4. REAL ALCANCE DA NORMA INSERTA NO II, DO ART. 8º, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020. INTERPRETAÇÃO TELELOGICA.

A interpretação literal sempre será o ponto de partida da análise do intérprete, que dela extrairá os primeiros significados na árdua tarefa de compreensão do sentido da norma. Todavia, tal método, principalmente, quando isolado é insuficiente e conduz a conclusões apressadas e desarrazoadas. A busca da sábia interpretação deve ponderar os demais métodos postos a serviço da intelecção da norma.

Neste ensejo, sobreleva notar o método teleológico, porquanto o direito é por essência finalístico movido a escopos, possui sempre um móvel a ser atingido, o qual é acobertado pela norma. Com palavras em igual sentido a doutrina a seguir:

O método teleológico busca o fim do preceito normativo, para a partir dele determinar o seu sentido e alcance. Baseia-se na investigação da ratio legis – razão ou motivo que justifica e fundamenta o preceito. Essa razão ou motivo diz respeito à criação da norma, residindo na própria necessidade humana que esta visa amparar, ou seja, na sua finalidade prática. Há que se ter um motivo, uma justificativa, para a criação da norma jurídica, e é este motivo que vai possibilitar a revelação do seu verdadeiro sentido e alcance. Em uma linguagem mais objetiva, podemos dizer que a interpretação teleológica consiste na perquirição do “para quê” da norma jurídica, isto é, o fim a que ela se destina. A regra básica do método teleológico se constitui na afirmativa de que sempre é possível atribuir-se um propósito às normas, uma vez que o direito é essencialmente finalista.3

Não é por outra razão, pois, que assim dispõe o art. 5º da Lei de Introdução ao Código Civil: “Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum.” Assim, direito é processo de adaptação social, tendo por finalidade moldar os comportamentos humanos a valores e fins que prestigia, através das normas, sendo que aqueles são os substratos principais de sua aplicação. Não se contenta com o status quo, mas com o que está por vim a serviço de uma finalidade, sendo esta a mola propulsora da lei, como retrato da vivência social, seus paradigmas e valores esposados. Reside aqui sua teleologia.

No caso da norma inserta no inciso II, do art. 8º, da Lei Complementar nº 173/2020, quando se tem a exegese de que a criação de cargos é vedada em períodos de pandemia com aumento de despesa, somente se pode considerar como finalidade normativa a necessidade de equilíbrio das contas públicas, com atenuação da evolução da despesa de pessoal. Esta é a finalidade que dá tom, contorno e razão de ser da norma. Fora desta finalidade a norma é oca e ineficaz não somente socialmente, mas também juridicamente por perder sua própria fundamentação implicacional normativa. Qual seria, então, o sentido fora disso da norma no ambiente social e jurídico? Responde-se de logo: nenhum.

Guardando na retentiva esta finalidade, tem-se que o equilíbrio das contas públicas, escopo também da Lei da Responsabilidade Fiscal, é alcançada através da interpretação emprestada ao inciso II, do art. 8º, da Lei Complementar nº 173/2020, quando se antevê em seu espírito a possibilidade de criação de cargos sem aumento de despesa, como sói exemplo maior a reestruturação de cargos. Com efeito, tal possibilidade em nada afetaria a finalidade daquela norma profilática para finanças públicas em tempos de pandemia, ao reverso a prestigiaria. Não haveria evolução de despesa, manter-se-ia a boa saúde financeira e não se estruturaria uma gestão irresponsável sob o ponto de vista fiscal.

Com efeito, se falece aumento de despesa a finalidade prevista na norma é privilegiada, sem desfalque algum, sua teleologia foi alcançada. A consequência da ação estatal é atingida, para fins de contenção de despesas durante o surto da pandemia. Repita-se a exaustão a pedra de toque aqui é a inexistência de aumento de despesa como inocorrência de dano ao equilíbrio das contas públicas.

Assim, com fundamento no magistério de Tércio Sampaio Ferraz Jr, a decisão do conflito de criar cargos sem aumentar despesa é dirimido pela própria finalidade que lhe é ínsita e definidora: a manutenção do equilíbrio das contas públicas. Ou seja, consequência e finalidade andam entrelaçadas. Eis sua doutrina:

A interpretação teleológica-axiológicatica a participação do intérprete na configuração do sentido. Seu movimento interpretativo, inversamente da interpretação sistemática que também postula uma cabal e coerente unidade do sistema, parte das consequências avaliadas das normas e retorna para o interior do sistema. É como se o interprete tentasse fazer com que o legislador fosse capaz de mover suas próprias previsões, pois, as decisões dos conflitos parecem basear-se nas previsões de suas próprias consequências. Assim, entende-se que, não importa a norma, ela há de ter, para o hermeneuta, sempre um objetivo que tem para controlar até as consequências da previsão legal (a lei sempre visa os fins sociais do direito às exigências do bem comum, ainda que, de fato, possa parecer que elas não estejam sendo atendidos) (FERRAZ Jr. 2008, P. 266 – 267)..

E este entendimento vem sendo perfilhado por outros órgãos neste País, como a notável Procuradoria do GDF, através de Parecer Referencial, cujo trecho de ementa se transcreve:

Ainda acerca do tema, não se vislumbra óbice aos rearranjos que a Administração Pública, não raro, se encontra na contingência de realizar no que diz com os cargos de chefia, direção e assessoramento, para se acomodar às necessidades sempre dinâmicas do complexo aparelho estatal, consistentes na transformação ou realocação de cargos, como, por exemplo, na transformação de um cargo em comissão anteriormente ocupado em dois outros com remunerações inferiores, desde que a soma das despesas com os novos cargos não ultrapassem a despesa do cargo objeto da transformação.

Deveras, se a finalidade das proibições se traduz na contenção do aumento de despesas que não sejam destinadas às medidas de enfrentamento à Pandemia da Covid-19 e a norma legal permite a reposição de cargos de chefia, direção e assessoramento que não implique aumento de despesas, a exegese consubstanciada na impossibilidade de transformação desses cargos (sem aumento de despesa) não resistiria ao filtro do princípio constitucional da razoabilidade ou proporcionalidade (subprincípio da adequação), na medida em que o “plus” proibitivo não se converteria em maior higidez fiscal e, além disso, menoscabaria a autonomia política de que gozam os entes federativos periféricos e as inerentes capacidades de autogoverno e autoadministração (Artigos 1º, 18 e 25 da CF/88). Humberto Ávila, ao discorrer sobre aludido princípio, chamado por ele de “postulado da proporcionalidade”, leciona, in verbis:

‘O postulado da proporcionalidade exige que o Poder Legislativo e o Poder Executivo escolham, para a realização de seus fins, meios adequados, necessários e proporcionais. Um meio é adequado se promove o fim. Um meio é necessário se, dentre todos aqueles meios igualmente adequados para promover o fim, for o menos restritivo relativamente aos direitos fundamentais. E um meio é proporcional, em sentido estrito, se as vantagens que promove superam as desvantagens que provoca. A aplicação da proporcionalidade exige a relação de causalidade entre meio e fim, de tal sorte que, adotando-se o meio, promove-se o fim. (...) O exame da proporcionalidade aplica-se sempre que houver uma medida concreta destinada a realizar uma finalidade. Nesse caso devem ser analisadas as possibilidades de a medida levar à realização da finalidade (exame de adequação), de a medida ser a menos restritiva aos direitos envolvidos dentre aquelas que poderiam ter sido utilizadas para atingir a finalidade (exame da necessidade) e de a finalidade pública ser tão valorosa que justifique tamanha restrição (exame da proporcionalidade em sentido estrito). (...) Adequação - A adequação exige uma relação empírica entre o meio e o fim: o meio deve levar à realização do fim. Isso exige que o administrador utilize um meio cuja eficácia (e não o meio, ele próprio) possa contribuir para a promoção gradual do fim.’

Portanto, tendo em vista que hipotética proibição de transformações e realocações que não impliquem aumento de despesa – não expressa no texto legal – não contribui para a finalidade da norma e, ao revés, mitiga normas e valores constitucionais centrais à configuração que a CF/88 conferiu à República Federativa do Brasil, imperioso se afigura afastá-la do sentido e alcance da norma em tela.

Em igual sentido, o entendimento do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia:

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA AJU: ASSESSORIA JURÍDICA ORIGEM: PREFEITURA MUNICIPAL DE UBATÃ PROCESSO Nº 10900/20 PARECER Nº 01213-20 CONSULTA. LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020. REFORMA ADMINISTRATIVA. DESPESAS COM PESSOAL. AUMENTO DE DESPESA. PERÍODO ELEITORAL. 1) O novo regramento fiscal estruturado para enfrentar as dificuldades impostas pela pandemia permite concluir pela possibilidade de instituir medidas que criem cargo, emprego ou função, ou ainda alterem estrutura de carreira, desde que não acarretem aumento de despesa. 2) As vedações constantes no art. 8º da LC 173 não atingem, em tese, as ações governamentais que tenham por essência a redução imediata de despesas com pessoal, concretizadas por meio de reestruturação das carreiras no serviço público, devidamente comprovadas por meio das necessárias compensações de caráter permanente. 3) O Poder Público, antes de adotar providências com vistas à eventual reforma administrativa no ano de 2020, deve se atentar-se ao regramento do período eleitoral, a fim de não incidir nas vedações sobre o assunto constantes na Lei das Eleições e na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Colhe no corpo da consulta os seguintes argumentos:

De certo, o objetivo do legislador federal ao elaborar a LC 173 fora de um lado o fortalecimento financeiro dos entes federados, frente a impostas pela pandemia, e de outro lado, estabelecimento de proibições e restrições voltadas à disciplina fiscal e a contenção de despesas, dentre elas, as despesas com pessoal. O fim almejado é, sem embargos, o reequilíbrio das finanças públicas, de modo que qualquer ação governamental dissociada desta finalidade será passível de repreensão.

(...)

Da leitura da norma acima transcrita, observa-se que a preocupação do legislador, no caso da criação de cargo, emprego, função, alteração da estrutura de carreira e criação de despesa obrigatória de caráter continuado – hipóteses que se relacionam com a reforma administrativa pretendida pela Consulente – foi com o aumento de despesa. Partindo deste mesmo raciocínio, o Ministério da Economia no Parecer Público SEI nº 9357/2020/ME, ao analisar o art. 8º da LC 173/20, enfatizou que “... o escopo da proibição de aumento de despesas com pessoal é o de coibir condutas inconsequentes em matéria de gastos com pessoal por agentes públicos, ainda mais no atual contexto de recessão econômica decorrente da pandemia do Covid-19.”

(...)

Assim, entende-se que as vedações constantes no art. 8º da LC 173 não atingem, em tese, as ações governamentais que tenham por essência a redução imediata de despesas com pessoal, concretizadas por meio de reestruturação das carreiras no serviço público, devidamente comprovadas por meio das necessárias compensações de caráter permanente.

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Mais a mais, é preciso ter em mente a íntima relação entre interpretação teleológica e o princípio constitucional da razoabilidade, ambos possuem como núcleo comum a ideia de finalidade a ser atingida, ou seja, são conceitos finalísticos de subsunção de uma situação a um fim, como fator determinante. Quando se rotula a interpretação das normas a um fim igualmente se está ponderando se o meio utilizado é proporcional/razoável ao fim almejado. Há nítida simbiose. Se a interpretação da norma se credencia em relação a um, também se verifica adequação sua ao fim preconizado.

Interpretar se a norma atende sua finalidade significa também dizer se naquelas circunstâncias nas quais é aplicada seria razoável exigir o sacrifício do fim almejado, se este é condizente com os direitos e valores que o envolvem. Interpretação teleológica e princípio da razoabilidade são faces da mesma moeda, apesar de antevistas em épocas diversas.

Di-lo de modo admirável João Marcelo Torres Chinelato:

Quando descreve as ideias de razoabilidade e proporcionalidade, Canotilho olhando para as normas constitucionais. Carlos Maximiliano, quando fala da interpretação finalística, não utiliza em nenhum trecho sequer a palavra “constituição”: ele está pensando nas regras do Direito de um modo geral. Apesar disso, em diversos momentos parece que esses autores estão falando sobre a mesma coisa. Veja-se o quadro abaixo:

A primeira edição do livro Hermenêutica e Aplicação do Direito, em que Carlos Maximiliano escreveu essas palavras, data de 1925. Os autores que embasam sua obra disseram o mesmo em tempos ainda mais antigos. Os mestres do direito constitucional, mais recentemente, revigoraram essas ideias, que defendem a adequação entre meios e fins, e com isso houve uma justa reverência à sabedoria do passado. Houve também acréscimos e desenvolvimentos interessantes. Mas também aconteceu uma troca da linguagem, dos apelidos dados ao mesmo conteúdo. O fundamento jurídico para que o intérprete observasse a “adequação entre meios e fins” também foi reposicionado: deixou a concepção da hermenêutica clássica sobre as leis e passou para a constituição. Antes, se dizia que as palavras do legislador deveriam ser compreendidas e recompreendidas pelos aplicadores à luz das mudanças operadas pelo tempo. Agora, se diz que o legislador deve ser lido à luz da constituição. É exatamente a identificação entre as ideias de razoabilidade e finalidade da lei que em diversas hipóteses leva o STJ a usar essas duas expressões no mesmo contexto. Note-se o caso abaixo: 7. Esta Corte, sobrepujando a questão de fundo sobre a questão da forma, como técnica de realização da justiça, vem conferindo interpretação finalística à Lei de Registros Públicos. Súmula 84/STJ. [...] 9. Diante das peculiaridades da hipótese, não se afigura razoável afastar o direito dos recorridos sobre o bem, que acreditaram ter adquirido por força do compromisso de compra e venda, e sobre o qual exercem a posse há aproximadamente 20 (vinte) anos.20 Não há dúvida, então, sobre a intersecção que há entre essas duas formulações teóricas. E isso torna comum que o uso da antiga interpretação finalística seja, nos dias de hoje, tomado como um exercício de interpretação constitucional. A consequência é que a sempre recomendada busca pela teleologia acabe sendo entendida como uma atribuição restrita apenas a algumas instâncias, o que diminui a qualidade interpretativa de inúmeros órgãos decisórios.4

Aqui esta aproximação entre interpretação teleológica e princípio da razoabilidade somente conduz a uma constatação: na circunstância objeto de exame a finalidade que lhe ínsita exige comportamento diferenciado? Ou em palavras mais pecualiares ao caso presente: a finalidade prevista na norma, já antes decantada, exigiria sacrifício outro dos bens jurídicos envolvidos? Com certeza não, para tanto a interpretação que se apresenta é no sentido de contemporizar a situação concreta e a finalidade, mantendo aquela adequada a esta, tudo no juízo evidente de razoabilidade. Assim, o fim encartado na norma nada mais é do que a expressão da proporcionalidade/razoabilidade do que é exigível no caso concreto, sendo a interpretação o seu termômetro.

Volvendo o olhar para o caso presente, indaga-se seria razoável uma interpretação no sentido de vedar o agente público de reestruturar cargos, com criação destes, mesmo sem aumento de despesa, somente pela literalidade da norma e em contraponto a finalidade da norma de manutenção do equilíbrio das contas públicas? Óbvio que não. Esta não seria a conclusão aceitável, como dito, a exaustão a interpretação teleológica e mais, num juízo intimamente entrelaçado, ofenderia ao princípio da razoabilidade.

Com efeito, o meio utilizado – vedação de reestruturação de cargos sem aumento de despesas – seria adequado, necessário, razoável e proporcional ao fim de manutenção de equilíbrio de contas públicas? Jamais, pois mesmo com tal situação a finalidade seria adequadamente atingida sem sacrifícios.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS.

Feitas tais explanações conclui-se que constitui grande debate a correta interpretação do inciso II, do art. 8º, da Lei Complementar nº 173/2020, que veda a criação de cargos com aumento de despesas, durante a vigência deste exercício, por força do período pandêmico. A razão de ser da norma foi a necessidade de controle de gastos, mormente de pessoal, para fazer frente ao desequilíbrio fiscal ocasionado pela pandemia, incidente, outrossim, em diversas outras searas.

Controverte-se se seria possível a interpretação de criação de cargos, mediante, por exemplo, reestruturação administrativa, desde que não implique aumento de despesa, sendo este um pensamento oposto a entendimento exarado em parecer oriundo da Confederação Nacional dos Municípios que lhe empresta cunhos absolutistas e reducionistas a vedação em comento.

Todavia, conforme se demonstrou no presente estudo, com esteio no esforço hermenêutico, mormente o teleológico a norma prescrita no inciso II, do art. 8º, da Lei Complementar nº 173/2020 visa a atender ao equilíbrio das despesas públicas e tal situação ocorre quando há criação de cargos sem aumento de despesa. Ora, tal constatação singela e realista é suficiente para sustentar o entendimento ora levado a cabo, que possui esteio em Parecer Referencial da Procuradoria do GDF e em Consulta do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia.

Por fim, relembre-se que todo o pensamento ora desenvolvido parte-se da correlação entre interpretação teleológica e princípio da razoabilidade, os quais constituem faces da mesma moeda, sempre como norte o elemento finalístico que impulsiona tanto a norma como a proporcionalidade das ações, situações que se encontram marcantemente presentes.

BIBLIOGRAFIA

CANFÃO, Olívio Albino, Métodos de Interpretação Jurídica à Luz do Horizonte Hermenêutico. Disponível em <https://revistas.unifacs.br/index.php/redu/article/view/2715>. Acesso em 08 de março de 2021.

CHINELATO, João Marcelo Torres. Razoabilidade e interpretação teleológica: aproximações, distinções e problemas práticos na jurisprudência. Periódicos. Ulbra.br. Disponível em https://www.periodicos.ulbra.br/index.php/direito/article/view/2659. Acesso em 07 de março de 2021.

FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao Estudo do Direito: técnica, decisão, dominação. 6ª ed. - São Paulo: Atlas, 2008

LIMA, Iara Menezes, Métodos de Interpretação Teleológica no Direito Constitucional. Pos.direito.ufmg.br. Disponível em <https://doi.org/10.9732/22>. Acesso em 07 de março de 2021.

MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica E Aplicação Do Direito. 19ª ed. - Rio de Janeiro: Forense, 2002.

WEDY, Gabriel, PRINCÍPIOS DIFERENTES Precaução no Direito Ambiental não quer dizer o mesmo que prevenção. Conjur.com.br, 2014, disponível em https://www.conjur.com.br/2014-mai-30/gabriel-wedy-precaucao-direito-ambiental-naoprevencao. Acesso: 07 de março de 2021.

1 Canfão, Olívio Albino, Métodos de Interpretação Jurídica à Luz do Horizonte Hermenêutico. Disponível em 2715-10449-1-PB%20.pdf, Acesso em 08 de março de 2021.

2 Wedy, Gabriel, PRINCÍPIOS DIFERENTES Precaução no Direito Ambiental não quer dizer o mesmo que prevenção. Conjur.com.br, 2014, disponível em https://www.conjur.com.br/2014-mai-30/gabriel-wedy-precaucao-direito-ambiental-naoprevencao. Acesso: 07 de março de 2021.

3 Lima, Iara Menezes, Métodos de Interpretação Teleológica no Direito Constitucional. Pos.direito.ufmg.br. Disponível em 22-Texto%20do%20Artigo-82-1-10-20121221%20.pdf. Acesso em 07 de março de 2021.

4 Razoabilidade e interpretação teleológica: aproximações, distinções e problemas práticos na jurisprudência. Periódicos. Ulbra.br. Disponível em https://www.periodicos.ulbra.br/index.php/direito/article/view/2659. Acesso em 07 de março de 2021.