Resumo: A política institucional que vem galgando crescente visibilidade no Brasil contemporâneo nos faz atentar para a importância dos partidos políticos para a saúde da democracia pátria. Porém, a democracia não se limita aos partidos, se completa com o exercício efetivo de tolerância social, de respeito aos dissensos e a constituição de maiorias temporárias e, principalmente o respeito aos direitos fundamentais.
Palavras-Chave: Direito Constitucional brasileiro. Constituição Brasileira de 1988. Partidos Políticas. Democracia. Estado Constitucional.
Abstract: The institutional policy that has been gaining increasing visibility in contemporary Brazil makes us pay attention to the importance of political parties for the health of home democracy. However, democracy is not limited to parties, it is completed with the effective exercise of social tolerance, respect for dissent. and the constitution of temporary majorities and, above all, respect for fundamental rights.
Keywords: Brazilian Constitutional Law. 1988 Brazilian Constitution. Political Parties. Democracy. Constitutional State.
Após extenuante trajetória evolutiva do constitucionalismo democrático, apesar de que existiam partidos mesmo quando não existia a democracia. E, a democracia passou a ser progressivamente preponderante e assumindo a feição de democracia partidária, dentro do contexto da chamada democracia representativa, mesmo havendo eventual reconhecimento de candidaturas avulsas.
J.J. Gomes Canotilho nos alerta que a democracia é sempre com partidos, assim como o Estado Constitucional se caracteriza por ser um Estado Constitucional de Partidos. Mesmo em regimes autoritários e até totalitários, tais como o nazismo e do comunismo da União Soviética e, mesmo no regime militar superado no Brasil, pela Constituição Federal de 1988.
Em verdade, os partidos políticos[1] correspondem a uma particular forma de exercício da liberdade de associação, sendo, portanto, o meio por excelência de exercício da democracia representativo. Na sistemática jurídica pátria, revela-se de crucial relevância pois de acordo com o modelo adotado pelo vigente texto constitucional, não existe representação política que não passe obrigatoriamente pelos partidos políticos, posto que seja condição para qualquer candidatura a filiação ao partido político.
Os partidos desde seu surgimento, em sua primitiva concepção teórica, na Inglaterra do século XVII, os partidos políticos, na condição de instituições permanentes da democracia representativa e da participação política assumiram uma função de canal de mediação entre a não regulada pluralidade de ideias e interesses do povo (sociedade) e a organizada unidade de ação do Estado, seja durante ou segundo os termos do processo eleitoral propriamente dito, seja naquilo em que buscam influenciar e organizar as decisões do Estado, conforme os projetos e solicitações da sociedade.
Obviamente os partidos se revelam em ser consequência da participação parlamentarmente organizada do povo na formação democrática da vontade e do processo decisório político, tanto em seu surgimento como na sua difusão que são constitucionalmente condicionadas, ainda que isso nem sempre tenha sido objeto de percepção pelo poder constituinte.
Cabe mencionar que os partidos políticos e a previsão de modelo partidário correspondem aos elementos centrais da própria constituição material, sem prejuízo de sua inserção no bojo constitucional, que os disciplinam com maior ou menor rigor.
No exercício da função de mediação e articulação, ademais da participação na formação da vontade política pelos cidadãos, o conteúdo de sua tarefa será determinado apenas no contexto e, mediante sua inserção, do conjunto da ordem constitucional democrática, considerada como uma ordem de poder legitimada pela maioria do povo, assegurada a igualdade de chances das minorias e mediante um processo político livre e aberto.
Entre suas funções mais concretas dos partidos políticos, está o de identificar e formar as lideranças políticas, com sua respectiva apresentação ao povo (eleitor) e, ainda, a captação do seu voto, na condição de partido do governo cumprir o seu desiderato na caracterização de legitimação entre o povo e o Estado, mas, na oposição, e potencial governo futuro, exercer o curial papel da crítica e de controle, portanto, provendo a limitação do poder e a proposição de alternativas, principalmente na representação de minorias políticas.
Conclui-se que os partidos políticos a partir de suas funções são, em verdade, organizações de caráter especial para assegurar a participação e fruição de estruturas democráticas do Estado, no âmbito de permanente e salutar diálogo e comunicação entre a sociedade e o Estado.
No que se refere à posição dos partidos políticos na ordem constitucional e da divisão de poderes estatais, convém sublinhar, com base em Konrad Hesse[2], que os partidos não atuam, ou, pelo menos não deveriam atuar para além de fronteiras da vontade política, especialmente, não devem participar e influenciar diretamente a atividade jurisdicional e o Poder Executivo, já que sujeitas a uma juridicidade própria e autônoma, distinta da formação da vontade política.
Porém, isso não significa que de modo ainda que indireto os partidos políticos não exerçam maior ou menor influência, seja no Poder Judiciário, na participação da regulação legislativa e mesmo constitucional de seu papel, estrutura e competência e, também, no Poder Executivo, de modo similar, além do próprio controle político e externo, aprovação e limitação do orçamento[3].
Destaque-se ainda a autonomia dos partidos e o seu papel diferenciado não são incompatíveis com o fato, também evidente e natural numa democracia partidária, de que os cargos eletivos do Executivo sejam, assim como os do legislativo, em regra preenchidos por candidatos filiados a determinado partido político.
Os partidos políticos pelas suas funções e peculiaridades e independentemente de seu regime jurídico próprio que em grande parte dos casos é de direito privado, como no Brasil, os partidos constituem um tipo de associação especializada e finalisticamente condicionada, estruturada e organizada, razão pela qual, trata-se de organizações autoinstitutivas, não podem ser substituídas por outras, salvo se forem do mesmo tipo e cumprindo as mesmas funções.
De fato, os partidos dentro da arquitetura constitucional e o próprio estatuto dos partidos na Constituição Federal brasileira, tal como os direitos fundamentais, direitos políticos, titulares de direitos fundamentais e garantias institucionais e lhes asseguram a condição privilegiada em relação às associações de um modo geral.
Deve-se questionar, preliminarmente, sobre o quanto os partidos se encontram em reais condições de realizar as suas tarefas no Estado Democrático, isto é, de cumprir sua especial missão na formação da vontade política num ambiente plural, guarda umbilical relação e, é mesmo fortemente condicionado, com o respectivo sistema partidário[4], que, por sua vez, encontra-se vinculado ao sistema eleitoral vigente.
Quanto ao modelo de partido único não é tido como compatível com uma genuína ordem democrática, por isso, os demais modelos clássicos são o do bipartidarismo e o do pluripartidarismo, ainda que existam variações ou gradações possíveis. Desta forma, num bipartidarismo[5] em sentido estrito, ou um sistema bipartidário com mais de dois partidos, mas uma histórica e absolutamente majoritária presença e participação efetiva e determinante na formação da vontade política por dois partidos dominantes.
No âmbito do pluripartidarismo[6], poderá haver menor ou maior limitação para a criação e mesmo participação de partidos no processo democrático, o que irá depender novamente do marco normativo de viés constitucional e infralegal de cada país, além de guardar estreita guardar relação com o respectivo sistema eleitoral.
Os partidos se constituem a partir da mobilização e organização da sociedade na forma de associações, a natureza jurídica dos partidos, em regra, é a de associações regidas pelo direito privado, mesmo consideradas as duas funções e peculiaridades disciplinadas pelo texto constitucional.
Os partidos ocupam uma posição sistemática intermediária entre a vida social assegurada pelas liberdades fundamentais e as funções e atuação estatal, muito embora, não se trate de relação dicotômica, visto que os partidos, por meio dos seus integrantes indicados e eleitos, ocupam os cargos políticos parlamentares e as chefias do Poder Executivo, ali formando maiorias ou minorias, participando ativamente dos processos decisórios.
Os partidos também assumem a posição tanto de garantias institucionais fundamentais, constitucionalmente protegidas contra a sua supressão como tais e esvaziamento pelos poderes constituídos, quanto, na condição de pessoas jurídicas, titulares de direitos fundamentais próprios, sejam negativos (tal como a liberdade partidária, a garantia da igualdade, entre outros e de caráter positivo (de cunho prestacional), como os direitos à proteção e organização e procedimento, assim como direitos a prestações fáticas, como o direito de acesso aos recursos do fundo partidário.
A liberdade dos partidos políticos abrange uma dimensão externa e outra interna, designadas, respectivamente, de liberdade partidária externa e a interna. Em sua dupla dimensão, é, na sua concretude, determinada pelo direito constitucional e ordinário positivo, aqui, apenas serão apresentados seus contornos gerais[7].
A liberdade partidária externa protege os partidos contra as intervenções externas (restrições, influências e coações) por parte do Estado, assegurando a sua criação, a filiação e desfiliação de seus membros, a sua autonomia, de modo que não podem ter sua atuação propriamente dita determinada pelo Estado, do mesmo modo como protege os partidos, salvo em condições mui específicas e constitucionalmente previstas, de uma dissolução.
Nessa perspectiva, a liberdade partidária externa revela simultaneamente à liberdade de fundação ou criação e a liberdade de atuação de partidos políticos, incluindo tanto a liberdade negativa como o direito a não ser constrangido a participar de partido, como também a liberdade positiva, como na condição de direito subjetivo do cidadão à criação e associação de e, em partidos. Além de guardar semelhança com as garantias em relação à suspensão e extinção dos partidos.
A chamada liberdade interna tem como fim assegurar que os partidos atendam e correspondam às exigências do Estado Democrático de Direito[8], com que não se está a condicionar e relativizar de forma heterônoma a sua ordem interna e autonomia, por estarem protegidos por conta da liberdade partidária externa, mas sim, pelo contrário, estabelecendo e assegurando a sua liberdade interna, que deve ser blindada contra toda e qualquer intervenção que tenda a subtrair aos partidos a possibilidade de participar de forma livre e eficaz na formação da vontade política[9].
A liberdade interna inclui especialmente a blindagem em relação a qualquer controle ideológico e programático, bem como a proteção contra o controle da organização interna partidária, o que não significa que os partidos não estejam presos à observância dos direitos fundamentais e princípios estruturantes da Constituição Federal vigente.
Acrescente-se que a liberdade partidária não tem por objeto precípuo a proteção de partidos, como tais e por si mesmos, na condição de uma liberdade funcional que visa salvaguardar, numa perspectiva instrumental, a sua capacidade de cumprir com as suas funções constitucionais, designadamente a de mediação entre a sociedade e o Estado.
Configuram-se como titulares da liberdade partidária são tanto a pessoa jurídica do partido quanto aos indivíduos que a integram, e os que ainda não a integram, o que envolve a liberdade de criação, filiação e desfiliação de partidos políticos, já que aos cidadãos é assegurado, na condição de direito fundamental, o direito subjetivo à participação político-partidária.
Frise-se que as diversas garantias incluindo as institucionais e processuais, sejam de natureza material e instrumental, que se referem às duas dimensões da liberdade partidária, embora apresentem um núcleo significativo de elementos comuns aos Estados Democráticos de forma geral, encontram-se disciplinadas pelo direito positivo de cada Estado, apresentando peculiaridades relevantes e mesmo um status diferenciado. Tal dimensão das referidas garantias poderá variar conforme, o modelo partidário seja fechado ou aberto.
As duas dimensões da liberdade partidária não são estanques e se articulam mutuamente além de retroalimentarem-se, podendo até implicar em modulações na forma de assegurar sua compatibilidade interna.
Em termos gerais, os principais alicerces na salvaguarda da liberdade partidária são, além da liberdade de criação e filiação, a autonomia partidária, nas suas diversas acepções, a legitimação e participação democrática no plano intrapartidário, a posição de igualdade, incluindo a liberdade de chances, dos partidos entre si, o acesso as fontes de financiamento (público ou privado) o que condiz com a importância e com a peculiaridade de suas funções e a correspondente posição na arquitetura institucional democrática.
Historicamente, os partidos políticos desde a Carta Constitucional Imperial de 1824, o Estado Constitucional Brasileiro[10] até que o Brasil pudesse ser efetivamente designado de um Estado de Partidos, passou um significativo período, caracterizado por longos períodos autoritários, como por exemplo, a ditadura do Estado Novo (de 1937-1945) e a Ditadura Militar (1964-1984) sem prejuízo da grande fragilidade política que tanto marcou a chamada Primeira República, isto sem cogitar na transição autoritária e centralista inaugurada pela Revolução de 1930[11] e a transitoriedade da Constituição brasileira de 1934.
Infelizmente, a maior parte do tempo da história constitucional pátria fora severamente marcada por ambiente institucional e democraticamente frágil. Tanto que o Ministro Gilmar Mendes anota que a história dos partidos políticos no Brasil é uma história acidentada, pois mesmo os primeiros anos de vigência da Carta Imperial de 1824 existiam apenas duas facções, compostas pelo governo e pela oposição, tendo os primeiros partidos políticos sido criados a partir de 1831 (quando existiam os partidos restaurador, republicano e o liberal), polarizando-se a cena política imperial mais adiante, no período de 1937-1938 em torno da representação de duas principais correntes da elite econômica, social e política brasileira, mediante, respectivamente, o partido liberal e o partido conservador.
Lembremos que durante a Carta Imperial de 1824 havia, especialmente, o sufrágio censitário, com a exclusão de escravos, analfabetos e mulheres e, a adoção obrigatória da religião católica pelo Estado, o cerceamento da liberdade de consciência e o estabelecimento de um poder moderador.
Os partidos inicialmente nasceram de uma elite minoritária, e foram marcados por uma monarquia constitucional, ainda que se apresentassem formalmente como partidos, não correspondiam à atual concepção de partidos num Estado Democrático de Direito. Cuidava-se, especialmente, de grupos organizados politicamente, mas que não tinham consistência ideológica nem cumpriam as funções propriamente ditas dos partidos políticos.
A denominada Primeira República (1889-1930) iniciou e se desenvolveu de forma acidentada e conturbada. Apesar de que a Constituição brasileira de 1891 tivesse instituído o sufrágio universal, o voto era dado a descoberto e mediante a assinatura do eleitor perante as mesas eleitorais, o que levou a um modelo de submissão do eleitorado às pressões e vontades das elites políticas locais e regionais, facilitando a fraude eleitoral, sistema que mereceu a designação de “voto de cabresto”[12], bem peculiar ao coronelismo e clientelismo que era comum e vigorava com força na época.
Especialmente na sua fase inicial, a influência dos militares, que foram base e meio da própria Proclamação da República, foi intensa e determinante, de tal forma que, a despeito da precária organização das agremiações político-partidárias de então, os militares partidários da república, organizados politicamente, passaram a assumir a função, ainda que não forma, de um partido político.
Reinou uma extrema fragilidade do modelo político-institucional e da democracia durante da Primeira República[13], o fato de que foram extintos os partidos criados durante o Império, não sobrevindo, contudo, um sistema partidário estável, exceção feita ao partido republicano, que passou a prevalecer na máquina administrativa federal e estadual, em parceira com os poderes locais.
De fato, é escorreito mencionar que durante a Primeira República, o Brasil teve o poder que seguiu concentrado na mão dos liberais-oligárquicos, com especial valorização de grupos estaduais e municipais, atuando em franca simbiose com o poder central.
Somado ao contexto, em face das peculiaridades do sistema eleitoral vigente, majoritário e distrital, resultava em grande dificuldade de criação de agremiações de caráter nacional fortes, prevalecendo amplamente a criação de partidos políticos e, que poderiam ser assim designados como se verificava no período imperial.
Nem a Constituição brasileira de 1891, tampouco a legislação ordinária dispunha sobre a criação, organização e funcionamento dos partidos políticos, limitando-se o texto constitucional a assegurar a liberdade de reunião e associação em termos gerais (artigo 71, §8º).
Aliás, além da omissão da legislação eleitoral, a única previsão positivada sobre a criação de partidos políticos constava no artigo 18 do Código Civil de 1916, dispondo que seriam constituídos de acordo com os procedimentos do registro civil das pessoas jurídicas de Direito Privado.
Entre as vozes críticas, é bom recordar as observações de Francisco Assis que foi um dos expoentes da política nacional e, especialmente, gaúcha e líder de uma das duas grandes correntes políticas gaúchas ( a outra era ligada ao caudilho, Júlio de Castilhos e seu sucessor Borges de Medeiros[14]) que se digladiavam intensa e mesmo brutalmente como ocorreu nas revoluções de 1893 e 1923, a última tendo tido como estopim suposta fraude eleitoral em prol de Borges de Medeiros e que teria sido planejada por Getúlio Vargas.
Segundo Francisco de Assis apud Sarlet, Marinoni e Mitidiero, a democracia representativa da época era um regime em que ninguém tinha certeza de se fazer qualificar como a de votar. E, mesmo votando ninguém tinha certeza de que lhe fosse contado o voto. Pois uma vez contado o voto, ninguém tinha segurança de que seu eleito ou escolhido havia de ser reconhecido através de uma apuração feita dentro do Parlamento, e por ordem, muitas vezes, superior.
Resumindo, na Primeira República brasileira, os partidos políticos de caráter nacional eram fenômeno hostilizado e inibido, ainda mais quando as agremiações políticas eram contrárias aos interesses do poder político dominante, já que o que existia eram facções travestidas de partidos políticos, com valorização das lideranças individuais e poderes locais, de sorte que definitivamente não há como cogitar em uma democracia sólida nem um Estado Partidos naquele período.
Historicamente, no período subsequente, marcado pela transição e o governo provisório de Getúlio Vargas iniciada pela Revolução de 1930 até o Golpe do Estado Novo em 1937, foi em grande parte até mais agitado, já pelo próprio movimento revolucionário e a deposição do Presidente Washington Luís, em outubro de 1930, a crise econômica mundial, que também afetou o Brasil, particularmente a cultura cafeeira e os partidos políticos estaduais que seguiam dominantes e representando os interesses das elites locais, ademais do desmantelamento das agremiações partidárias herdadas da Primeira República.
Depois, deu-se a formação, no interior do próprio governo, de duas correntes, a primeira representando as oligarquias estaduais (que almejava nova Constituição) e a outra os assim chamados tenentistas, o governo provisório de Getúlio Vargas promulgou o primeiro Código Eleitoral do Brasil[15], reconhecendo a existência dos partidos políticos como pessoas jurídicas e regulando seu funcionamento, muito embora a previsão concorrente (e fragilizante em relação aos partidos ) de candidatos sem partido, em forma de candidaturas avulsas, distinguindo partidos permanentes dos provisórios e, ainda, ao lado dos partidos, as associações de classe.
A Constituição brasileira de 1934 considerada um tanto barroca, pois, de um lado, eram valorizados os partidos políticos, de outro, contudo, impôs-se a convivência com as representações classistas e dos trabalhadores e empregadores. Era uma Constituição alicerçada em fragilíssimas bases.
Alguns doutrinadores afirmam que os partidos políticos propriamente ditos, tenham sido criados juridicamente apenas pelo Código Eleitoral brasileiro de 1932 e através da Constituição de 1934[16] cuja constituinte fora eleita segundo o formato eleitoral e partidário referido.
E, não foram objeto de expressa previsão legal e regulação, mantendo-se modelo marcado por partidos estaduais. Em nível brasileiro geral, ocorreu a formação de dois grandes blocos ideologicamente opostos, quais sejam, a Ação Integralisa Brasileira e a Aliança Nacional Libertadora, que, contudo, não eram propriamente partidos políticos nacionalmente estruturados e organizados.
Assim, também por tais razões e outros fatores contextuais, como a Intentona Comunista[17], embora os partidos tivessem sido juridicamente reconhecidos, mas, mediante fortes limitações legais, não há como cogitar em autêntico Estado, nem autêntica democracia partidária.
Apesar dos partidos políticos ocuparem importante relevo na democracia brasileiro, não significando que a cidadania, em sentido político, somente tenha exercício dentro dos partidos, pois os cidadãos a exercem nos mais variados aspectos da realidade cotidiana, como quando se posicionam acerca das decisões políticas, quando exercem o direito de voto, quando apoiam a iniciativa popular para um projeto de lei.
Os cidadãos podem exercer os direitos políticos sem o partido, porém, para a obtenção de mandato popular, os partidos políticos são imprescindíveis.
Lembremos das sequelas deixadas pelo legado da ditadura militar, particularmente, o Ato Institucional nº 2, que impôs o bipartidarismo como meio de fortalecer a frágil democracia brasileira, atualmente, no entanto, o texto constitucional garante o pluripartidarismo, possibilitando espaço para todas as correntes políticas e a sua representação no panorama político nacional, desde que consigam obter o mínimo de apoio popular.
Segundo Palhares Moreira Reis apud Walber Agra: Define-se um partido político como sendo uma associação de pessoas, organizadas tendo em vista participar, de modo permanente, do funcionamento das instituições e buscar acesso ao Poder, ou ao menos influenciar no seu exercício, para fazer prevalecer as ideias e os interesses de seus membros.
Estas ideias e estes interesses, reputados como os mais convenientes para a comunidade, se pretende sejam convertidos em lei, ou em linhas de ação política do governo. (In: REIS, Antônio Carlos Palhares Moreira. Cinco estudos sobre partidos políticos. Recife: Editora Universitária – UFPE, 1999. p. 19).
Costuma-se afirmar que mais contribuíram para o aparecimento de partidos políticos foram Lenin e Max Weber[18]. O primeiro enxergava o partido como forma de a classe trabalhadora se organizar e tomar o poder, e, depois, seria o partido político o instrumento fundamental para que se chegasse a uma
sociedade sem classes sociais. E, o segundo dividiu os partidos políticos em dois tipos, a saber: os de patronagem, compostos de elementos que tinham como única finalidade chegar ao poder e usufruir de suas benesses; e os ideológicos, que têm determinada acepção de mundo, dotada de carga valorativa e, tentavam implementá-la.
Consigne-se, ainda que a criação de partidos também foi alvo de críticas pois se enxergava como nefanda a função de dividir a sociedade, gerando antagonismos e animosidades.
E, ainda maculavam a sua função com a ideia de que funcionariam como um corpo intermediário entre o cidadão e o governo impedindo a participação direta do cidadão nos negócios governamentais. E, de tal opinião compartilhavam Rousseau e Hobbes.
Para se evitar o excessivo número de partidos, pois muitos destes têm a finalidade exclusiva de defender interesses pessoais, a solução seria a formulação de requisitos mais rígidos para a sua criação, funcionando tais requisitos como cláusulas de barreira[19]. Apenas deveria ser criado quando houvesse expressivo e amplo apoio da sociedade e representasse determinada corrente política.
O seu registro, na forma da lei civil, deverá ser feito no Cartório de Registro Civil das Pessoas Jurídicas, de Brasília, e o pedido deverá ter sido subscrito pelos seus fundadores, com um número não inferior a cento e um, com domicílio eleitoral em, no mínimo, um terço dos estados-membros (art. 8º da Lei nº 9.096/1995).
Registrando o seu estatuto no TSE, o partido poderá participar do processo eleitoral, dispor do fundo partidário, ter uso exclusivo da sua sigla e obter acesso gratuito no rádio e na televisão, de acordo com a determinação legal (art. 17, §3º, da CF).
Em face do elevado número de partidos políticos existentes no Brasil, parte da doutrina defende a criação de cláusulas de barreira, que são determinados requisitos para que as agremiações políticas possam funcionar com a plenitude de seus direitos.
O STF[20] considera inconstitucional qualquer dispositivo normativo que possa condicionar o funcionamento parlamentar a determinado desempenho eleitoral, conferindo, aos partidos, diferentes proporções de participação no Fundo Partidário e de tempo disponível para a propaganda partidária. Dessa forma, considerou inconstitucional a imputação de cláusula de barreira[21] em nível infraconstitucional, haja vista violar o pluralismo[22] político e a liberdade de criação, extinção, fusão e incorporação de partido político.
Deve-se recordar que o Estado Novo que fora decretado por Vargas exatamente em 10 de novembro de 1937, mediante a outorga de nova carta constitucional, seguindo-se a dissolução do Congresso Nacional e das Assembleias Legislativas em nível estadual e municipal.
Então, os existentes partidos políticos já bastante fragilizados do período do governo provisório foram extintos através do Decreto de 02.12.1937, vedando-se a criação de novos partidos políticos e permitindo-se a permanência de partidos criados anteriormente, desde que apenas mantidos como meras associações de cunho cultural, beneficente ou desportivo, renunciando à designação e função propriamente dita de partidos políticos.
O texto constitucional brasileiro de 1937 além de não prever os partidos políticos, inviabilizou a criação de novas organizações políticas, principalmente, quando fossem contrárias ao governo. Registre-se ainda a tentativa de Vargas de criar um partido único, a chamada Legião Cívica Brasileira, o que não galgou êxito em face da resistência de militares, que formavam na ocasião espécie de partido único e, assim, se posicionavam, de maneira que, ao fim ao cabo, o Estado Novo caracterizou-se como período não apenas sem partidos políticos, como pelo seu caráter autoritário, centralizado e não democrático.
Sucedeu-se ao declínio do Estado Novo, um processo de redemocratização que surgiu e foi formatado ainda na vigência do governo de Vargas, mediante a promulgação em 28.02.1945 da Emenda Constitucional 9, determinando a edição de legislação prevendo e disciplinando as eleições diretas para a Presidência da República e para os eleição dos integrantes da Assembleia Constituinte a ser reunida.
Assim, com o Decreto-Lei 7.586, de 28.05.1945, seguiu-se a regulamentação da criação e funcionamento de partidos políticos e do processo eleitoral, cujas medidas, contudo, se revelaram muito restritivas e ainda favoreciam os partidos formados a partir das estruturas governamentais, destacando-se o Partido Social-Democrático (PSD) e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), ambos apoiados por Vargas.
Desta forma, a legislação mencionada acabou esvaziando a posição dos partidos políticos ao permitir a inscrição do candidato por mais de uma legenda para disputar tanto cargos do Executivo como do Legislativo, ademais, de não exigir a fixação prévia de domicílio eleitoral, permitindo que o mesmo candidato pudesse concorrer a vários cargos em vários Estados, estimulando o surgimento e fortalecimento de lideranças individuais. E, assim, ocorreu com o próprio Getúlio Vargas que se elegera como senador por dois Estados e, deputado federal por sete Estados nas eleições de dezembro de 1945.
Ainda com a redemocratização surgiu novo partido, de cariz liberal, a União Democrática Nacional ou UDN que reunia particularmente os setores da classe média e os dissidentes ao modelo de Estado implantado pela ditadura varguista, buscando especialmente aperfeiçoar as instituições democráticas, e ainda, galgar e proteger a liberdade de expressão.
Ao longo dos trabalhados da Constituinte, adveio o Decreto-Lei 9.258/1946 prevendo, o que antes já era previsto em decreto anterior que era o cancelamento de registro dos partidos políticos que contrariassem os princípios democráticos e os direitos fundamentais (que era uma cláusula aberta ao total arbítrio do governo), além de vedação de financiamento[23] com recursos oriundos do exterior, mas igualmente de orientação ideológica e qualquer tipo de auxílio, o que foi utilizado como fundamento para o cancelamento do registro do Partido Comunista Brasileiro, em 07.05.1947, pelo TSE.
A Constituição brasileira de 1946 veio consagrar o sufrágio universal e, ainda, o voto direto e secreto, bem como previu o sistema proporcional de eleições tanto para a Câmara de Deputados, o que juntamente com a falta de tradicional na criação de partidos de cunho nacional, mas, particularmente devido ao personalismo e regionalismo, o que acarretou forte proliferação de partidos políticos.
Apesar da previsão expressa de partidos políticos, praticamente recepcionou os parâmetros dos dois Decretos-Leis acima citados, vedando o registro e funcionamento de qualquer partido ou associação contrária à democracia, à pluralidade partidária e aos direitos fundamentais, ademais de proibir os entes da Federação de tributar os bens e serviços de partidos políticos e de permitir que os partidos nacionais, na condição de pessoas jurídicas, fossem acionistas de sociedades anônimas ou proprietários de empresas jornalísticas e de radiodifusão.
Assim, na prática, ao limitar a criação de partidos e manter de dois partidos de base governista PSD e PTB favorecendo a cooptação da política por parte das elites econômicas, políticas e militares, situação reforçada pela Lei 1.164/1950, mediante o qual fora alterado o status jurídicos de partidos políticos, que passaram para o regime das pessoas jurídicas de direito público, aumentando ainda mais o controle estatal e governamental e centralista, pois, tanto os partidos quanto seus estatutos e programas deveriam ter abrangência nacional.
A despeito do pluripartidarismo, apenas três agremiações partidárias tiveram o devido destaque e ocupavam os espaços políticos e parlamentares, os partidos PSD e PTB e a UDN, ficando as demais agremiações menores e mais comprometidas com determinados programas políticos e, portanto, mais representativos da noção de autêntico partido político, relegadas ao papel marginal, dentro do contexto mais amplo de cultura hostil, atendendo ao próprio sentido do termo "partido político".
No período de 1945 a 1964 a situação da representação política e democrática, bem como a dos partidos políticos, a despeito da redemocratização realizada, se revelava ainda frágil, instável e muito centralista e, mesmo de certo viés autoritária, e com o golpe de Estado de março de 1964, o quadro foi se agravando crescentemente.
Uma das primeiras e principais medidas tomadas pelo governo militar brasileiro foi a edição da lei orgânica de partidos políticos, a Lei 4.740, de 15.07.1965 que estabeleceu fortes restrições à criação de partidos, acarretando mesmo a redução do número de partidos existentes.
E, caso os partidos não elegessem ao menos doze deputados federais por no mínimo sete Estados, bem como os partidos que não tivessem obtido, nas eleições para a Câmara Federal, votos de no mínimo três por cento do eleitorado nacional, distribuídos por onze ou mais Estados, perderiam o seu registro.
O regime militar apesar de prover a previsão e disciplina legal dos partidos políticos, promovia também e controlava a organização político-partidária de oposição, impedindo-a de qualquer reação eficaz contra o governo, valendo-se, até, para tanto de diversos instrumentos, como a chamada sublegenda, as candidaturas natas e os senadores biônicos.
Com a edição do Ato Institucional 2/1965 foram extintos os partidos existentes e cancelados seus respectivos registros, e, em seguida com o AI-4/1965, instituiu-se o bipartidarismo, mobilizado pela ARENA, Aliança Renovadora Nacional, representante do governo e, o controlado partido da oposição, o MDB, Movimento Democrático Brasileiro.
Com o advento do texto constitucional de 1967 que apesar de regular os partidos políticos, apenas veio reforçar as limitações da legislação anterior, dificultando a criação de partidos, diante da maior tensão e confronto entre o Arena e MDB, culminando-se, finalmente com o AI-5 de 13.09.1965[24], seguido da Lei de Segurança nacional de 12.9.1969 que só veio a reforçar a censura e o controle de partidos políticos.
Consigne-se, também, que a Emenda Constitucional nº1 de 1969 incorporou antes previsões do texto constitucional de 1967 e ajustou enrijecendo o que foi bem representado pelo famoso Pacote de Abril de 1977 dentro as quais as eleições indiretas para os governadores de Estados, a criação da sublegenda no senado e a eleição indireta de um terço dos senadores.
Já com a EC 11 de 13.10.1978 veiculou-se a distinção existente entre a organização e o funcionamento de partidos políticos, mantendo, contudo, em termos gerais, as importantes restrições à criação de novos partidos, além de seu controle, tendência que veio se cristalizar na legislação subsequente, como especialmente com a Lei 7.090 de 14.4.1983.
Com a gradual retomada da democracia, veio a EC 25 de 15.5.1985, viabilizando a formação do novo quadro político-partidário, onde houve maior pluralidade e diversificação, de maneira que, nas eleições para a Constituinte de 1986, existiam mais de trinta partidos registrados, apesar de que tal número, depois das eleições viessem a reduzir.
O regime militar brasileiro[25] demonstrou cabalmente a tese de que uma vez incorporada a noção de que o partido não deve ser organizado pelo Estado como forma de instrumentalizar seu próprio poder, mas sim, ser o resultado da organização da sociedade, partindo do microcosmo social que é representado pelas vontades dos eleitores, poderosa prevenção antiautoritária foi inoculada na organização política brasileira.
Além disso, a trajetória histórica dos partidos políticos, começando desde o Império até o fim da ditadura militar, foi marcada basicamente pela centralização e pelo forte controle a partir das elites do governo, bem como uma cultura hostil aos partidos em sua verdadeira significação, revela o quão é relevante ao reconhecimento e proteção efetiva da liberdade partidária, seja nas duas dimensões já mencionadas, o que foi em grande parte corrigido pela atual Constituição Federal de 1988, apesar que ainda vigem imperfeições a serem corrigidas.
Mesmo na Constituinte que resultou na Constituição Federal brasileira vigente, o perfil e papel dos partidos políticos sofria com dose grande de desconfiança, e até incompreensão quanto seu papel dentro de um regime democrático, registrando-se, até séria cogitação de permitir as candidaturas avulsas, o que não ocorreu, felizmente.
Sem dúvida, a Constituição de 1988 significou novo marco normativo constitucional e, de fato, investiu na relevância dos partidos políticos para a democracia representativa brasileira, condicionando à elegibilidade à filiação a um partido político. Mas, não obstante, tal previsão, não se impediu um crescente desprestígio e desconfiança e, quiçá, repúdio aos partidos políticos no país, inclusive a uma pressão para substancial reforma partidária, que tem sido parcialmente efetivada pela jurisprudência, pela legislação e até por normas infraconstitucionais.
A sede constitucional de disciplina da regulação dos partidos políticos está no artigo 17 da CF/1988 e, dispõe sobre a liberdade partidária e seus limites, os princípios diretivos e de sua atuação, a respectiva autonomia, personalidade jurídica, aspectos do financiamento e propaganda político-partidária[26] e a proibição do uso de organizações paramilitares.
E, tais elementos foram alvo de regulamentação infraconstitucional, pela Lei Orgânica dos Partidos Políticos, a Lei 9,096/1995, bem como as Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e ainda, pela jurisprudência do TSE e do STF, bem como as mudanças que se deram ao longo do trajeto evolutivo.
Segundo o artigo 17, §2º da CF/1988, o artigo 7º da Lei dos Partidos Políticos e, ainda, os artigos 44, V e 45 do Código Civil brasileiro, os partidos políticos são pessoas jurídicas de direito privado, que existem como tais a partir da inscrição do seu ato constitutivo no respectivo Registro Civil, bem como, na sequência, mediante o registro de seus estatutos junto ao TSE.
Embora que pela sua função de mediador entre a sociedade e o Estado, o partido político acaba efetivamente se situando nas fronteiras entre o setor público e o privado, o que apenas reforça que em relação à autonomia partidária também precisa-se reconhecer que não se trata de simples entidade privada, o que reforça a necessidade de maior eficácia nas relações privadas, especialmente com razão ao devido processo legal.
A liberdade partidária, especialmente, a manifestação da liberdade de associação fora amplamente assegurada no texto constitucional vigente, que, no artigo 17, caput que afirma e garante ser livre a criação, fusão, incorporação e extinção dos partidos políticos. Todavia, importa destacar que no mesmo dispositivo legal a liberdade partidária, em sentido lato, encontra-se vinculada à observância de conjunto de princípios, de caráter nacional das agremiações partidárias, a proibição do recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiro ou até a submissão a estes, a prestação de contas à Justiça Eleitoral da lei (inciso III), bem como o funcionamento parlamentar de acordo com a lei, inciso IV, vedando, assim, a utilização pelos partidos políticos de forças de caráter paramilitar.
O autêntico titular da liberdade partidária, tida como direito subjetivo e fundamental é o cidadão, que modo pessoal, poderá se filiar a uma agremiação partidária e, na perspectiva coletiva, associar-se na condição de pessoa jurídica para fins de instituição de um partido político, o qual, sendo pessoa jurídica de direito privado, também é titular de direitos e garantias fundamentais.
Para o cumprimento do papel dos partidos, na estrutura do Estado Democrático de Direito, a autonomia partidária e a liberdade partidária não são absolutas, restando condicionada ao atendimento de princípios elencados, e aos limites estabelecidos pela legislação infraconstitucional e mesmo pela jurisprudência, conforme ocorre especialmente, pelo julgamento pelo STF, da ADI 1.465, relator Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 24.2.2005. Com efeito, naquele julgado ficou estabelecido que a autonomia partidária não se estende ao ponto de afetar a autonomia de outro partido político, cabendo ao Poder Legislativo regular as relações entre partidos, tudo a implicar também uma relação de respeito recíproco entre as agremiações partidárias.
A autonomia partidária encontra-se enunciada pelo artigo 17, §1º da CF/1988, no qual está estabelecido que os partidos são autônomos para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento, podendo adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, não sendo compulsória a vinculação entre as candidaturas nos diversos níveis da federação brasileira. No mesmo dispositivo legal, a Constituição Federal vigente nos remete aos estatutos partidários a disciplina de regras de disciplina e fidelidade partidária.
A despeito de faltar previsão expressa no bojo constitucional vigente, a autonomia partidária abarca a existência e a proteção do que se considera democracia intrapartidária e a chamada de democracia interna, apesar de não figurar previsão constitucional expressa.
E, os estatutos partidários devem ainda assegurar a plena participação de seus filiados nos processos decisórios, o que, segundo Joaquim José Gomes Canotilho, significa que a democracia partidária não poderá existir de forma plena sem que haja também a democracia nos partidos.
Segundo o doutrinador português, a exigência da democracia interna encontra justificação também na necessidade de conter processo de formação de oligarquias dentro dos partidos, bem como assegurar uma concorrência política interna saudável.
Enfim, a autonomia partidária vai além das diretrizes constitucionais objeto de regulamentação legal, o que ocorre por meio da Lei dos Partidos Políticos, que defere tais questões aos estatutos partidários, e que reforça a exigência de haver democracia interna efetiva e o respeito ao devido processo legal, que nos termos da jurisprudência do TSE deverá ser monitorado pela Justiça Eleitoral, sem que tal controle interfira na autonomia partidária.
A autonomia partidária não é ilimitada pois também esbarra nos limites nos direitos fundamentais de seus integrantes, dentro da seara da eficácia dos direitos fundamentais nas relações privadas. Assim, havendo violação ou ameaça de violação a direitos, especialmente, se forem fundamentais, não há como afastar o controle jurisdicional dos atos praticados pelos partidos políticos.
Ainda versando sobre os limites da autonomia partidária, o STF em duas ocasiões decidiu que também o Ministério Público e, não somente os partidos, conforme dispõe a legislação partidária, possui legitimidade para representações contra a propaganda eleitoral irregular, além de que em sede cautelar, poderá suspender a eficácia da Resolução do TSE 23.396/2013 que condicionava a instauração de inquérito policial eleitoral à autorização prévia da Justiça Eleitoral.
Quanto a fidelidade partidária, o TSE e, depois o STF estabeleceram diretrizes a respeito, incluindo, a edição de Resoluções pelo TSE, o que, convém, sublinhar, foi e tem sido alvo de expressiva polêmica, até mesmo pelo prisma de eventual inconstitucionalidade de tais medidas.
Convém ressaltar que a fidelidade partidária e sua respectiva regulação, que o STF inicialmente entendia que a infidelidade partidária não afetaria o mandato parlamentar nem dos eleitos, nem dos suplentes, de modo que nos dois casos a mudança de partido[27], não poderia acarretar a perda do mandato ou até mesmo impedir a posse de suplente depois de ter mudado de partido. Assim, o mandato não seria do partido político e sim, do próprio candidato eleito.
Tal orientação, porém, segundo o Ministro Gilmar Mendes, encontrava-se em flagrante contradição com o modelo de democracia partidária e representativa adotado no texto constitucional vigente, em especial diante do somatório da exigência de filiação partidária (pelo menos um ano antes da data de eleições de acordo com o artigo 18 do Código Eleitoral brasileiro, como condição de elegibilidade, assim como em face da opção da participação do voto de legenda na eleição dos candidatos e do modelo proporcional para as eleições parlamentares, no qual a eleição se realiza em razão da votação atribuída à legenda.
Por essa razão, ocorreu significativa alteração quanto ao tema, até o ponto de ser a infidelidade partidária[28] causa da perda do mandato do parlamentar. Num primeiro momento, o TSE reconheceu que os partidos e as coligações têm o direito de preservar a vaga conquista nas eleições proporcionais para as legislaturas nos diferentes níveis da Federação, quando, sem justa causa, ocorrer o cancelamento da filiação partidária ou a transferência para outra legenda, orientação que veio a ser chancelada posteriormente pelo STF.
Segundo a Resolução 22.610/2007 do TSE, considera-se justa causa a ocorrência de incorporação ou fusão de partidos, a criação de novo partido, mudança ou afastamento reiterado do programa partidário e a hipótese de grave discriminação pessoal, a Resolução que veio a ser chancelada pelo STF, em julgamento realizado em 3 e 4 de outubro de 2007, quando se decidiu que o abandono da legenda pelo parlamentar implicaria a perda de seu mandato para o partido político.
Resta assentado que a infidelidade partidária trai a confiança tanto do partido como do eleitor, representando uma grave violação dos postulados éticos, representando afronta ao princípio democrático, acarretando, portanto, forte desequilíbrio de forças na esfera parlamentar, inclusive coibindo em virtude da alteração do número de parlamentares o próprio exercício da oposição política.
Com efeito, em 12.11.2008, no julgamento das ADIs 3.999/DF e 4.086/DF, tendo como Relator o Ministro Joaquim Barbosa, foram julgadas constitucionais as Resoluções n. 22.610/2007[29] e n. 22.733/2008, do TSE, afirmando-se um dever constitucional de fidelidade partidária, sendo as Resoluções impugnadas mecanismos para assegurar a observância da fidelidade partidária enquanto não sobrevier regulamentação pelo Poder Legislativo.
Atendendo às exigências da segurança jurídica, o STF firmou entendimento, na ocasião, de que apenas os deputados que mudaram de partido após a decisão do TSE em resposta à Consulta 1.398 deveriam perder o mandato.
O STF reconheceu a existência de hipóteses especiais nas quais a mudança de legenda não acarreta a perda do mandato, como é o caso de desfiliação em virtude de comprovada perseguição política ou alteração substancial do programa partidário, sendo competência de a Justiça Eleitoral decidir, caso a caso, mediante garantia do devido processo legal, a configuração, ou não, da justificativa, firmando-se a competência do TSE para a edição de Resoluções disciplinando a matéria.
Frise-se, também, que o STF no julgamento do Mandado de Segurança 27.938, relator Ministro Joaquim Barbosa, em 11.03.2010, entendeu que o reconhecimento da justa causa para transferência de partido político afasta a perda do mandato eletivo por infidelidade partidária, mas não acarreta a transferência, para nova legenda, do direito à sucessão na vaga.
Além disso, em outro julgamento, o STF decidiu que a vaga do titular do mandato eletivo não pertence aos partidos políticos, mas sim, à coligação partidária, autorizando de resto, o julgamento mediante decisão monocrática nos casos semelhantes.
Cumpre sublinhar que, após decidir por extensão da perda do mandato por infidelidade partidária às eleições majoritárias, o STF, quando do julgamento da ADI 5.082, em 27.05.2015, relatada pelo Ministro Luiz Roberto Barroso, acabou firmando entendimento unânime no sentido de que tal hipótese, da perda do mandato, aplica-se apenas ao sistema proporcional, visto que, do contrário, estaria configurada grave violação da soberania popular e das escolhas feitas pelo eleitor.
Por fim, acrescente-se que em prol da perda do mandato por infidelidade partidária, é possível agregar que, apesar da concepção de mandato livre, isto é, da manutenção do mandado a despeito da alteração de partido, seja frequente em diversos países, o texto constitucional vigente, ao apostar no mandato-partido repudia o chamado transfuguismo partidário e suas maléficas consequências para a democracia.
Ainda que se possa esposar tal raciocínio argumentativo, sustenta-se a crítica, de que tanto a Justiça Eleitoral, na esfera de seu poder normativo, quanto o STF extrapolaram aos limites constitucionais de sua competência, especialmente, pela criação, sem prévia regulação legislativa, de hipótese de perda de mandato[30], implicando em grave restrição aos direitos políticos e da própria autonomia partidária.
Um dos principais dos postulados do sistema democrático-representativo é a igualdade na esfera político-eleitoral, objeto de reconhecimento inclusive na seara do direito internacional dos direitos humanos, conforme consta no Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos e a Convenção Americana de Direitos Humanos, o Pacto de São José da Costa Rica, respectivamente, nos artigos 25, letra c, artigo 23, letra c, ambos assegurando a todos o direito de ter acesso, em condições de igualdade, aos cargos e funções públicas de seu país.
A vinculação do país aos diplomas internacionais citados, devido a sua ratificação e internalização constitucional também abriga a igualdade em matéria eleitoral.
Implicitamente, em uma ordem constitucional democrática, exige-se posição de neutralidade do Estado em relação aos partidos, de modo a assegurar um sistema de livre e equilibrada concorrência. E, a igualdade partidária, materialmente considerada, opera como igualdade de chances ou oportunidades, encontrando o respaldo na CF/1988 no princípio e direito geral de igualdade, do qual constitui uma manifestação específica.
Além disso, tal igualdade partidária, de acordo com Konrad Hesse, representa espécie de igualdade esquemática, de tal modo que uma diferenciação jurídica entre partidos grandes e pequenos, de situação e de oposição, não se afigura como legítima.
Destaque-se, ainda, de outra parte, que titulares da igualdade de oportunidades em matéria político-eleitoral são tanto os indivíduos, para efeito do exercício de seu direito de livre associação partidária e fruição da participação democrática interna nos partidos, quanto os partidos políticos na condição de pessoas jurídicas, de forma que ambas as faces da igualdade partidária podem entrar em conflito.
Ademais disso, a igualdade partidária também não se revela absoluta, de tal sorte a não afastar diferenciações, desde que não arbitrárias, que no mais das vezes, encontram sede no próprio texto constitucional vigente e na legislação infraconstitucional, especialmente, para assegurar um tratamento proporcional aos partidos políticos, considerando as suas diferenças.
Acrescente-se, outrossim, que a igualdade de chances entre os partidos políticos possui modos distintos de realização, através de instrumentos que a promovem e a garantem, mas que não são uniformes e podem ser diferentes de país para país, embora existam alguns mecanismos comuns.
No sistema constitucional brasileiro, que nesse particular segue, em termos gerais, o padrão dominante nos regimes democráticos, os principais instrumentos para assegurar a igualdade de chances, para além da neutralidade estatal, são o financiamento dos partidos e das eleições, bem como a garantia de acesso aos meios de comunicação, em especial, o rádio e a televisão.
Por derradeiro, ainda nessa quadra preliminar, importa alertar para o fato de que o postulado da igualdade partidária é sujeito a evidentes dificuldades na sua realização prática, seja do ponto de vista jurídico (por incidir sobre grande diversidade de objetos, como por exemplo, da heterogeneidade e multiplicidade programática.
Apesar de existir um dever de neutralidade, em especial, as funções legislativa e executiva do Estado que são exercidas por representantes eleitos por via político-partidária, deve-se observar a igualdade partidária, principalmente, no tocante ao financiamento e o acesso aos meios de comunicação da propaganda eleitoral, objeto de grande controvérsia e em constante evolução na ordem constitucional brasileira.
A respeito do financiamento[31] partidário, o partido assim como toda e qualquer organização pública e privada, carecem de recursos financeiros para bem assegurar seu funcionamento e consecução de seus objetivos primaciais. E, tais recursos podem ter origem pública ou privada, ou até de ambas as fontes, a depender do modelo de financiamento adotado.
Quanto ao financiamento dos partidos, a garantia e promoção de igualdade de chances podem ser especialmente delicados. E, também realmente quanto à criação, manutenção e atuação dos partidos políticos situa-se no contexto social e econômico marcado cruelmente por desigualdades econômicas e estruturais, de tal forma que se torna emblemático quando o poder político resulta de cooptação pelo poder econômico e não da vontade das urnas.
Considera-se como opção mais adequada quanto a determinado modelo de financiamento deveria observar o contexto social, econômico e político, capaz de buscar a maior igualdade de chances possíveis, guardando, também a íntima relação com o sistema eleitoral e partidário vigente.
Tanto o financiamento público como o privado não restam imunes de controvérsias e problemas que trazem aspectos negativos e positivos e, devem sofrer o devido e adequado balanceamento. É fato que acirrada crítica sofre o financiamento privado em face do manejo do poder econômico e, quanto ao público tem a faceta negativa de demonstrar a dependência do Estado, não se cumprindo o postulado da imparcialidade e neutralidade.
No Brasil, a CF, no art. 17, § 3.º, assegura o direito dos partidos a recursos do fundo partidário, regulado pela legislação infraconstitucional, em especial pela Lei dos Partidos Políticos, que, na comparação com a lei anteriormente em vigor, tanto ampliou as fontes de financiamento como acrescentou vedações, além de regrar a aplicação dos recursos do fundo partidário.
Convém notar, do ponto de vista estritamente constitucional, que não existe vedação expressa ao financiamento privado, o que, todavia, não afastou a existência de intensa controvérsia a respeito, resultando inclusive em importantes decisões do STF, que serão logo mais referenciadas.
Além disso, ainda de acordo com a CF, os partidos políticos estão submetidos à obrigação de prestar contas à Justiça Eleitoral (art. 17, III), na forma estabelecida em lei e em Resoluções do TSE, ficando o partido sujeito ao cancelamento de seu Registro e de seu Estatuto pelo TSE no caso de descumprimento. Mas a própria CF também estabelece vedações expressas na seara do financiamento partidário, ao proibir o recebimento de recursos financeiros de organização ou Estado estrangeiro (art. 17, II).
De acordo com o modelo praticado no Brasil, a despeito de importantes modificações no transcurso do tempo, o financiamento partidário é tanto público quanto privado, mediante, no primeiro caso, acesso aos recursos do fundo partidário, e, na segunda hipótese, por meio de doações de pessoas físicas e jurídica (sem que haja benefício fiscal), muito embora o financiamento, mediante doações efetuadas por pessoas jurídicas, tenha, posteriormente, sido afastado em virtude de decisão, por maioria, do STF, por ocasião do julgamento da ADI 4.650/DF, rel. Min. Luiz Fux, concluído em 17.09.2015.
No julgado referido, o STF partiu da premissa de que inexiste, no Brasil, um modelo fechado de financiamento das campanhas políticas, mas, muito pelo contrário, um marco constitucional aberto, no sentido de uma moldura que estabelece limites à liberdade de conformação legislativa, de tal sorte que viável o controle jurisdicional desse modelo tendo em conta os princípios constitucionais fundamentais.
Nessa linha, entendeu o STF que a opção legislativa vigente não lograva êxito em coibir ou pelo menos mitigar a captura do político pelo poder econômico, criando uma “plutocratização do processo político”, ensejando, ademais disso, uma ação estratégica especialmente da parte de grandes doadores, no sentido de influenciar os atores políticos em termos nem sempre republicanos, estimulando relações de promiscuidade, além de propiciar um regime de desigualdade político-partidária-eleitoral.
Ainda de acordo com o STF, a utilização de recursos próprios dos candidatos e de doações efetuadas por pessoas naturais não apresenta, em contrapartida, tal efeito danoso, não vulnerando os princípios democrático, republicano e da igualdade política.
Assim, na esteira da argumentação aqui sinteticamente reproduzida e que traduz a opinião da maioria da Corte, o STF, a ação direta foi julgada parcialmente procedente para o efeito de declarar a inconstitucionalidade parcial sem redução de texto do art. 31 da Lei n. 9.096/95, na parte em que autoriza, a contrario sensu, a realização de doações por pessoas jurídicas a partidos políticos, e pela declaração de inconstitucionalidade das expressões “ou pessoa jurídica”, constante no art. 38, III, e “e jurídicas” constante no art. 39, caput e § 5º, todos do mesmo diploma legal.
Desta forma, mantido o financiamento público mediante o acesso aos recursos do fundo partidário, na forma normativa infraconstitucional, o financiamento privado restou limitado às doações efetuados por pessoas naturais, no limite estabelecido em legislação, incluindo, além de recursos financeiros, a doação de bens.
A única exceção diz respeito a proibição de doação por pessoas jurídicas, é a que sejam feitas por outros partidos políticos, sempre observado o limite de gastos[32].
Em resumo, é escorreito mencionar que apenas a concreta experiência do financiamento eleitoral poderá aduzir novas diretrizes capazes de demonstrar quais sejam as melhores medidas a serem adotadas. Principalmente no sentido de coibir o famoso caixa dois, além de, também por esta razão, por propiciar grande desigualdade fática entre os partidos políticos.
A promulgação da Emenda Constitucional no 97/2017[33] ensejou uma minirreforma política muito aquém do que se esperava do Congresso Nacional. Seja como for, a alteração de alguns dispositivos do art. 17 e a criação de um quinto parágrafo[34] nesse mesmo artigo que trouxeram modificações significativas ao nosso sistema partidário.
Pelo novo texto podemos entender que ficaram proibidas coligações partidárias em eleições proporcionais, ou seja, para os cargos de vereador, deputado estadual, deputado federal e deputado distrital. Não obstante, permanecem as coligações para as eleições majoritárias: prefeitos, governadores, senadores e presidente da República.
Sublinhe-se, oportunamente, observar que essa mudança apenas acarretou efeitos a partir das eleições municipais de 2020, conforme dispõe o art. 2º da EC no 97/2017, tudo para atender ao esposado no art. 16 da Carta. Um dos efeitos imediatos do fim das coligações proporcionais será a redução do número de partidos políticos, apenas sobrevivendo os maiores e mais tradicionais, sem dúvida várias legendas simplesmente irão desaparecer do cenário político nacional[35].
Em tempo, Norberto Bobbio descreveu que, para um regime democrático, o estar em transformação é seu estado natural: a democracia é dinâmica, despotismo é estático e sempre igual a si mesmo. A referida afirmação nos traz a noção expressa nas nações ocidentais de quem o bem (a democracia) prevalecerá contra o mal, ou seja, o totalitarismo e que a dinâmica democrática sempre resistirá aos ataques sistematicamente vivenciados contra o governo da maioria[36].
Referências:
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ALVES, Ricardo Luiz. Os partidos políticos na visão sócio-histórica de Max Weber. Algumas reflexões aplicáveis à realidade partidária brasileira atual. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/7043/os-partidos-politicos-na-visao-socio-historica-de-max-weber Acesso em 21.7.2021.
DE LAZARI, Rafael. Manual de Direito Constitucional. 2019. 3ª edição. Belo Horizonte: Editora D’Plácido, 2019.
DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. Salvador: JusPODIVM, 2020.
FERNANDES NETO, Raimundo Augusto. Partidos Políticos. Desafios Contemporâneos. Curitiba: Editora Íthaca, 2019.
Hesse, Konrad. Força Normativa da Constituição. Tradução: Gilmar Mendes. Sergio Antonio Fabris Editor. Porto Alegre: 1991.
MOTTA, Sylvio. Direito Constitucional: Teoria, Jurisprudência e Questões. 27ª edição. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2018.
PADILHA, Rodrigo. Direito Constitucional. 6ª edição. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2020.
REIS, Antônio Carlos Palhares Moreira. Cinco estudos sobre partidos políticos. Recife: Editora Universitária – UFPE, 1999.
SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. 6ª edição. São Paulo: Saraiva, 2017.
