Resumo: O presente artigo tem por escopo o estudo do impacto da reforma da Previdência (Emenda Constitucional nº 103/2019) na aposentadoria por tempo de contribuição aos segurados do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), que, de plano, extinguiu o benefício dando lugar a uma nova aposentadoria voluntária e regras de transição. Para tanto é apresentada uma breve contextualização do tema explicando o RGPS e os seus benefícios, mais especificamente a aposentadoria por tempo de contribuição e a última Reforma da Previdência.
Palavras-chave: Aposentadoria por Tempo de Contribuição. Reforma de Previdência. Emenda Constitucional 103/2019. Regime Geral de Previdência Social.
Sumário: Introdução Teórico Metodológica. 1. Um breve recorte sobre as características da previdência pública brasileira. 2. Aposentadoria por tempo de contribuição como benefício. 3. Aspectos da reforma da previdência – EC 103/2019. 4. Do direito adquirido em matéria previdenciária. 5. Das regras de transição. 6. As regras de transição do RGPS da EC 103/2019. Considerações finais. Referências Bibliográficas.
INTRODUÇÃO TEÓRICO METODOLÓGICA
A reforma da Previdência Social não pode ser considerada, exatamente, como algo novo, pois o Brasil passa por um processo de reformas em matéria Previdenciária desde que foi editada a Lei 8.213/91, a qual dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social.
Embora, eventualmente, tenha havido algum avanço em razão das reformas promovidas por emendas à Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988 (CF/88) 2, frequentemente, elas consistiram em perda de direitos pelos trabalhadores, com a diminuição do nível de proteção e a estipulação de benefícios menos vantajosos, tornando os requisitos para a concessão de benefícios mais difíceis de serem alcançados sob a justificativa de reduzir as despesas nas contas da Previdência Social.
A Emenda Constitucional nº 103/2019, promulgada no dia 12 de novembro de 2019 e publicada no dia 13/11/2019, altera o sistema de Previdência Social bem como estabelece regras de transição e disposições transitórias tanto no Regime Geral quanto nos Regimes Próprios de Previdência, promovendo a transformação mais profunda que o sistema previdenciário já atravessou.
A principal justificativa para a aprovação das recentes normas da EC nº 103/2019, baseou-se na falta de recursos da Seguridade Social para cumprir as despesas futuras em razão da velha e conhecida alegação de esta ser deficitária. Contudo, o que se pode analisar com relação à implementação dessa Emenda Constitucional, sem levar em consideração a discussão sobre a motivação econômica para a reforma previdenciária, é que a emenda torna mais rigorosos os requisitos para a concessão dos benefícios enquanto diminui os valores das prestações pagas e extingue benefícios.
O artigo inaugural da Lei nº 8.231, de 24 de julho de 1991, explicita que “A Previdência Social, mediante contribuição, tem por fim assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo de incapacidade, desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e prisão ou morte daqueles de quem dependiam economicamente”. (Brasil, 1991).
Sendo assim, os segurados são, ao mesmo tempo, beneficiários da proteção previdenciária e contribuintes da previdência social. Seguindo essa linha de pensamento, entende-se que são antagônicos, portanto, o endurecimento das regras e a redução de valores dos benefícios em comparação com a proteção social buscada pela Previdência, mostrando-se claramente conflitantes o aspecto econômico em detrimento do aspecto social.
A conjugação das mudanças nos fatores de ordem econômica, demográfica e das relações de trabalho passou a exercer forte pressão sobre a situação dos sistemas de previdência, exigindo que os países efetuassem reformas com o objetivo de ajustarem suas receitas e despesas, sob pena de formação de desequilíbrios que poderiam conduzir à sua própria insolvência. Por essa razão, as últimas décadas foram marcadas por uma sucessão de reformas dos sistemas previdenciários, tanto nos países desenvolvidos como naqueles em desenvolvimento. (NOGUEIRA, 2012).
O Brasil realiza reformas previdenciárias desde a década de 1990, prevalecendo as reformas paramétricas (ou não estruturais), nas quais foi mantida a primazia do sistema público de previdência social, com alterações apenas no que se refere às regras de acesso e cálculo dos benefícios ou as alíquotas de contribuição e em alguns aspectos das condições de financiamento.
As reformas de natureza paramétrica se contrapõem às reformas de natureza estrutural ou paradigmática, que modificam radicalmente o sistema público, com a introdução de um sistema de capitalização mediante contribuições definidas e gestão pelo mercado. (NOGUEIRA, 2012).
Sendo assim, as reformas de natureza paramétrica provocam mudanças em variáveis previstas na legislação, sem alteração do contexto jurídico-institucional, buscando fortalecer a sua situação financeira.
Ressalte-se que toda transformação em matéria previdenciária, para que possa ser minimamente aceitável, tem que respeitar os direitos adquiridos e prever regras de transição razoáveis. Para que a emenda à Constituição seja imediatamente aplicável, surge a necessidade de estabelecer também regras transitórias.
Nesse sentido, levando em consideração as condições acima expostas, o presente artigo tem como objetivo geral demonstrar o impacto da Reforma Previdência EC nº 103/2019 na aposentadoria por tempo de contribuição, sob uma perspectiva crítica. Para tal, tem como objetivos específicos apresentar aspectos relevantes para a compreensão da EC nº 103/2019. Verificar as alterações de parâmetros de concessão e cálculo de aposentadorias da EC nº 103/2019. Demonstrar a extinção da aposentadoria por tempo de contribuição no RGPS.
Para alcançar esse intento, a pesquisa de abordagem qualitativa, utiliza-se de pesquisa bibliográfica e documental, baseada em estudos, livros de doutrina, de artigos de periódicos, Constituição Federal da República Federativa do Brasil, Lei 8.213/91 e jurisprudências, com o propósito de fomentar o debate sobre o assunto.
UM BREVE RECORTE SOBRE AS CARACTERÍSTICAS DA PREVIDÊNCIA PÚBLICA BRASILEIRA
O termo Previdência deriva do latim pre videre, ou seja, ver com antecipação os riscos sociais na tentativa da sua composição. Previdência Social é a espécie do gênero Seguridade Social, composta de um conjunto de princípios, de normas e de instituições, destinado a estabelecer um sistema de proteção social, mediante contribuição, que tem por objetivo proporcionar meios indispensáveis de subsistência ao segurado e à sua família, quando ocorrer certa contingência prevista em lei. (MARTINS, 2002).
Desse modo, inserida no contexto mais amplo da seguridade social, a Previdência Social atua como um seguro que garante a renda do contribuinte e de sua família, em casos de doença, invalidez, morte, idade avançada, maternidade e desemprego.
De acordo com o art. 194. da Constituição Federal, de 05 de outubro de 1988, “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade destinadas a assegurar o direito à saúde, à previdência e à assistência social”. (Brasil, 1988).
Suas principais normas são a Lei n. 8.213/91, que trata dos benefícios da Previdência Social, e o Decreto n. 3.048/99, que é o regulamento da Previdência Social.
A Previdência Social no Brasil se divide, fundamentalmente, em Previdência Pública e Previdência Privada. No Brasil prevalece um sistema no qual, independentemente da sua vontade, o trabalhador está inserido num sistema público de previdência. Esse sistema tem como por objetivo proteger o trabalhador e seus dependentes contra as necessidades sociais básicas.
Existem no Brasil três tipos de regimes previdenciários, quais sejam, Regime Geral da Previdência Social (RGPS), que é gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), mantido pelos entes públicos da Federação e Regime de Previdência complementar. Para o presente trabalho, faz-se necessário um recorte elegendo o RGPS como objeto de estudo.
O Regime Geral de Previdência Social compreende as seguintes prestações, devidas inclusive em razão de eventos decorrentes de acidente do trabalho, expressas em benefícios e serviços: I - quanto ao segurado: a) aposentadoria por invalidez; b) aposentadoria por idade; c) aposentadoria por tempo de contribuição (até EC 103/2019) d) aposentadoria especial; e) auxílio-doença; f) salário-família; g) salário-maternidade; h) auxílio-acidente; II - quanto ao dependente: a) pensão por morte; b) auxílio-reclusão; III - quanto ao segurado e dependente: b) serviço social; c) reabilitação profissional (Brasil, 1991).
Esse Regime Geral tem suas políticas elaboradas pela Secretaria de Previdência, do Ministério da Economia, e executadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), autarquia federal também vinculada ao Ministério da Economia. Além disso, possui caráter contributivo, de filiação obrigatória em observância ao princípio da solidariedade, para o sustento do regime protetivo.
O princípio da solidariedade sustenta o regime previdenciário representando a redistribuição de renda entre as populações (pacto intra-geracional), bem como significa que uma geração deve trabalhar para pagar os benefícios das gerações passadas (pacto intergeracional).
Segundo os ensinamentos de Miguel Reale, princípios são verdades ou juízos fundantes da validez de um sistema particular de conhecimento. Assim, princípio da solidariedade é um alicerce e, como tal, disposição fundamental do regime previdenciário. (REALE, 1986).
Conforme mencionado, a Previdência Social representa um importante mecanismo de proteção do ser humano contra as situações adversas que reduzem ou eliminam sua capacidade para o trabalho, assegurando um rendimento seguro. Para ter essa proteção, é necessário se inscrever e contribuir todos os meses.
Deste modo, o beneficiário da Previdência Social é todo aquele que pode ser contemplado com algum benefício previdenciário, portanto, são os segurados e seus dependentes. Assim, os segurados do RGPS são aqueles que exercem atividade remunerada de filiação obrigatória ou os que, mesmo não as exercendo, optam pela inclusão no sistema de proteção social e estão subdivididos em categorias como: empregado; empregado doméstico; trabalhador avulso; contribuinte individual; segurado especial e segurado facultativo.
Os segurados do Regime Geral da Previdência Social contribuem para o custeio do sistema e, em contrapartida, têm direito a usufruir dos benefícios e dos serviços por ele oferecidos.
Dispõe a Constituição Federal de 1988, em seu art. 195, que a seguridade social seja financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos provenientes do orçamento dos entes estatais, dos empregadores e dos trabalhadores, estabelecendo a tríplice forma de custeio (Brasil, 1988).
Com efeito, formam as bases da atual estrutura previdenciária, o sistema de repartição, o financiamento tripartite e a necessidade de contribuição prévia para a concessão de benefícios.
APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO COMO BENEFÍCIO
A aposentadoria por tempo de contribuição é o benefício devido a todos os segurados (exceto o especial que não contribuía como contribuinte individual), que tivessem contribuído durante 35 anos, se homem, ou 30 anos, se mulher. Esse tempo era diminuído em 5 anos para o professor que comprovasse, exclusivamente, tempo de efetivo exercício das funções, de magistério na educação infantil e no ensino fundamental ou no ensino médio, fazendo jus à aposentadoria após 30 anos se homem, ou 25 anos, se mulher. (KERTZMAN, 2020).
Para Ivan Kertzman a aposentadoria por tempo de serviço ou de contribuição, que independente de idade mínima, não corresponde a qualquer risco social (doença, invalidez, idade avançada, morte e desemprego involuntário, a maternidade e a reclusão) a ser coberto pela Previdência Social. O fato de o segurado ter contribuído por 30 anos ou mais não pressupõe, necessariamente, que ele não tenha mais condições de exercer a sua atividade. (KERTZMAN, 2020).
Não existia necessidade de cumulação dos requisitos tempo de contribuição e idade nas aposentadorias concedidas pelo RGPS. A Emenda nº 20/1998 tentou implantar essa alteração para o Regime geral e para os Regimes Próprios, logrando êxito apenas para os últimos e que a EC nº 103/2019, finalmente implantou tal cumulação de requisitos para o RGPS.
Nessa linha de raciocínio, Kertzman defende que a aposentadoria por tempo de contribuição não está alinhada aos objetivos, princípios e o equilíbrio financeiro e atuarial da Previdência Social, não representando qualquer risco social para os cidadãos, e, por isso, deve ser expurgada do nosso subsistema de previdência social. (KERTZMAN, 2020).
Além disso, para o autor, outro fator que não se pode esquecer é que na maioria das vezes os segurados que se aposentam continuam trabalhando, ou seja, ainda possuem capacidade laboral, e a aposentadoria acaba se tornando um complemento salarial, destoando totalmente da finalidade dos benefícios previdenciários.
Para Wladimir Novaes Martinez a aposentadoria por tempo de contribuição deveria acabar, pois sem uma combinação de idade e tempo de contribuição, o trabalhador se aposenta precocemente aos 53 anos. Nesse caso, a aposentadoria é utilizada como um complemento de renda uma vez que o beneficiário se aposenta e continua trabalhando (MARTINEZ, 2015).
Na visão de José Maercio Pereira, tal benefício é desprovido de risco social por não se cogitar a existência ou não da incapacidade laborativa, exigindo-se apenas o decurso de tempo de contribuição. Além do mais, para receber o benefício não é exigido que o contribuinte se afaste do trabalho (PEREIRA, 2013).
A Lei Orgânica da Previdência Social, Lei 3.803/60, na sua redação original já exigia a idade de 55 anos para aposentadoria comum e 50 anos na aposentadoria especial. Naquela época o limite era absurdo considerando o perfil demográfico da população.
Desde a EC nº 20/1998 havia um desejo de estabelecer um limite mínimo de idade, mas na ocasião o poder executivo acabou perdendo por 1 voto. Assim, por 1 voto não há limite mínimo de idade desde 1998. Entretanto, à época, foi fixado um limite mínimo de idade para o servidor público (60 anos homem, 55 anos mulher) e no Regime Geral ficou sem limite mínimo de idade, bastando, então, 35 anos de contribuição para o homem e 30 anos de contribuição para a mulher.
Para mais, de acordo com o entendimento colacionado por Fabio Zambitte Ibrahim, outra questão considerável quando se trata do benefício da aposentadoria por tempo de contribuição diz respeito à quantidade de aposentadorias emitidas e o seu custo para os cofres públicos. Deste modo, considera que o risco social deve ser interpretado como todo evento coberto pelo sistema protetivo, com o intuito de fornecer ao segurado algum rendimento substituidor de sua remuneração, como indenização por sequelas ou em razão de encargos familiares. (IBRAHIM, 2015).
Lado outro, de acordo com Sergio Pinto Martins, a aposentadoria por tempo de contribuição deve ser mantida, pois há contingência a ser coberta, porque o trabalhador já se apresenta cansado e desgastado após tantos anos de trabalho, além do fato de que depois dos 40 anos de idade terá dificuldades em conseguir emprego.
Nesse sentido, o autor confirma que esse benefício é uma maneira de se renovar os quadros de trabalho, oportunizando aos mais novos, maiores postos de trabalho (MARTINS, 2019).
O tempo de contribuição é requisito relevante para o sistema de previdência brasileiro, em que se elenca período mínimo de contribuição para recebimento de benefícios (carência), manutenção da qualidade de segurado, bem como para a concessão de uma espécie de benefício previdenciário.
Na Lei nº 8.913/91, o benefício de aposentadoria por tempo de contribuição era regulado pelo art. 52, que estipulava 25 anos para mulheres e 30 anos para homens, depois alterado pelo Decreto nº 3.048/99, art. 56, em 30 anos para mulheres e 35 anos para homens e não havia exigência de idade mínima.
O cálculo do benefício levava em conta a média aritmética simples dos 80% (oitenta por cento) maiores salários de contribuição ou das remunerações a partir de julho de 1994, aplicando o fator previdenciário3, caso não cumprido o requisito de pontos previsto no art. 29-C da Lei nº 8.213/91.
Pela regra dos pontos, o segurado que preencher o requisito da aposentadoria por tempo de contribuição poderá optar pela não incidência do fator previdenciário, no cálculo de sua aposentadoria, quando o total resultante da soma de sua idade e de seu tempo de contribuição, incluídas as frações, na data de requerimento da aposentadoria, for: 95 pontos, se homem, observando o tempo mínimo de contribuição de 35 anos; ou 85 pontos, se mulher, observando o tempo mínimo de contribuição de trinta anos. A pontuação passa a ser de 96/86 a partir de 31/12/2018.
Contudo, com a Reforma da Previdência, o benefício de aposentadoria por tempo de contribuição deixou de existir. Passou-se, então, a ter a necessidade de unificação dos requisitos de idade e tempo de contribuição de forma cumulativa para aquisição do benefício de aposentadoria. O requisito idade como concessão sofreu majoração, em especial para as mulheres que foram penalizadas com o aumento da idade mínima em 2 (dois) anos.
Além disso, no cálculo do valor dos benefícios, a alíquota e a base de cálculo sofreram decréscimo. Se antes a base de cálculo levava em conta a média aritmética simples dos 80% maiores, agora a média terá por base todo o período laborativo, sem o descarte das 20% menores remunerações.
Deste modo, a média aritmética considerará 100% das remunerações, aplicando-se 60% da referida média com acréscimo de 2% para cada ano de contribuição que ultrapassar o mínimo de 20 anos.
ASPECTOS DA REFORMA DA PREVIDÊNCIA – EC 103/2019
O objetivo da Reforma foi a aproximação entre os regimes públicos de previdência social quanto aos parâmetros de concessão dos benefícios, em especial para adequá-los à evolução do perfil demográfico da sociedade brasileira, pois o sistema previdenciário enfrenta uma nova realidade com as alterações no quadro etário que se traduz em maior expectativa de vida e, por conseguinte, maior expectativa de pagamento de benefícios.
Com isso, houve o aumento das idades mínimas para as aposentadorias no sistema público. Além do mais, a Reforma aproximou requisitos de acesso às aposentadorias entre homens e mulheres enquanto reduziu o valor dos benefícios por meio da aplicação de fórmula de cálculo mais dura.
A Emenda Constitucional respeitou o direito adquirido e introduziu novas regras de transição.
DO DIREITO ADQUIRIDO EM MATÉRIA PREVIDENCIÁRIA
Direito adquirido pode ser entendido como o direito subjetivo incorporado pelo titular em face do implemento dos requisitos previstos em conformidade com a lei antiga e cujo exercício permanece garantido em face da lei nova (incluindo uma emenda constitucional).
A Súmula 359 do STF dispõe sobre direito adquirido em matéria previdenciária: “Ressalvada a revisão prevista em lei, os proventos da inatividade regulam-se pela lei vigente ao tempo em que o militar, ou o servidor civil, reuniu os requisitos necessários” (alterada).4
No âmbito do Regime Geral da Previdência Social, os direitos subjetivos estão integralmente disciplinados pelo ordenamento jurídico, assim, a concessão da aposentadoria ou da pensão por morte se regula pela lei vigente ao tempo em que forem implementados todos os requisitos necessários.
