Resumo
O presente artigo abordará os limites da competência constitucional dos municípios, de acordo com a sua autonomia, no contexto da tomada de ações ao combate à pandemia causada pelo no Coronavírus (Covid-19). Nesse sentido, cumpre avaliar as possibilidades e limites de atuação do ente municipal no panorama atual, avaliando os precedentes da Suprema Corte sobre o tema.
Palavras-chave: Direito Constitucional. Competência Legislativa. Municípios. Covid-19. Supremo Tribunal Federal.
Abstract
This article will address the limits of the constitutional legislative competence of municipalities, given their autonomy, in the context of the pandemic caused by the Coronavirus (Covid-19). In this context, it is necessary to evaluate the possibilities and limits of legislative action of the municipal entity, in the current panorama, evaluating the precedents of the Supreme Court on the subject.
Keywords: Constitutional right. Legislative Competence. Counties. Covid-19. Federal Court of Justice.
INTRODUÇÃO
O estudo em questão tem o propósito de examinar os limites da competência dos municípios no que tange à aplicação das medidas restritivas ao combate ao Coronavírus (Covid-19), tendo em vista sua autonomia, em consonância com o sistema federativo estabelecido pela Constituição Federal.
Houve o reconhecimento pela Organização Mundial da Saúde (OMS), em 30 de janeiro de 2020, da crise causada pelo Coronavírus (Covid-19) como emergência de saúde pública de importância nacional – ESPII.[1]
No contexto atual da pandemia ocasionada pelo Coronavírus (Covid-19), uma das medidas mais recomendadas para conter a disseminação do vírus é o distanciamento social. Contando com uma forte necessidade de atuação Estatal, que precisa intervir para concretizar a redução da circulação de pessoas, fazendo-se necessário o fechamento de comércio, templos, igrejas, restaurantes e outros locais de atividade não essencial que possibilitem a aglomeração de pessoas.
O sistema de repartição de competências pode gerar uma série de incertezas, considerando que há necessidade se ter uma articulação das medidas a serem adotadas pela Administração Pública, bem como em relação aos serviços públicos e privados.
Com o objetivo de esmiuçar tal irresolução, faz-se necessário: (I) analisar o sistema federativo de competências previsto pela Constituição Federal; (II) observar o modo de atuação dos municípios, em contraste com os demais entes da federação, na prevenção e aplicação das medidas restritivas ao combate ao Coronavírus (Covid-19); (III) analisar a jurisprudência sobre o tema apresentado e os aspectos da decisão da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6.341. (IV) identificar como a União, estados-membros, Distrito Federal e os municípios podem atuar visando adequar as medidas restritivas aplicáveis e o papel do Supremo Tribunal Federal.
O estudo dar-se-á por meio de uma abordagem teórica, analisando a bibliografia sobre o aspecto constitucional do tema e as decisões da Suprema Corte.
1 NOÇÕES INTRODUTÓRIAS SOBRE O SISTEMA DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAL
Como forma de Estado, o Brasil adota o federalismo, que estabelece a distribuição interna político-administrativa, com autonomia política limitada. Para Moraes a referida forma estatal contorna o “princípio da autonomia e da participação política pressupõe a consagração de certas regras constitucionais, tendentes não somente à sua configuração, mas também à sua manutenção e indissolubilidade”.[2]
O Estado Federal é formado pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal (art. 1º da CF). Destarte, a República Federativa do Brasil compreende a União, Estados, o Distrito Federal e os Municípios, com autonomia e capacidade constitucional de autoadministração e capacidade normativa.
O art. 18 da Constituição Federal dispõe que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
Assim sendo, a Carta Magna dividiu as competências em duas: a competência administrativa (de cunho material) e a competência legislativa. A legislativa define-se conforme a própria nomenclatura, a competência constitucionalmente estabelecida para elaborar leis.
Pela competência material, pode-se entender como aquela competência para o gerenciamento e o desenvolvimento da máquina administrativa, aquela que define a tomada das decisões e sua execução.[3]
Nesse sentido, a lição de Lenza sobre a competência legislativa no sistema constitucional:
Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados e o DF exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades, lembrando que a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual e/ou da lei distrital, no que lhe for contrário.[4]
A Constituição Federal atribuiu competência concorrente à União, Estados e Municípios para legislar sobre proteção e defesa da saúde (arts. 24, XII e 30, II). Cabe à União o estabelecimento de normas gerais (art. 24, § 1º); aos Estados compete suplementar a legislação federal (art. 24, § 2º); e, aos Municípios, legislar sobre assuntos de interesse local.
É possível que a União delegue aos Estados a capacidade para legislar acerca das normas gerais, desde que faça por Lei Complementar, nos termos do parágrafo único do art. 22 da Constituição Federal.[5]
O sistema de repartição de competências é baseado na predominância do interesse. Desta feita, os municípios receberam da Constituição Federal competência para legislar sobre assuntos de interesse local, dispondo de atividades específicas. A União deve editar normas gerais, acerca do interesse geral. Os Estados permanecem com a competência remanescente de legislar sobre tudo aquilo que não faz parte do interesse geral e local.
2 ATUAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NA PREVENÇÃO E APLICAÇÃO DAS MEDIDAS RESTRITIVAS AO COMBATE AO CORONAVÍRUS (COVID-19)
Em matéria de saúde pública, a competência material é prevista no art. 23, inc. II, dispondo ser competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência.
É importante resgatar o previsto no artigo 196 da Constituição Federal, que aqui se transcreve:
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.[6]
Tal dispositivo reflete as competências dos entes da federação em matéria de saúde pública estabelecidos na Constituição Federal. Reforça o art. 200 que compete ao Sistema Único de Saúde executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica.[7]
Em especial, deve-se observar que os Municípios também possuem competência para legislar de forma suplementar, tal como prevê o inciso II do art. 30 da CF:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.[8]
Considerando tal panorama, o texto constitucional prevê que a atuação dos Municípios deve estar em consonância com as normas gerais estabelecidas pela União e Estados, havendo cooperação entre os entes da federação.
Em 06 de fevereiro de 2020, foi editada a Lei Federal nº 13.979, a qual “dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do Coronavírus”.[9] Diversas medidas para o enfrentamento da pandemia poderão ser adotadas, como isolamento, quarentena e determinação de realização compulsória de exames médicos, testes laboratórios, entre outros.
No âmbito estadual, entre os diversos estados a normatizarem as suas medidas, o Estado do Rio Grande do Sul editou o Decreto Estadual nº 55.128 que “Declara estado de calamidade pública em todo o território do estado do Rio Grande do Sul para fins de prevenção e de enfrentamento à epidemia causada pelo covid-19 (novo Coronavírus), e dá outras providências”.[10] Nos Municípios, os atos normativos sobre o tema também foram editados.
No cenário atual, a pandemia do COVID-19 vem sendo combatida com atos de todos os entes da federação. Contudo, existem veementes polêmicas a respeito às sobreposições e invasões de competências, bem como a edição de diversos atos normativos conflitivos entre os entes da federação. Tais irresoluções vêm sendo sanadas por decisões judiciais, conforme se verifica no capítulo subsequente.
Adianta-se, conforme interpretação da suprema corte (ADI 6343), os Estados e municípios possuem competência para definir quais são as atividades essenciais, podendo definir quais atividades serão mantidas durante a pandemia, no limite de seu respectivo âmbito.[11]
Contudo, considera-se fundamental que o interesse local seja analisado caso a caso por cada município, conforme aponta Dallari: “As orientações gerais da autoridade estadual devem ser amoldadas às peculiaridades locais. Isso cabe aos prefeitos e vereadores”.[12]
Por se tratar do ente menor e menos estruturado, em tese, é de se observar que a atuação isolada dos municípios enfrenta problemas, necessitando o amparo e a atuação conjunta dos demais entes. A educação e a geração de empregos são apenas uns dos problemas enfrentados nos municípios.
Conforme pesquisa, os municípios possuem apenas capacidade média de enfrentamento à pandemia causada pelo Coronavírus (Covid-19):
Os municípios brasileiros têm uma capacidade média de enfrentamento à pandemia de covid-19, segundo metodologia desenvolvida pelo Programa Cidades Sustentáveis e pelo Ibope Inteligência. O Índice das Cidades no Enfrentamento da Covid-19 (Icec) considera os resultados de 54 itens apurados durante a coleta dos dados e medidas adotadas na tentativa de minimizar os impactos econômicos.[13]
Com base em tudo isso, tendo em vista que os impactos da pandemia são observados mais na municipalidade, devem ter estes uma especial atenção na elaboração das normas e na aplicação das medidas restritivas. Contudo, o tema não é estanque, basta analisar as inúmeras contestações e judicializações das decisões, pressões locais nos municípios, entre outros fatores.
3 A JURISPRUDÊNCIA SOBRE O TEMA E O JULGAMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI) 6.341
O Partido Democrático Trabalhista (PDT) ajuizou ação direta de inconstitucionalidade com a finalidade de ver declarada a incompatibilidade parcial, com a Constituição Federal, da Medida Provisória nº 926, de 20 de março de 2020 impugnando as alterações promovidas no artigo 3º, caput, incisos I, II e VI, e parágrafos 8º, 9º, 10 e 11, da Lei Federal nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020.[14]
A aplicação dos dispositivos impugnados, de forma isolada, permitiria teoricamente, somente o Presidente da República definisse quais seriam as atividades essenciais, excluindo tais atividades das medidas restritivas a serem editas pelos outros entes da federação.
Questionou-se acerca da competência administrativa comum, atribuída aos demais entes da Federação, voltada à adoção de medidas de isolamento quarentena, restrição de locomoção por rodovias, portos e aeroportos, bem assim de interdição de atividades e serviços essenciais.
O objeto da ação, na questão material, versa sobre a responsabilidade constitucional, que foi direcionada a todos os entes, para cuidarem da saúde, dirigirem o sistema único e executarem ações de vigilância sanitária e epidemiológica, nos termos dos artigos 23, inciso II, 198, inciso I, e 200, inciso II, da Constituição de 1988, bem como o critério da predominância do interesse. Indicou-se que houve violação da autonomia dos entes da Federação, a revelar adequado o afastamento da exclusividade da União para dispor sobreas referidas providências.
Em decisão monocrática, o Relator Min. Marco Aurélio deferiu parcialmente a liminar para “tornar explícita, no campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência concorrente”.
O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) referendou em 15 de abril de 2020 a liminar concedida para, em síntese, reconhecer a competência concorrente dos estados e municípios em questões de saúde pública.
O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que a competência dos municípios, somente será afastada se a norma federal ou estadual indicar expressamente, de forma adequada, necessária e razoável, que os entes federativos menores estão excluídos da competência legislativa ou material.
No voto-vista do Min. Dias Toffoli, no julgamento da ADI 6343, destaca a importância das medidas coordenadas dos entes da federação e baseadas em dados científicos:
(...) gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitada a competência constitucional de cada ente da Federação e com vistas a resguardar sua necessária autonomia para assim proceder. Por outro lado, a situação que ora vivemos também exige a tomada de providências estatais em todas as suas esferas de atuação, mas sempre por meio de ações coordenadas e devidamente planejadas pelos entes e órgãos competentes, e fundadas necessariamente em informações e dados científicos, e não em singelas opiniões pessoais de quem não detém competência ou formação técnica para tanto.[15]
Nesse sentido, o que ficou estabelecido no julgamento da ADI 6341 foi a ausência de hierarquia e a predominância da municipalização, pois o critério adotado no plenário do referido julgamento por via do controle concentrado de constitucionalidade se deu pela leitura à luz da Lei 8.080/1990, a Lei do SUS. Observa-se o seguinte trecho:
Assentou que o caminho mais seguro para identificação do fundamento constitucional, no exercício da competência dos entes federados, é o que se depreende da própria legislação. A Lei 8.080/1990, a chamada Lei do SUS - Sistema Único de Saúde, dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde e assegura esse direito por meio da municipalização dos serviços. A diretriz constitucional da hierarquização, que está no caput do art. 198 da CF, não significou e nem significa hierarquia entre os entes federados, mas comando único dentro de cada uma dessas esferas respectivas de governo. Entendeu ser necessário ler as normas da Lei 13.979/2020 como decorrendo da competência própria da União para legislar sobre vigilância epidemiológica. Nos termos da Lei do SUS, o exercício dessa competência da União não diminui a competência própria dos demais entes da Federação na realização dos serviços de saúde; afinal de contas a diretriz constitucional é a municipalização desse serviço (...)." (ADI 6341 MC-Ref/DF, rel. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Edson Fachin, julgamento em 15.4.2020. (ADI-6341).[16]
A decisão ainda esclarece que as medidas previstas nos dispositivos impugnados pela Ação Direta de Inconstitucionalidade devem ser precedidas de recomendação técnica e fundamentada, mantendo “resguardada a locomoção dos produtos e serviços essenciais definidos por decreto da respectiva autoridade federativa sempre respeitadas as definições no âmbito da competência [...]”.[17]
Assim, a jurisprudência da corte suprema fixou o precedente acima, delimitando a competência concorrente entre a União, estados e municípios no que se refere à saúde pública e ao combate à pandemia.
Na ADPF nº 672, proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil em razão de atos omissivos e comissivos do Poder Executivo Federal, praticados no contexto da crise de saúde pública decorrente da pandemia do Coronavírus (COVID-19), a decisão do min. Alexandre do Moraes reconheceu a competência concorrente dos Estados e suplementar dos municípios para legislar sobre proteção à saúde em tempos de pandemia. Indo além, houve o reconhecimento da possibilidade de Estados e municípios adotarem medidas restritivas de direitos durante a pandemia, incluindo a suspensão de atividades e circulação de pessoas (independentemente de superveniência de ato federal em sentido contrário).[18]
4 DA NECESSIDADE DE ATUAÇÃO HARMÔNICA DOS ENTES DA FEDERAÇÃO E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Compreende-se através da decisão proferida pela Suprema Corte, que existe a necessidade de cooperação entre os entes bem como, ações coordenadas para o enfrentamento da doença.
É preciso que haja uma atuação harmônica na aplicação das medidas adotadas pelos governos, em todas as esferas da Federação, notadamente em relação às medidas restritivas. Aponta Schwind:
Sem articulação, as medidas adotadas são ineficazes. Quando não se anulam reciprocamente, criam situações no mínimo de impossível cumprimento. Tornam-se inócuas, portanto.[19]
O crítico momento de pandemia evidenciou ainda mais a importância do diálogo entre as instituições, afim de que se busque sempre o interesse público, na concretização da eficiência das políticas públicas.
Urge explicitar a desnecessidade de confrontos entre as autoridades, o momento, evitando-se também decisões e determinações incompatíveis com as recomendações científicas, balizadas pela Organização Mundial de Saúde.
Marrafon apresenta a possibilidade de os entes da federação exercerem o direito de resistência federativa, conforme seu entendimento:
(...) se o Poder Executivo Federal ou mesmo o presidente da República tomar decisões manifestamente incompatíveis com as orientações científicas e as políticas internacionalmente referendadas, é possível que os estados-membros, Distrito Federal e municípios exerçam o direito de resistência federativa. Ou seja, os entes subnacionais podem utilizar suas prerrogativas de auto-organização, autogoverno, auto-administração e autolegislação para implementar as ações necessárias. Ao mesmo tempo, devem buscar todas as possibilidades de atuação conjunta com órgãos federais de índole mais técnica, como as agências reguladoras, avançar no diálogo político com o Congresso Nacional e, em ultima ratio, recorrer ao Poder Judiciário.[20]
Há de se invocar a noção de solidariedade constitucional, que demanda uma responsabilidade dos entes no agir coletivo, à medida que as ações não devem ser tomadas de forma isolada. Aponta Diniz:
O primeiro contato com a noção de solidariedade mostra uma relação de pertinência: as nossas ações sociais repercutem, positiva ou negativamente, em relação a todos os demais membros da Comunidade. A solidariedade implica, por outro lado, a co-responsabilidade, a compreensão da transcendência social das ações humanas, vem a ser, do co-existir e do con-viver comunitário. Percebe-se, aqui, igualmente, a sua inegável dimensão ética, em virtude do necessário reconhecimento mútuo de todos como pessoas, iguais em direitos e obrigações, que dá suporte a exigências recíprocas de ajuda ou sustento.[21]
Nesse viés, a atuação dos municípios nas medidas de enfrentamento ao Coronavírus (Covid-19) deve resguardar a competência administrativa comum a todos os entes para disciplinar medidas no combate e enfrentamento a pandemia, bem como observando o exercício do funcionamento de serviços e atividades essenciais.
Cumpre trazer ao estudo os fundamentos da autonomia municipal, conforme Aguiar:
A autonomia municipal é a faculdade que o Município tem, assegurada pela Constituição da República, de auto-organizar-se politicamente, através de lei própria, de auto-governar-se, sobre assuntos de interesse local e de auto-administrar-se, gerindo seus próprios negócios e dispondo livremente sobre eles, respeitados o sistema constitucional das competências e as restrições que a mesma Constituição lhe impõe.[22]
Por fim, o que consiste gravidade aos direitos fundamentais é a omissão dos entes federativos, bem como a eventual impossibilidade de competência dos demais entes de poderem suprir as medidas no combate à pandemia.
No cenário apresentando, verifica-se não haver uma hierarquia no sistema de competências no sistema federativo, sendo omissa a União, poderá ainda os Estados realizarem a regulamentação da matéria, cabendo ao ente municipal dispor sobre os fatos que não violem o interesse do Estado ou da União.
É do ponto de vista prático que os municípios possam dispor sobre as medidas que forem mais convenientes e oportunas no que tange ao interesse local, considerando ainda o caráter emergencial e urgente na atuação Estatal, tendo em vista ainda a atuação com eficiência e o direito à saúde dos cidadãos.
Por conseguinte, os municípios, avaliando a situação e as peculiaridades, podem determinar ações que visem o distanciamento social, quarentena, classificação de serviços como essencial, entre outros.
Na prática, observa-se que o executivo federal, por meio do Presidente da República, recusa-se a adotar dos instrumentos excepcionais de medidas restritivas, ameaçando a emitir atos normativos que impeçam os demais entes adotarem tais medidas.
Assim, cumpre o Supremo Tribunal Federal, como guardião da Constituição, e incumbido de dirimir os conflitos do vínculo federativo e zelando pela harmonia das relações políticas. Essa competência está prevista no artigo 102, inciso I, alínea f, da Constituição Federal de 1988.[23]
À vista disso, cumpre transcrever a ementa do seguinte julgado da suprema corte:
A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, "f"), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes" (ACO 1.048-QO/RS, rel. min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 31/10/2007).[24]
Com exceção da última palavra dada pela jurisdição no que tange aos conflitos federativos, os municípios, bem como os demais entes, possuem responsabilidade por buscar estratégias preventivas e repressivas, cumprindo a Constituição Federal. Nunca é demais repetir os deveres transcritos no art. 196 da Carta Magna: a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.[25]
CONCLUSÃO
Por todo exposto, esta pesquisa evidencia a questão jurídica do debate entre o combate à pandemia causada pelo Covid-19 e a competência dos entes da federação, com olhar especial ao município, em contraste com o sistema federativo. Apresentou-se o sistema de repartição de competências é baseado na predominância do interesse.
Pode-se concluir que a atuação dos municípios está delimitada pela sua autonomia, no que tange as medidas afetas ao interesse local, bem como pelo pacto federativo instituído pela Constituição Federal de 1988.
Verificou-se que o Supremo Tribunal Federal assentou a competência concorrente dos estados, Distrito Federal, e a suplementar dos municípios na tomada de medidas com o objetivo de conter a pandemia do Coronavírus (Covid-19). A União não poderá legislar unilateralmente.
Por conseguinte, os governos estaduais e distritais devem atuar no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, para adoção de medidas restritivas, tais como a imposição do distanciamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais, entre outras, independente de ato federal em sentido contrário.
Ademais, existe o dever dos entes da federação (União, estados e municípios) em atuar de forma harmônica, visando adequar a solidariedade constitucional no combate à pandemia causada pelo Coronavírus (Covid-19).
Em último caso, como última palavra, cumpre ao Supremo Tribunal Federal zelar a guarda da constituição, zelar pela manutenção do pacto federativo e solucionar os conflitos acerca das competências para tomadas de ações de combate ao Coronavírus (Covid-19), incluindo a suspensão de atividades e circulação de pessoas.
Observou-que na municipalidade, deve-se ter especial atenção na elaboração das normas e na aplicação das medidas restritivas, uma vez que delicada é a situação, conforme se vê pelas inúmeras judicializações das decisões, pressões locais nos municípios, entre outros fatores.
REFERÊNCIAS
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