Violência de Gênero, Direito e Políticas Públicas[1]
Wladimir Rodrigues Dias[2]
1. A violência contra a mulher é questão inserida no campo dos estudos sobre gênero, que, entre outras contribuições teóricas, fixou premissa analítica segundo a qual as identidades sexuais e de gênero são historicamente construídas[3]. A identidade feminina não é, assim, decorrência natural de sua estrutura biológica, mas uma condição apreendida ao longo da vida em suas relações sociais[4].
Tem-se, assim, “um conjunto de arranjos por meio do qual uma sociedade transforma a sexualidade biológica em produtos da atividade humana”[5], a perfazer um contexto social machista e patriarcal, no qual componentes estruturantes da vida em sociedade, de natureza cultural e institucional, atuam para situar e manter a mulher em posição subalterna. A utilização do termo “gênero” ocorre a partir de fontes teóricas diversas, mais ou menos imediatas, entre as quais cabe destacar o trabalho de Joan Scott, Cecília Sardenberg, Teresa de Lauretis e Jane Flax, no campo dos estudos sobre feminismo.
Gênero pode ser definido, então, como elemento constitutivo das relações sociais, alicerçado na percepção de diferenças entre os sexos e funcionando como modo de dar significado a relações de poder[6]. Trata-se de um atributo social institucionalizado, que passa pela distribuição desigual de poder entre os sexos, com subordinação da mulher[7]. Note-se que se faz referência a uma categoria múltipla e relacional, a abranger estruturas, instituições, vocabulários socialmente apreendidos e representações políticas e culturais[8].
A referência à violência de gênero denota um padrão específico de violência, fundada na hierarquia e desigualdade de lugares sociais estipulados a partir da variável sexual, com o gênero feminino postado em posição subalterna. Pode ocorrer no âmbito doméstico, como no comunitário e no trabalho. É, além disso, dotada de certa plasticidade, já que pode se modificar e recompor na medida em que o poder masculino é ameaçado[9]. Abrange, enfim, qualquer modalidade de violência, física, sexual ou psicológica, que tenha por base o gênero[10].
2. No que tange a compreender o problema em toda a sua extensão, verifica-se que inúmeras teorias tentam explicar algumas questões fundamentais, entre as quais as relativas à causa da subordinação da mulher na sociedade, a lugares e modo em que essa posição fragilizada ocorre, e ao que pode ser feito para superar essa situação[11]. Questionamento fundamental se refere a determinar “em que condições as mulheres tornam-se sujeitos jurídicos e políticos?” Ou se “têm, homens e mulheres, igual acesso ao direito e à justiça?” E, ainda, “como a igualdade jurídica entre homens e mulheres pode ser alcançada?”[12].
Cumpre, adicionalmente, pontuar que as diferenças de gênero e sexo são unidades de análise essenciais para enfocar o problema, mas não exclusivas, e devem ser trabalhadas associadas a, por exemplo, concepções e comportamentos de Estado, direito e distribuição da justiça, sabendo-se que “tais pontos devem ser combinados a análises de outras questões sociais significativas, como as diferenças de classe e etnia. Assume-se, pois, um ponto de vista pelo qual “através do direito e de políticas públicas pode o Estado servir de instrumento de mudança social em benefício dos interesses das mulheres”[13].
Cabe assinalar, outrossim, a questão da dominação masculina como elemento constante na análise da violência contra a mulher. Em muitos países, o abuso e a violência têm sido tomados como a mais saliente e imediata manifestação de domínio das mulheres pelos homens[14]. É tema dotado de centralidade, a par das nuanças que distinguem as inúmeras vertentes teóricas que o exploram.
A violência contra a mulher está inserta, portanto, em um contexto de dominação, machismo e patriarcalismo, a compor uma modalidade específica de violência, dotada de raízes, justificação e características operativas que a distinguem. A determinação da posição social subalterna da mulher seria dada a partir de um enfoque que a descreve como uma situação natural, e, simultaneamente, como um componente da vida doméstica, em uma sociedade repartida entre esferas pública e privada. A noção de supremacia masculina decorreria dessa condição natural, cujo exercício acontece tanto no campo público quanto no privado, sendo, neste último, imune à ação estatal. O Estado, com as leis e políticas governamentais, compareceria de dupla forma: comissiva, a produzir um aparato institucional de índole masculina, e omissiva, a não se imiscuir nos assuntos pertencentes à vida privada de homem e mulher, e permitir, inclusive, casos de violência.
Não à toa, a grande maioria dos casos de violência doméstica tem um homem como autor[15]. E os casos de violência contra a mulher ocorrem, majoritariamente, no interior de sua residência[16], tendo como autor marido, namorado ou companheiro[17]. O ambiente pessoal e privado comparece obscurecendo o fato social.
3. Reafirma-se, não obstante, o bordão “o pessoal é político”, isto é, as circunstâncias verificadas na vida pessoal da mulher estão entrelaçadas e estruturadas por fatores de natureza pública[18]. Nesse sentido, as questões que perpassam a condição feminina em nossa sociedade não poderiam ficar restritas ao ambiente doméstico. Caberia sua inserção na agenda pública e alguma ação estatal.
Trata-se, contudo, de uma equação repleta de armadilhas, seja porque, eventualmente, a emancipação da mulher passa pelo reconhecimento e respeito a sua privacidade, seja porque, tradicionalmente, o Estado institucionaliza o poder masculino, e o faz por meio da autoridade de leis que são formadas segundo o ponto de vista dos homens[19].
Em que pesem diferenças no plano doutrinário, no âmbito dos estudos de gênero tem-se que o direito é atrelado a uma dimensão social ancorada na variável sexual. As estruturas jurídicas em geral, da lei aos tribunais, estariam, mais ou menos, vinculadas a uma visão de mundo perpassada pelo patriarcado, pelo domínio do elemento masculino[20], ainda que se reconheça que a atribuição de direitos pode ter um cunho emancipatório[21].
Perceba-se que “a lei adota, estruturalmente, o ponto de vista masculino”, segundo o qual sexualidade se liga a natureza, a diferença de sexo e a relações interpessoais, em vez de arbitrariedade social, distribuição social do poder e discriminação[22]. O contrato social seria, na realidade, uma pactuação de corte sexual[23].
Assim, notamos, no âmbito dos chamados “gender studies”, que intervenções estatais pontuais, como a edição de leis ou a instauração de ações específicas, são, tradicionalmente, vistas com desconfiança, já que ao direito cumpriria função de manter um sistema de dominação socialmente arraigado, no qual a mulher seria mantida subjugada e inferiorizada[24]. O estabelecimento de condições meramente jurídico-formais de igualdade de gênero é insuficiente para trabalhar as principais questões envolvendo a posição social da mulher[25], e os estatutos antidiscriminação, por exemplo, evidenciam particular insuficiência[26].
Perceba-se que a discussão circunscreve uma situação aparentemente paradoxal, que, de um lado, propugna pela reserva de uma esfera individual imune à interferência social e estatal, porém, de outro lado, requer intervenção estatal sobre as relações privadas quando se trata de coibir práticas sexistas insertas em contextos sociais conservadores[27].
Há que se manter um delicado equilíbrio entre a garantia à mulher do direito à privacidade, especialmente no que se refere a escolhas pessoais e exercício de liberdades, impedindo a interferência estatal exagerada no domínio doméstico[28], e, ao mesmo tempo, admitir e tornar efetivas ações estatais sobre a esfera privada que assegurem a integridade jurídica e material da mulher.
A violência doméstica é exemplo típico dessa necessidade interventiva estatal, pois “as criminalizações da violência doméstica, em especial do estupro marital, estão entre as discriminações de gênero que mais desafiam a dicotomia público-privado”[29], pois tem-se certa dificuldade para justificar a intervenção estatal no âmbito da intimidade[30].
Em especial, há barreiras de toda sorte, das jurídicas às culturais, para o enfrentamento de problemas decorrentes da manutenção de uma estrutura patriarcal de divisão de trabalho na seara doméstica, o qual se reflete não apenas em episódios de violência no interior dos lares, mas, por exemplo, também na fragilização do trabalho feminino no mercado. Há uma tendência à persistência do problema em face da permanência da moderna distinção entre espaços público e privado[31], sendo aparente que a questão passa por repensar a dicotomia moderna entre público e privado, e permitir ações de cunho emancipatório em qualquer desses ambientes.
4. Consigne-se, ainda, que a violência contra a mulher possui laços com outros problemas sociais, podendo-se afirmar, mesmo sem estabelecer um nexo de causalidade, que a questão é agravada em grupos sociais fragilizados, como as mulheres negras[32]. Violência e abusos acontecem dentro de um determinado contexto social e cultural[33], a frutificar múltiplas interações e urdiduras.
Pode-se, bem assim, estabelecer, em muitos casos, uma correlação positiva entre condição econômica e social, situação de emprego e posição da mulher, a gerar, por exemplo, exclusão dos sistemas de consumo de serviços educacionais e profissionalizantes, ou de bens culturais, mantendo-as mais presas ao ambiente doméstico e, eventualmente, submetidas a amarras familiares e autoridade patriarcal[34]. Anote-se, enfim, que não se pode asseverar que todas as mulheres em situação de violência, independentemente de sua cor, classe social, nacionalidade, entre outros fatores, têm igual acesso à Justiça[35]. Pelo contrário.
E é nesse contexto complexo que ocorrem relações entre gênero, dinâmicas familiares, conflitos entre o doméstico e o político-social, bem como disputas em torno da agenda pública e acesso a recursos e postos no sistema produtivo. A ação do poder público aparece nessa seara entremeada por comportamento sociais arraigados, confrontos políticos e práticas jurídicas estatais e costumeiras[36].
Cumpre, por conseguinte, reconhecer que a violência contra a mulher difere em função do contexto, a exigir diferentes formas de abordagem, novos vocabulários e alternativas includentes. E, ao mesmo tempo, admitir a insuficiência das orientações reativa e repressiva que têm caracterizado a atuação do Estado, assumindo a proteção à integridade da mulher e a prevenção a casos de violência não como política extraordinária ou mesmo ação afirmativa, mas como rotina derivada de um princípio de igualdade que reconhece o caráter masculino do Estado e do direito[37].
5. Trata-se, assim, de um fenômeno complexo, sustentado por fatores culturais e psicossociais que justificam a agressão e predispõem o agressor ao cometimento da violência[38]. E um dos obstáculos mais sérios no enfrentamento do problema é a própria percepção social da questão, que se associa ao fato de grande parte dessa violência ser realizada “entre quatro paredes” e suportada em silêncio, albergada pela lei e pelos costumes sedimentados em uma sociedade baseada em dominação tradicional e de gênero[39]. É um aspecto que, a par de tornar mais grave a violência, impede a confecção de estatísticas confiáveis, já que os casos de maus-tratos a mulheres nunca são totalmente conhecidos por ocorrerem majoritariamente no ambiente doméstico, sob o manto da privacidade e intimidade do lar. Muitas mulheres vítimas de violência se calam, seja porque se envergonham do ocorrido, seja porque aceitam como parte de sua vida ou temem represálias.
Segundo Marlise Matos, a questão pode ser sintetizada da seguinte forma: “1) as mulheres estão sob risco de violência, principalmente por parte de homens conhecidos por elas; 2) a violência de gênero ocorre em todos os grupos sócio-econômicos; 3) a violência doméstica é tão ou mais séria que a agressão de desconhecidos; 4) embora as mulheres também sejam violentas, a maioria das violências que resultam em lesões físicas é de homens contra mulheres, isto é, a violência sexual é exercida contra o gênero feminino; 5) dentro de relações estabelecidas, a violência muitas vezes é multifacetada e tende a piorar com o tempo; 6) em sua maioria, os homens violentos não são doentes mentais; 7) o abuso emocional e psicológico pode ser tão danoso quanto o abuso físico, sendo muitas vezes considerado pior, na experiência das mulheres; 8) o uso de álcool exacerba a violência, mas não é causa dela; 9) há sociedades onde a violência contra a mulher não existe; 10) além de frequente, a violência encontrada é severa e repetitiva; 11) as agressões no âmbito doméstico são muito mais repetitivas do que as cometidas por pessoas estranhas ou conhecidas da vítima, o que sugere um maior impacto sobre a saúde das mulheres submetidas a essas agressões, aumentando, assim, a responsabilidade dos serviços em sua detecção; 12) as principais regiões atingidas são a face, pescoço e braços e (...) indicam, além de um comportamento de defesa com os braços, o caráter simbólico de humilhação e de agressão à dignidade da pessoa humana de que se revestem os atos de agressão à face; 13) poucas são as mulheres que reconhecem o vivido como violência: pesquisas afirmam que apenas 55% daquelas que relataram agressão física e/ou sexual perceberam o vivido como violento; isso ocorre, provavelmente, porque as mulheres não nomeiam a situação doméstica como violência, que é um termo, via de regra, reservado para expressar o que ocorre no espaço público, como a violência das grandes cidades.”[40].
6. Consoante dados da Secretária Nacional de Enfrentamento da Violência contra a Mulher[41], a cada 10 minutos uma mulher é agredida no País. Paradoxalmente, menos de 10% dos Municípios brasileiros possuem serviço de atendimento a esses casos. Conforme a mesma fonte, a Central de Atendimento à Mulher[42] recebe em média 1.828 chamadas diárias, provenientes de vítimas que, significativamente, convivem com a agressão cotidianamente e há muito tempo[43].
A Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres evidencia um conjunto de dados alarmantes, baseado em pesquisas nacionais realizadas entre os anos de 1999 e 2011. Afirma, baseada em estudo divulgado pela Unesco em 1999[44], que uma em cada três ou quatro meninas é abusada sexualmente antes de completar 18 anos. Revela também, com base em pesquisa do Instituto Sangaris[45], um índice médio de 4,2 mulheres assassinadas para cada 100 mil habitantes, entre 1997 e 2007. Outra informação significativa trazida pela Política Nacional refere-se aos dados da Vigilância de Violência e Acidentes – Viva –, do Ministério da Saúde[46], coletados em 27 Municípios, de agosto de 2006 a julho de 2007. Conforme esses dados, as mulheres são as principais vítimas das violências doméstica e sexual, da infância até a terceira idade. Do total de 8.918 notificações de atendimentos de violência doméstica, sexual e outras violências, registradas no período analisado, 6.636, ou seja, 74% referiam-se a vítimas do sexo feminino. As mulheres adultas (20 a 59 anos) foram as que mais sofreram violência: 3.235 atendimentos, representando 79,9% do total de agressões relatadas.
Durante o ano de 2001, o Núcleo de Opinião Pública da Fundação Perseu Abramo – FPA – estudou o universo feminino na primeira investigação com abrangência nacional sobre a vida das mulheres brasileiras[47]. A pesquisa aplicou 125 perguntas a uma amostra de 2.502 entrevistadas de 15 anos ou mais, residentes em 187 Municípios de 24 Estados das 5 macrorregiões brasileiras, segundo dados da Contagem Populacional do IBGE/1996 e Censo IBGE 2000. Abrangeu temas como saúde, trabalho, sexualidade, violência, educação, trabalho doméstico, cultura política e lazer.
Os resultados mostraram que cerca de uma em cada cinco brasileiras (19%) declara espontaneamente ter sofrido algum tipo de violência por parte de algum homem: 10% relataram casos de violência física, 6% relataram serem vítimas de violência sexual, 3% citaram alguma violência psíquica, 1% disseram lembrar do assédio sexual, 0,2% sofreram controle ou cerceamento e 80% nunca sofreram violência.
Em 2010, a mesma FPA, em parceria com o Sesc, realizou novamente a pesquisa, com a denominação “Mulheres Brasileiras e Gênero nos Espaços Público e Privado”. Dessa vez, ouviu mulheres e homens sobre a situação da mulher brasileira. A pesquisa, realizada em agosto de 2010, ouviu a opinião de 2.365 mulheres e 1.181 homens, com mais de 15 anos de idade, de 25 Unidades da Federação, cobrindo as áreas urbanas e rurais de todas as macrorregiões do País. O levantamento envolveu a inclusão de 176 Municípios na amostra feminina e 104 na masculina.
Os resultados podem ser comparados aos do estudo realizado pela FPA em 2001. Essa comparação revela a permanência de uma situação preocupante. Dessa vez, 18% das mulheres entrevistadas declararam espontaneamente já terem sofrido algum tipo de violência, sendo 12% de violência física, 4% de violência sexual, 4% de violência psíquica ou verbal, 0,4% sofreram assédio e 0,3% sofreram controle ou cerceamento. Ainda permaneceu o índice de 80% das que não sofreram violência. Entretanto, quando estimuladas pela citação de diferentes formas de agressão, o índice de violência sexista alcançou a marca de 43% em 2001 e 40% em 2010, sendo 24% o índice de controle e cerceamento, 24% de violência física ou ameaça à integridade física, 23% de violência psíquica ou verbal, 10% de violência sexual e 7% de assédio sexual.
A pesquisa mostra ainda que, com exceção das modalidades de violência sexual e de assédio – nas quais patrões, desconhecidos e parentes como tios, padrastos ou outros contribuíram –, em todas as demais modalidades de violência o parceiro (marido ou namorado) é o responsável por mais de 80% dos casos reportados.
Na pesquisa de 2001, a responsabilidade do marido ou parceiro como principal agressor variava entre 53% (ameaça à integridade física com armas) e 70% (quebradeira) das ocorrências de violência em qualquer das modalidades investigadas, excetuando-se o assédio. O ciúme e o alcoolismo foram apontados como as principais causas da violência. Na pesquisa de 2010. entre as principais razões para justificar a violência, os homens e as mulheres pesquisados apontaram, em primeiro lugar, o controle de fidelidade (46% e 50%, respectivamente). 23% das mulheres destacam ainda a predisposição psicológica negativa dos parceiros (alcoolismo, desequilíbrio, etc.) e também o fato de o homem não respeitar a busca de autonomia das mulheres (19%). Os homens alegam também que foram agredidos primeiro (25%).
Outros agressores comumente citados são o ex-marido, o ex-companheiro e o ex-namorado, que somados ao marido ou parceiro constituem sólida maioria em todos os casos. Mas vale ressaltar que um bom número de agressões domésticas é cometido contra os pais por adolescentes, assim como contra avós pelos netos.
Com relação aos pedidos de ajuda, os dados de 2001 apontavam que mais da metade das mulheres não pediam ajuda. Somente em casos considerados mais graves como ameaças com armas de fogo e espancamento com marcas, cortes ou fraturas, pouco mais da metade das vítimas recorriam a alguém para ajudá-las. Para outros tipos de violência o percentual de pedido de ajuda era menor que 50%. Esse pedido de ajuda recai principalmente sobre outra mulher da família da vítima – mãe ou irmã – ou alguma amiga próxima. Os casos de denúncia pública eram bem mais raros, ocorrendo principalmente diante de ameaça à integridade física por armas de fogo (31%), espancamento com marcas, fraturas ou cortes (21%) e ameaças de espancamento à própria mulher ou aos filhos (19%). Os dados de 2010 indicam que de metade a 2/3 dos casos de procura de ajuda se referem a ameaças ou violências físicas, “mas em nenhuma das modalidades investigadas as denúncias a alguma autoridade policial ou judicial ultrapassa 1/3 dos casos”.
Como propostas de combate à violência, as mulheres apontavam, em 2001, as seguintes alternativas como prioritárias: criação de abrigos para mulheres e seus filhos (74%); serviço de atendimento psicológico (51%); criação de Delegacias Especializadas no atendimento a mulheres vítimas de violência (21%); serviço telefônico gratuito para realizar denúncias (44%). Em algumas esferas do poder público tem havido a implementação de redes de atendimento à mulher vítima de violência.
A pesquisa “Percepções sobre a Violência Doméstica contra a Mulher no Brasil”, realizada pelo Instituto Avon/Ipsos em 70 Municípios brasileiros, com 1.800 homens e mulheres, entre 31 de janeiro e 10 de fevereiro de 2011, revelou que 6 em cada 10 brasileiros conhecem alguma mulher que foi vítima de violência doméstica. Na percepção dos entrevistados, o machismo (46%) e o alcoolismo (31%) são apontados como os principais fatores que contribuem para a violência; o medo de ser morta é visto como um dos principais motivos que leva a vítima a não romper com o agressor. Além disso, 52% das mulheres vítimas de violência avaliam que Juízes e policiais desqualificam o problema[48].
Dos homens entrevistados nessa pesquisa, 15% admitiram já terem agredido fisicamente as mulheres, sendo que 12% afirmaram ter batido nas companheiras "sem motivo" e 38% por ciúme. Outros dados obtidos nessa pesquisa evidenciam que 80% dos homens e mulheres entrevistados apontam como violência doméstica os diversos tipos de agressão física sofridos pela mulher no âmbito familiar – do empurrão até atos extremos que culminam em sua morte; 62% relacionam violência a agressões verbais, humilhação, falta de respeito, ciúmes, ameaças; 6% das menções se relacionam à violência moral (calúnia, difamação, injúria, etc.); 6% se relacionam à violência sexual (estupro, obrigar a mulher a fazer sexo contra sua vontade, etc.); 59% dos entrevistados declararam conhecer alguma mulher que já sofreu agressão (65% das mulheres e 53% dos homens) – desses 59%, 63% fizeram algo para ajudar, sendo que as mulheres entrevistadas foram mais proativas com as vítimas; 44% conversaram com elas; 28% orientaram a buscar ajuda jurídica ou policial/serviço de ajuda especializado; entre os 37% que não fizeram nada, a principal justificativa foi o entendimento de que não deveriam interferir (13% das mulheres e 28% dos homens).
Agregando informação a essas percepções, a pesquisa de opinião pública do DataSenado, denominada “Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher”, concluída em fevereiro de 2011, demonstra que entre as mulheres que afirmaram já ter sofrido algum tipo de violência e que citaram, espontaneamente, o motivo da agressão, os mais citados foram o uso de álcool e ciúmes, ambos com 27% cada. Em 66% dos casos, os responsáveis pelas agressões foram os maridos ou companheiros. Nessa pesquisa o tipo de violência que mais se destaca é a física, citada por 78% das entrevistadas; em segundo lugar aparece a violência moral, com 28%, praticamente empatada com a violência psicológica, 27%. Diz a reportagem da Agência Senado: "A maioria das mulheres agredidas, 67%, informou não conviver mais com o agressor, mas uma parte significativa, 32%, ainda convive e, destas, segundo a pesquisa, 18% continuam a sofrer agressões. Dentre as que disseram ainda viver com o agressor e ainda serem vítimas de violência doméstica, 40% afirmaram ser agredidas raramente, mas 20% revelaram sofrer ataques diários"[49].
Essa pesquisa mostra ainda que o conhecimento sobre a Lei Maria da Penha cresceu nos dois últimos anos: 98% disseram já ter ouvido falar na lei, contra 83% da terceira edição, em 2009. Entretanto, para as mulheres entrevistadas, conhecer a lei não faz com que as vítimas de agressão denunciem o fato às autoridades. O medo continua sendo a razão principal para evitar a exposição dos agressores, com 68% das respostas. Para 64% das mulheres ouvidas pelo DataSenado, o fato de a vítima não poder mais retirar a queixa na delegacia faz com que a maioria das mulheres deixe de denunciar o agressor.
Analisando a Pergunta 01 da pesquisa do DataSenado (Para você, nos últimos anos, a violência familiar contra a mulher: aumentou? Continuou igual? Diminuiu?), identificamos que entre as mulheres que acreditam que a violência aumentou, os maiores percentuais têm o seguinte perfil: 81% das mulheres com 60 anos ou mais; 71% das mulheres com até o nível fundamental de escolaridade; 71% das mulheres com renda entre 2 e 5 SM; 85% de mulheres indígenas; 80% aposentadas; 70% da Região Sudeste. Religião e tipo de Município não foram variáveis que apresentaram diferenças significativas.
Por outro lado, entre as mulheres que acreditam que a violência diminuiu, os maiores percentuais são de mulheres entre 16 a 39 anos (aproximadamente 18%); com renda de mais de 10 SM; cor parda e preta (16% e 15%); estudantes (26%); das Regiões Norte e Sul (19%).
7. Sintomaticamente, no Brasil, a mulher tende a ser agredida em seu próprio lar por uma pessoa com quem mantém relação de afeto. As estatísticas disponíveis mostram que mais de 70% dos incidentes acontecem dentro de casa e que o agressor é o próprio marido ou companheiro, resultando em lesões corporais graves em cerca de 40% dos casos, com elevado custo para o poder público[50].
Conforme levantamento do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, em 2009, cerca de 2,5 milhões de pessoas sofreram agressões físicas, das quais 1 milhão eram mulheres. Entre estas, 25,9% foram vítimas de companheiros ou ex-companheiros[51].
Em 2011, a Central de Atendimento à Mulher registrou 667.116 chamadas, média de 1.828 ligações por dia. Desses atendimentos, 74.984 eram concernentes a denúncias de violência, e 61,28% dos relatos referiam-se à violência física; 23,99%, à violência psicológica; e 10,90%, à violência moral. Destacam-se, ainda, 343 denúncias de cárcere privado, o que equivale a quase 1 caso por dia, e 35 casos de tráfico de mulheres. A Central de Atendimento à Mulher – Ligue 180 – é um serviço criado pela Secretaria Especial de Políticas da Mulher, do governo federal, com o objetivo de receber denúncias ou relatos de violência, bem como reclamações sobre os serviços da rede, e orientar as mulheres sobre seus direitos e a legislação vigente, encaminhando-as para os serviços de atendimento específico quando necessário. Trata-se de um serviço nacional e gratuito, que pode constituir uma importante porta de entrada na rede de atendimento para as mulheres em situação de violência, e tem se revelado bastante útil não só para o levantamento de informações que subsidiam o desenho da política de enfrentamento da violência, mas também para o monitoramento dos serviços que integram a rede em todo o País.
A Secretaria de Políticas para as Mulheres conta com informações atualizadas mensalmente sobre a oferta de serviços especializados em todas as Unidades da Federação, abrangendo o perfil das mulheres que procuram os serviços; os principais problemas identificados nos serviços integrantes da rede de atendimento; o número de relatos de violência recebidos por Unidade da Federação; o tipo de violência reportada, entre outros aspectos. Os dados obtidos – tipo de atendimento; características da vítima, do agressor e da agressão, nos casos de violência; e tipos de encaminhamentos – são subsídios essenciais para a formulação de políticas públicas voltadas para a erradicação da violência contra as mulheres.
Em Minas Gerais, por exemplo, o quadro é consistente com os dados que descrevem a situação nacional. Casos típicos, causadores de grande comoção social, vão se somando nos últimos anos[52]. Segundo a Ouvidoria da Subsecretaria de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, com dados relativos ao primeiro semestre de 2011, São Paulo liderava o “ranking” de registros de casos de violência contra a mulher, com 44.499 atendimentos, seguido pela Bahia com 32.044, e Minas Gerais com 23.430 casos verificados. Falta, todavia, dados mais precisos acerca dos casos de violência contra a mulher.
8. O reconhecimento da vulnerabilidade da mulher à violência tem mobilizado diversos países a efetuar mudanças importantes nas políticas nacionais, regionais e internacionais, abordando a questão da violência baseada em gênero. Entre os documentos de referência, podemos citar a Conferência Mundial de Direitos Humanos, realizada em Viena, em 1993, que inovou ao reconhecer os direitos humanos das mulheres como parte indivisível e inalienável dos direitos humanos universais e ao afirmar que a violência de gênero é incompatível com a dignidade e o valor da pessoa humana. Destaque-se, também, no plano internacional, o Comitê para Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, que atua sobre questões conexas à violência contra a mulher.
Entre os principais documentos relacionados à luta contra a discriminação da mulher, temos, ainda, os seguintes: Declaração e Plataforma de Ação da III Conferência Mundial sobre Direitos Humanos (Viena, 1993); Declaração e Plataforma de Ação da Conferência Internacional sobre População e Desenvolvimento (Cairo, 1994); Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher – Convenção de Belém do Pará (1994); Declaração e Plataforma de Ação da IV Conferência Mundial sobre a Mulher (Beijing, 1995); Convenção para a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra a Mulher – Cedaw (1979); Protocolo Facultativo à Cedaw (1999); Declaração e Programa de Ação da III Conferência Mundial contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata (Durban, 2001); Cúpula do Milênio: Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (2000); Recomendação nº 90, de 29/6/1951, da Organização Internacional do Trabalho – OIT –,sobre a igualdade de remuneração de homens e mulheres trabalhadores por trabalho de igual valor; Recomendação nº 165, de 23/6/1981, da OIT, sobre a igualdade de oportunidades e de tratamento para homens e mulheres trabalhadores com encargo de família.
No Brasil, temos como marco que consagrou a igualdade formal entre homens e mulheres a Constituição de 1988[53]. Antes, porém, já havia uma trajetória, marcada pela criação, em 1980, do SOS Mulher, primeiro serviço específico de atendimento às mulheres em situação de violência, e, em 1985, da primeira Delegacia Especializada de Atendimento às Mulheres – Deam – em São Paulo. Na Constituição houve, além da igualdade de direitos entre os homens e as mulheres, a introdução da obrigação do Estado de criar mecanismos para coibir a violência no âmbito das relações familiares.
Em 1992 funcionou, na Câmara dos Deputados, a CPI da Violência contra as Mulheres, seguida da edição da Lei Orgânica da Assistência Social, em 1993, e da ratificação, pelo Estado brasileiro, da Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher – Convenção de Belém do Pará –, em 1995.
Em 2001 aconteceu a condenação do Brasil pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos da OEA, pelo caso Maria da Penha. Em 2003 foi criada a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, e, na sequência, em 2004, editado o 1º Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, no qual há um capítulo tratando da violência contra a mulher e a proposta da criação dos Centros de Referência da Mulher, a serem efetivados concomitantemente com a Política Nacional de Assistência Social – PNAS –, de 2004, e a NOB/SUAS (Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social), de 2005, que prevê o atendimento a mulheres vítimas de violência dentro da proteção social especial de média e alta complexidade.
Em 2007 o Brasil recebeu recomendação do Comitê Cedaw, segundo a qual o País deveria “adotar imediatamente medidas efetivas para a implementação integral da nova legislação, tais como a criação rápida, em todo o País, de varas especializadas em violência doméstica contra a mulher e o envolvimento completo de todos os atores relevantes”. No mesmo ano houve a edição do Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra a Mulher, que foi seguido, nos anos seguintes, por ações de pactuação junto aos Estados-membros e a criação de projetos a ele vinculados, com destinação de recursos respectivos.
Uma conquista importante para o enfrentamento dessa questão em nosso País foi a promulgação da Lei Federal nº 11.340, de 7/8/2006, conhecida como Lei Maria da Penha, que cria mecanismos para coibir e prevenir a violência doméstica e familiar contra a mulher e estabelece medidas de assistência e proteção às mulheres em situação de violência doméstica e familiar. Segundo essa lei, configura violência doméstica e familiar contra a mulher qualquer ação ou omissão baseada no gênero que lhe cause morte, lesão, sofrimento físico, sexual ou psicológico e dano moral ou patrimonial.
Esse aparato legislativo tem sido importante não apenas para atingir seu escopo específico, mas para a promoção de mudanças no campo jurídico, especialmente na aplicação das leis. Cite-se, a título ilustrativo, que o Instituto Nacional da Seguridade Social – INSS – iniciará, ainda este ano, a cobrança judicial de valores pagos a segurados decorrentes de violência doméstica contra a mulher. Segundo o Presidente da autarquia, além dos valores a serem restituídos aos cofres públicos, “a medida é uma ação afirmativa, que ajuda no combate ao problema”[54]. Semelhantemente, o Supremo Tribunal Federal julgou em fevereiro deste ano a ADI 4424, dispondo, a fim de conferir máxima efetividade à Lei Maria da Penha, que os crimes de lesão corporal praticados contra a mulher no ambiente doméstico, ainda que de caráter leve, estão sujeitos a ação penal pública incondicionada.
9. No âmbito do Estado de Minas Gerais, pode-se citar a Lei nº 15.218, de 7/7/2004, que cria a Notificação Compulsória de Violência contra a Mulher, e a Lei nº 13.432, de 28/12/1999, que cria o Programa Estadual de Albergues para a Mulher Vítima de Violência, com o objetivo de colaborar para que as vítimas superem as situações de crise e carência psicossocial e de valorizar as potencialidades da mulher, despertando sua consciência de cidadania e contribuindo para o desenvolvimento de sua capacidade profissional. Outra norma importante é a Lei nº 19.440, de 2011, que institui o Dia Estadual de Combate à Violência contra a Mulher. E, em janeiro de 2012, foi aprovada a Lei nº 20.016, que dispõe sobre o registro e a divulgação de dados sobre violência contra a mulher no Estado.
Além disso, registre-se que a Lei Complementar nº 105, de 2008, que trata da organização e divisão judiciária do Estado, avançou na questão ao trazer, em seu art. 55, dispositivo que instituiu, “nas Comarcas de Belo Horizonte, Cataguases, Governador Valadares, Ipatinga, Juiz de Fora, Montes Claros, Pouso Alegre, Ribeirão das Neves e Uberlândia, o Juizado de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher, com a competência fixada na Lei Federal nº 11.340, de 7 de agosto de 2006”.
Entre as várias atividades que a Assembleia Legislativa tem realizado nos últimos anos sobre o tema, cabe destacar o fórum técnico “Políticas públicas para as mulheres”, em 2006; o ciclo de debates “A participação da mulher nos espaços de poder”, em 2007; e a teleconferência “A Lei Maria da Penha e sua implementação”, em 2008.
Além dos mecanismos legais instituídos em Minas Gerais, o Estado editou o Plano de Políticas para as Mulheres, que apresenta ações em andamento e propõe a adoção de medidas concretas para coibir as discriminações de gênero e os entraves encontrados pelas mulheres no acesso aos direitos fundamentais. Uma das áreas estratégicas de atuação desse plano é o enfrentamento à violência contra as mulheres, dando-se ênfase ao Programa de Combate à Violação dos Direitos Humanos, que visa receber denúncias de violação de direitos humanos por meio do Disque Direitos Humanos, e ao projeto de criação, estruturação e implementação da Defensoria Pública especializada na defesa dos direitos das mulheres em situação de violência.
Minas Gerais conta com um serviço para recebimento de denúncias de violência contra a mulher, o Disque Direitos Humanos (0800-031-1119), e com uma rede de atendimento que reúne equipe para atendimento psicossocial e jurídico às mulheres em situação de violência doméstica e familiar.
Desde 2008, o Estado aderiu ao Pacto Nacional de Enfrentamento à Violência contra a Mulher, com o objetivo de ampliar e consolidar ações de conscientização e mobilização em defesa dos direitos da mulher, incluindo a redução dos índices de violência.
O pacto prevê a criação e o fortalecimento da rede de atendimento à mulher vítima de violência, por meio da ampliação e estruturação de delegacias especializadas, defensorias públicas da mulher, centros de referência, juizados de violência doméstica e familiar, capacitação de profissionais de atendimento às mulheres e de agentes da Polícia Militar, com atendimento humanizado por meio do preparo na temática de gênero e violência.
No planejamento estadual[55], os programas estão organizados em Redes de Desenvolvimento Integrado, estruturas que explicitam os objetivos estratégicos e os resultados finalísticos a serem alcançados pelos programas estruturadores e associados vinculados aos seus respectivos campos de atuação. As Redes de Desenvolvimento, nas quais estão organizados os objetivos e estratégias, buscam, portanto, integrar as ações do governo estadual nas diferentes áreas e, ao mesmo tempo, proporcionar um comportamento cooperativo com os outros níveis de governo e outras instituições, públicas e privadas.
10. Observamos que a violência contra a mulher é fenômeno dotado de origens múltiplas e que assume forma complexa na sociedade brasileira contemporânea, em face de suas interações com outros componentes sociais igualmente relevantes. Registre-se, contudo, que a dimensão do problema deriva, necessariamente, de um cenário machista e patriarcal, formador de um contexto em que o ponto de vista masculino demarca elementos culturais e institucionais que ordenam a vida em sociedade.
Trata-se de uma questão que arrosta barreiras de caráter diverso, e, de maneira especial, confronta a moderna distinção entre espaços público, domínio da política, e privado, concernente à privacidade e às relações pessoais. A violência contra a mulher tende a se esconder nessa dicotomia, impondo que seu enfrentamento passe tanto por intervenções estatais contundentes, quanto por maior atenção aos modos de vida doméstica.
Entre os vários obstáculos encontrados no tratamento da questão, merecem destaque, de um lado, a carência de dados precisos e informações e estatísticas suficientemente confiáveis e abrangentes, e, de outro, a ausência de uma política pública específica e claramente definida, com programação e meios respectivos, para uma abordagem eficaz do problema.
Cumpre, portanto, que se invista na produção de bancos de dados, na construção de estruturas aptas ao enfrentamento do problema e na definição de uma política pública dotada de adequados procedimentos, planejamento e recursos.
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