiva, responsável pela preservação da ordem pública, e a atividade de polícia de segurança judiciária, responsável pelas atividades de investigação, apuração das infrações penais e de indicação de sua autoria[9]. Na mesma esteira, no âmbito da doutrina administrativista, o Prof. Hely Lopes Meirelles[10] distingue a polícia administrativa da polícia judiciária e da polícia de manutenção da ordem pública[11].
Já a atividade de polícia administrativa, doravante abordada em seu sentido estrito, tem como objeto o exercício do direito à liberdade e do direito à propriedade, bens jurídicos individuais. A atividade de polícia administrativa visa a rechaçar as atividades antissociais[12] e o seu fundamento está nas normas de Direito Administrativo. Difere-se da atividade de polícia de segurança (ostensiva ou judiciária), pois essa visa a reprimir as violações da legislação penal, observando-se os procedimentos previstos na legislação processual penal.
A responsabilidade pela polícia administrativa reparte-se entre os diversos órgãos da Administração Pública, ao passo que a polícia de segurança é atribuída às corporações especializadas, e exercida de forma não exclusiva em seu viés de polícia de segurança ostensiva. Cabe ressaltar que os agentes policiais de segurança, por serem agentes públicos, também podem exercer atribuições de polícia administrativa.
A MB sempre teve uma competência ampla no exercício de sua atividade de implementação e fiscalização da legislação brasileira, no mar e nas águas interiores, e dispõe de dois instrumentos para o cumprimento dessa atribuição subsidiária particular, prevista no art. 17, inciso IV, da LC 97/1999: a Patrulha Naval (antiga Patrulha Costeira[13]) e a Inspeção Naval (antiga Polícia Naval[14]).
“Art. 17. Cabe à Marinha, como atribuições subsidiárias particulares:
(...)
IV - implementar e fiscalizar o cumprimento de leis e regulamentos, no mar e nas águas interiores, em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, federal ou estadual, quando se fizer necessária, em razão de competências específicas.”
A Patrulha Naval (PATNAV), cuja finalidade é implementar e fiscalizar leis e regulamentos, de qualquer natureza, nas Águas Jurisdicionais Brasileiras (AJB), na Plataforma Continental brasileira e no alto-mar[15], cuja diretriz de execução encontra-se no Decreto nº 5.129, de 6 de julho de 2004, está, anacronicamente, prevista na Lei nº 2.419, de 10 de fevereiro de 1955 (ainda como Patrulha Costeira), regulamentada pelo Decreto nº 64.063, de 5 de fevereiro de 1969. A Inspeção Naval, atividade de cunho administrativo que consiste em atividade de polícia administrativa em sentido estrito, no que tange às normas referentes à segurança do tráfego aquaviário nas AJB, está instituída pela Lei nº 9.537, de 11 de dezembro de 1997 (LESTA)[16], regulamentada pelo Decreto nº 2.596, de 18 de maio de 1998 (RLESTA), além de outras leis, que estabelecem atribuição correlata de polícia administrativa à MB, e de diversas normas expedidas pela Autoridade Marítima. Ressalta-se que, além do supracitado art. 17, inciso IV, da LC 97/1999, a atividade de Inspeção Naval, atribuída à MB, tem como fundamento o artigo 17, inciso II, da referida lei complementar, e o artigo 3º da LESTA.
É sabido que a atividade de polícia administrativa é exercida em quatro modos de atuação, quais sejam a ordem de polícia, o consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a sanção de polícia[17]. Diferentemente do previsto na LESTA, quando a lei não conferir a plenitude do exercício da atividade de polícia administrativa, com fundamento na norma do citado art. 17, IV, da LC 97/1999, à MB ainda caberá a possibilidade do exercício da fiscalização, que se traduz na verificação do cumprimento das ordens de polícia, ou seja, se está sendo exercida pelo administrado uma atividade que foi vedada ou fora dos parâmetros estabelecidos.
No que tange à atividade de polícia de segurança ostensiva atribuída à Polícia Federal, exercida de forma não exclusiva por meio da função de polícia marítima, a CRFB dispõe que:
“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
(...)
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:
(...)
III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União” (grifo nosso).
Pela leitura do dispositivo constitucional, depreende-se ser a função de polícia marítima atribuição primária da Polícia Federal (PF) (art. 144, § 1º, inciso III, da CRFB), embora não exclusiva, como o é a função de polícia judiciária (atividade de polícia de segurança judiciária) da União (art. 144, § 1º, inciso IV, da CRFB).
No mesmo sentido, o Prof. Dr. Mohamad Ale Hasan Mahmoud defende que:
“Apuramos, assim, que a atividade de polícia marítima é atribuição constitucional, de acordo com a dicção do art. 144, § 2º [sic][18], inciso III, da Constituição Federal, da Polícia Federal. Mas não se trata de atividade privativa [sic][19], bastando para a constatação de tal condição o cotejo com o inciso seguinte do mencionado artigo. No inciso IV, notamos que a atividade de polícia judiciária da União, esta sim, somente à Polícia Federal está atribuída.
No entanto, a Polícia Federal historicamente nunca esteve adequadamente aparelhada para a realização da polícia marítima. Tal atividade, invariável e sistematicamente, foi empreendida pela Marinha. Todavia, por mais que esta pudesse comparecer ao mar e, efetivamente, conseguisse, em maior ou menor escala, desempenhar o papel preventivo, a atividade investigativa, de colheita de prova e realização de perícias – polícia judiciária – sempre ficou a cargo da Polícia Federal” (MAHMOUD[20], 2010:139) (grifo nosso).
Diante do deficit de aparelhamento da Polícia Federal para a realização da função de polícia marítima, a MB vem, por meio da PATNAV, desempenhando a atividade de polícia administrativa (por exemplo, ao contribuir com as ações típicas de inspeção naval) e de segurança ostensiva (implementação de nossa legislação penal), no mar e nas águas interiores, mesmo antes das alterações trazidas pela Lei Complementar nº 136, de 25 de agosto de 2010, que criou o art. 16-A, LC 97/1999. A MB só realizará a atividade de polícia de segurança judiciária (apuração e investigação de crimes e sua autoria) na ocorrência de infrações penais militares. Caso a infração penal seja comum, a atividade de polícia de segurança judiciária é de atribuição exclusiva da PF ou, por força do princípio da simetria constitucional, das polícias civis, dependendo do caso.
No entanto, a Polícia Federal tem sua atuação como polícia marítima autolimitada ao território nacional (e, em face de uma interpretação extensiva, entende-se que essa atuação se estende até as doze milhas marítimas, limite exterior do mar territorial, haja vista que a soberania plena, como se verifica no território nacional, só ocorre nas águas interiores, continentais ou marítimas[21]), conforme previsto no Decreto nº 73.332, de 19 de dezembro de 1973, art. 1º, inciso I[22]. Na mesma esteira está a Instrução Normativa nº 2, de 5 de agosto de 1999, do Departamento de Polícia Federal, arts. 1º, parágrafo único, e 7º, incisos I e II[23], que chega a admitir a atuação fora dos limites territoriais, quando for necessário, de acordo com as normas específicas da Marinha do Brasil.
Assim, haja vista que a PF tem sua atuação autolimitada ao mar territorial (MT), restaria um vazio no que tange ao exercício da função de “polícia marítima” nos demais espaços marítimos onde o Brasil possui direitos de soberania ou jurisdição, ou até mesmo no alto-mar, conforme previsto em atos internacionais. Para isso evitar, a MB atua com fulcro na norma do artigo 17, inciso IV, da LC 97/1999. Durante a imposição e fiscalização de leis e regulamentos, de qualquer natureza, essa norma admite a atuação de forma isolada ou em coordenação com os demais órgãos, federais ou estaduais, somente quando se fizer necessária, ou seja, quando para determinada atuação a MB não dispuser de competências específicas, de viés técnico, que possa ser suprida por outro órgão, federal ou estadual, detentor de uma atribuição legal específica.
Nesse ponto, cabe lembrar que a norma do art. 2º, alínea "a", do Decreto nº 64.063, de 5 de fevereiro de 1969, há meio século, prevê a atuação isolada da MB durante a imposição de todo o ordenamento jurídico pátrio.
“Art. 2º. Às Fôrças e Navios empregados no Serviço de Patrulha Costeira serão atribuídas as seguintes tarefas:
a) patrulhar as áreas dos Distritos Navais em que estiverem navegando, de maneira a assegurar o cumprimento da Legislação Brasileira no mar territorial, zona contígua e plataforma submarina, respeitados os acôrdos internacionais ratificados pelo Brasil;” (grifo nosso)
Na mesma esteira, a norma do art. 9º, II, alínea "d", da revogada Lei Complementar nº 69, de 23 de julho de 1991, só previa atuação isolada da MB, sem citar a atuação de outros órgãos públicos.
“Art. 9° Cabem às Forças Armadas as seguintes atribuições subsidiárias:
[...]
II - como atribuições particulares da Marinha:
d) implementar e fiscalizar o cumprimento de leis e regulamentos, no mar e águas interiores; e”
Verifica-se que a norma manteve-se inalterada no Projeto de Lei Complementar nº 250/1998, encaminhado pelo Poder Executivo, que deu origem à LC 97/1999. A fim de evitar a interpretação equivocada de que somente à MB cabe “implementar e fiscalizar o cumprimento de leis e regulamentos, no mar e águas interiores”, a Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público, sob relatoria do Deputado Wilson Braga, nos mesmos moldes adotados pelo Poder Constituinte ao abordar a destinação constitucional da Polícia Federal[24], em sede de primeiro parecer, decide pela inserção do trecho “, sem prejuízo da ação de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência”, sem afastar a atribuição ampla da MB.
“A disposição sob exame contempla regra geral e de aplicação ampla, sem qualquer ressalva às competências de outros órgãos públicos nas respectivas áreas [...]. Em razão disto, esclarecemos o alcance desse dispositivo. E, atentos ao disposto no art. 144, § 1º, item II, da vigente Carta Política, estabeleceremos que essa atribuição se dará sem prejuízo da ação de outros órgãos públicos, nas respectivas áreas de competência.
[...]
IV – implementar e fiscalizar o cumprimento de leis e regulamentos, no mar e nas águas interiores, sem prejuízo da ação de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência.”
Do exposto, observa-se a intenção inicial de preservar a atuação isolada da MB, ressalvando a atuação de outros órgãos do Poder Executivo, mas sem dispor sobre a possibilidade de atuação coordenada. Porém, felizmente, essa redação ainda não reflete a final. Em sede de segundo parecer, o relator opta pela redação que deu origem à norma em vigor[25] do art. 17, IV, da LC 97/1999.
“A disposição sob exame contempla regra geral e de aplicação ampla, sem qualquer ressalva às competências de outros órgãos públicos nas respectivas áreas. [...]
Como a Marinha possui, regra geral, equipamentos mais adequados para o cumprimento dessas atividades de fiscalização, e atentos ao disposto no art. 144, § 1º, item II, da vigente Carta Política, estabeleceremos que a execução dessa atribuição se dará “em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, federal ou estadual, quando for necessária, em razão de competências específicas.”
[...]
IV – implementar e fiscalizar o cumprimento de leis e regulamentos, no mar e nas águas interiores, em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, federal ou estadual, quando for necessário, em razão de competências específicas.” (grifos do relator).
Trata-se de brilhante solução legislativa diante da inegável atribuição legal ampla (“competência legal”) e capacidade material da MB (“competência material”), a fim de prever a possibilidade, que não se confunde com a obrigação, de atuação coordenada da Força Naval com outros órgãos do Poder Executivo, federal ou estadual, quando, por exemplo, faltar conhecimento técnico (“competência técnica”) para aquela atuar isoladamente ou se a coordenação se mostrar um instrumento mais adequado ao atendimento do princípio da eficiência. Conforme será abordado no item 5, verifica-se que a evolução do texto legislativo, adotado na norma do art. 16-A da LC nº 97/1999, ressalta a atuação isolada das Forças Armadas, sem a necessidade de uma interpretação em sentido contrário (contrario sensu).
Mesmo não constando, expressamente, no dispositivo legal acima mencionado, deve ser reconhecido, além do mero poder de polícia administrativa, em sentido estrito, o necessário poder de polícia de segurança ostensiva aos militares da MB no exercício de suas atribuições legais, no âmbito da PATNAV. Seria impossível implementar e fiscalizar leis e regulamentos, de qualquer natureza, incluindo a legislação penal, sem esse poder.
Da análise da LC 97/1999, infere-se que as atribuições subsidiárias particulares das Forças Armadas (FA) estão diretamente ligadas às suas vocações. A MB é responsável pelas ações do Estado brasileiro nas águas, o Exército Brasileiro (EB) pelas ações desenvolvidas na extensão terrestre e a Força Aérea Brasileira (FAB) pelas ações ligadas ao espaço aéreo.
Entre suas atribuições subsidiárias particulares, às FA são conferidos poderes para a implementação e fiscalização da legislação em cada ambiente originário (águas, terra e ar). Assim, à MB cabe a implementação e a fiscalização das leis e regulamentos, de qualquer natureza, no mar e águas interiores, inclusive no alto-mar, na forma prevista nos atos internacionais em vigor para o Brasil. No parágrafo único do art. 1º, do Decreto nº 5.129, de 6 de julho de 2004, o Presidente da República, no exercício do seu Comando Supremo das Forças Armadas (art. 84, inciso XIII, da CRFB), elegeu a PATNAV como o instrumento hábil para implementar e fiscalizar o cumprimento de leis e regulamentos, de qualquer natureza, nas Águas Jurisdicionais Brasileiras, na Plataforma Continental brasileira e no alto-mar[26].
Assim, se a implementação e a fiscalização da legislação brasileira, fora do mar territorial, já são atribuídas à MB, não há porque se falar em vácuo de atuação da Administração Pública nesses espaços marítimos. Conforme demonstrado, a atuação primária da Polícia Federal no exercício da função de polícia marítima só estaria prevista nas águas interiores e no MT, mas sem excluir a atuação concorrente (ou melhor, suplementar) da MB, haja vista não ser exclusivo da PF o exercício da atividade de polícia de segurança ostensiva, durante a concretização de sua função de polícia marítima. Como será demonstrado abaixo, não se pode esquecer da atuação marítima/fluvial das polícias militares estaduais, nas águas interiores.
4. ATUAÇÃO MARÍTIMA/FLUVIAL DAS POLÍCIAS MILITARES ESTADUAIS
Em relação à segurança pública, o pacto federativo prevê que há uma repartição de competências entre a União e os Estados. Dessa forma, haja vista as particularidades regionais e o fortalecimento do princípio federativo, a principal parcela de responsabilidade sobre segurança pública recai sobre cada Estado da Federação.
Quando a Constituição, em seu art. 144, prevê competência para as “polícias federais” (Polícia Federal, incluindo sua função de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; Polícia Rodoviária Federal; e a Polícia Ferroviária Federal), verificam-se atribuições em questões delimitadas[27] e, fora delas, a segurança pública é de competência da organização policial dos Estados. Observa-se que, se os Estados não cumprirem essa obrigação, poderá ser concretizada uma das hipóteses para intervenção federal (art. 34, III, da CRFB).
Por ser a MB um órgão da União, o mesmo entendimento deve ser aplicado às atividades de PATNAV. Assim, em tese, no que tange à PATNAV e à função de polícia marítima exercida pela PF, não caberia o planejamento de ações preventivas, de policiamento de segurança ostensivo, contra os delitos que não possuam repercussão interestadual (nacional) ou internacional, e que exijam repressão uniforme. Obviamente, a atuação repressiva sempre deverá ocorrer diante de um flagrante delito de qualquer natureza, mas como uma consequência indireta de uma atuação específica. Porém, se a intenção for empregar a MB com o foco de um órgão de segurança pública estadual, é salutar que isso ocorra no âmbito de uma operação de garantia da lei e da ordem em sentido estrito (Decreto nº 3.897/2001).
Assim, com fundamento na ordem constitucional vigente, a Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro é um exemplo de órgão de segurança pública estadual que exerce o policiamento ostensivo nas águas estaduais (marítimas e fluviais). Obviamente, tendo em vista que o Mar Territorial é um bem da União (art. 20, inciso IV, da CRFB), esta atuação é, em tese, mas não necessariamente[28], limitada às águas interiores que sejam consideradas bens dos Estados (art. 26, da CRFB). A capacitação marítima/fluvial das polícias militares resultará na diminuição de acionamento da MB e da PF, no exercício de sua função de polícia marítima, para reprimir delitos que não são do interesse da União, mas de responsabilidade dos Estados.
5. ATUAÇÃO CONTRA OS DELITOS TRANSFRONTEIRIÇOS E AMBIENTAIS
A PATNAV, prevista no Decreto nº 5.129/2004 e utilizada para cumprir o disposto no artigo 17, inciso IV, da LC 97/1999, deixou de ser o único instrumento empregado pela MB para a repressão de delitos. Com fundamento no art. 16-A, da referida LC, o emprego das Forças Singulares na faixa de fronteira terrestre, no mar e nas águas interiores, contra delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, passou a ser outra atribuição subsidiária geral das FA. Essa atribuição encontra-se abarcada pelo Decreto nº 8.903, de 16 de novembro de 2016, que instituiu "o Programa de Proteção Integrada de Fronteiras e organiza a atuação de unidades da administração pública federal para sua execução".
A inovação reside na possibilidade de a MB exercer esta nova atribuição subsidiária com qualquer meio, independentemente das limitações impostas à PATNAV pelo Decreto nº 5.129/2004. Uma decorrência prática do art. 16-A é a possibilidade de se utilizar as embarcações que comumente realizam Inspeção Naval para esta nova atividade, denominada pela MB de “Patrulhamento”, apesar de essas embarcações não atenderem aos requisitos fixados para a condução da PATNAV. Porém, esse Patrulhamento difere da PATNAV e com ela não pode ser confundido, haja vista que a MB, no exercício da PATNAV, sempre atuou de forma ampla e não somente contra delitos transfronteiriços e ambientais, conforme previsto pelo art. 16-A.
Outro aspecto sobre o artigo 16-A é a possibilidade legal de as FA atuarem fora dos ambientes para os quais são vocacionadas. Tendo em vista tratar-se de uma atividade subsidiária geral, fica clara a necessidade de coordenação e delimitação das áreas de atuação das Forças Armadas, a fim de se evitar interferências mútuas. Esse parece ser o entendimento do Ministério da Defesa (MD) ao editar a Portaria nº 1.429 de 6 de setembro de 2010, após as alterações trazidas pela LC 136/2010. Cita-se:
“Art. 3º São as seguintes Diretrizes:
(…)
VIII – Estudar da criação de estrutura, subordinada ao ECMFA, responsável pela coordenação do emprego das Forças singulares na faixa de fronteira, no mar, nas águas interiores e no espaço aéreo, na repressão de delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo.”
Ressalta-se que as Operações Ágata são um excelente “laboratório” de desenvolvimento doutrinário para a execução dessa atribuição subsidiária, em seu viés de execução conjunta/interagências. Observa-se que o EB já realiza patrulhamentos fluviais, contra delitos transfronteiriços e ambientais, mas sem invadir a atribuição de Inspeção Naval da MB, restrita à segurança do tráfego aquaviário.
De acordo com a Instrução Normativa Nº 1/MB/MD, de 5 de março de 2013, os meios da MB impedidos de realizar PATNAV, por força dos requisitos exigidos pelo Decreto nº 5.129/2004, poderão atuar, preventiva e repressivamente, contra os delitos transfronteiriços e ambientais, exercendo a atividade de polícia de segurança ostensiva, nos limites do art. 16-A, da LC 97/1999, inclusive em apoio à PATNAV.
Após o art. 16-A, para todos os meios da MB em Patrulhamento e não somente os envolvidos em PATNAV, há a possibilidade da realização de buscas/revistas de caráter criminal, quando houver fundada suspeita de que as pessoas (ou suas embarcações) estejam na posse de algo que constitua corpo de delito, no âmbito de delitos transfronteiriços e ambientais. Relembra-se que, antes do advento do referido artigo, no caso em tela, a busca/revista só era admitida quando decorrente de prisão em flagrante delito. Oportunamente, não se pode esquecer a inexigibilidade de fundadas suspeitas durante a inspeção de viés administrativo[29].
6. COOPERAÇÃO COM ÓRGÃOS FEDERAIS
A LC 97/1999, no artigo 17, ao explicitar as atribuições subsidiárias particulares da MB, em seu inciso V, dispõe que:
“Art. 17. Cabe à Marinha, como atribuições subsidiárias particulares:
(...)
V - cooperar com os órgãos federais, quando se fizer necessário, na repressão aos delitos de repercussão nacional ou internacional, quanto ao uso do mar, águas interiores e de áreas portuárias, na forma de apoio logístico, de inteligência, de comunicações e de instrução. (Incluído pela Lei Complementar nº 117, de 2004)” (grifo nosso).
Diferentemente da atuação coordenada, prevista no inciso anterior do referido artigo, observa-se que a MB cooperará, executando uma atividade-meio, após solicitação formal, apenas com órgãos federais (Polícia Federal, Receita Federal, IBAMA, etc), em hipóteses específicas, ou seja, “na repressão aos delitos de repercussão nacional ou internacional, quanto ao uso do mar, águas interiores e de áreas portuárias”. Na prática, a aproximação proporcionada pela cooperação acaba facilitando a atuação coordenada.
A cooperação com órgãos estaduais e municipais, assim como com órgãos federais, fora das hipóteses previstas no art. 17, inciso V, da LC 97/1999, só terá respaldo no âmbito da atuação contra delitos transfronteiriços ou ambientais (art. 16-A, da LC 97/1999, ao explicitar o trecho "além de outras ações pertinentes") ou no emprego na garantia da lei e da ordem, em sentido estrito (art. 7º, I, alínea "f", do Decreto nº 3.897, de 24 de agosto de 2001), quando, nesta hipótese, a decisão de emprego será do Presidente da República, traduzida em Diretriz Ministerial do Ministério da Defesa.
7. CONCLUSÃO
Pretendeu-se abordar as principais questões jurídicas afetas ao emprego da MB em prol da lei e da ordem. As principais conclusões foram:
a) a Polícia Federal executa, de forma não exclusiva, a atividade de polícia de segurança ostensiva de interesse da União, no âmbito do exercício da função de polícia marítima;
b) além da atividade de polícia de segurança militar, tanto judiciária quanto ostensiva, a MB exerce a atividade de polícia de segurança ostensiva (PATNAV e Patrulhamento), assim como a de polícia administrativa em sentido estrito (PATNAV e Inspeção Naval);
c) as polícias militares estaduais são primariamente responsáveis por exercer a atividade de polícia de segurança ostensiva nas águas interiores dos Estados, mas de forma não exclusiva;
d) o art. 16-A, da LC 97/1999, não afetou a atuação da MB na execução da PATNAV, mas proporcionou, em contribuição a essa atividade, o emprego de outros meios, dispensados de atenderem a todos os requisitos fixados pelo Decreto nº 5.129/2004, quando em ações contra delitos transfronteiriços e ambientais, na faixa de fronteira terrestre, no mar e nas águas interiores;
e) a cooperação da MB prevista no inciso V, do artigo 17, da LC 97/1999, poderá ser prestada com qualquer meio da MB, desde que observadas as condicionantes previstas na norma;
f) o art. 142 da CRFB refere-se à GLO em sentido amplo, que não se confunde com a GLO, em sentido estrito, do Decreto nº 3.897/2001, e admite outras espécies (atribuições subsidiárias gerais ou particulares), como, por exemplo, o art. 17, incisos IV e V, e o art. 16-A, todos da LC nº 97/1999;
g) ser a legislação brasileira, que engloba os atos internacionais internalizados, o objeto de implementação e fiscalização da PATNAV, nas AJB, na Plataforma Continental brasileira e no alto-mar;
h) especificamente, no que tange ao atendimento das demandas da Polícia Federal, vislumbra-se que a MB poderá executar a PATNAV de forma isolada ou em coordenação, assim como empregar seus meios navais em cooperação com a PF. Essas modalidades diferem entre si na sua forma de execução. Assim, observou-se que a atuação suplementar ocorrerá na modalidade isolada, quando a MB exercerá a função de polícia de segurança ostensiva, no interesse da União, nas ocasiões em que a PF não estiver executando a função de polícia marítima, no seu viés de atividade de polícia de segurança ostensiva;
i) a Polícia Federal exerce com exclusividade a função de polícia judiciária no âmbito da União; e
j) é importante diferenciar as modalidades de atuação em coordenação e cooperação, sendo a primeira a busca com outros órgãos de um objetivo comum e a segunda a mera execução de uma atividade-meio, a fim de que outro órgão alcance sua atividade-fim.
