1. Panorama Histórico do Duplo Grau de Jurisdição Obrigatório
A doutrina aponta a origem do Duplo Grau de Jurisdição Obrigatório (ou Remessa Oficial), no antigo processo penal português, servindo como contraponto à posição desvantajosa do réu no sistema inquisitivo [01].
Somente no século XIX, este mecanismo começou a ser utilizado no processo civil, em favor da Fazenda Pública, sendo posteriormente estendido à proteção das relações familiares, vindo a ser consagrada no artigo 822 do Código de Processo Civil de 1939 (com redação dada pelo Decreto-lei nº 4.565, de 11.08.1942) sua aplicação em sentenças que homologassem o desquite amigável, declarassem nulo o casamento ou, ainda, fossem desfavoráveis à União, aos Estados ou aos Municípios.
Mais recentemente, diversas leis extravagantes trouxeram disposições semelhantes, sempre associadas à tutela do erário. São exemplos a Lei nº 2.664, de 03.12.1955 (que dispõe sobre ações judiciais decorrentes de atos das Mesas das Câmaras do Congresso Nacional e da Presidência dos Tribunais Federais); a Lei nº 6.014, de 27.12.1973, que inseriu a previsão do duplo grau obrigatório na Lei nº 1.533, de 31.12.1951 (Lei do Mandado de Segurança) e na Lei nº 4.717, de 29.07.1965 (Lei da Ação Popular); a Lei nº 6.071, de 03.07.1974, que inseriu a previsão do duplo grau obrigatório no Decreto-lei nº 3.365, de 21.07.1941 (Lei das Desapropriações) e a Lei nº 8.437, de 30.06.1992 (que dispõe sobre medidas cautelares contra atos do Poder Público) [02].
O atual Código de Processo Civil tratou do tema em seu artigo 475, dispondo em sua redação original que o duplo grau obrigatório se aplicaria às sentenças que declarassem nulo o casamento, que fossem proferidas contra a União, o Estado ou o Município ou, ainda, que julgassem improcedente a execução de dívida ativa da Fazenda Pública.
A Lei nº 10.352, de 26.12.2001, deu nova redação ao artigo 475 do CPC, eliminando o duplo grau obrigatório nas sentenças que declarem a nulidade de casamento e esmiuçando as hipóteses de sua incidência em favor da Fazenda Pública, além de prever algumas exceções à sua aplicação, do que nos ocuparemos a seguir.
Como se vê, na atual conjuntura legislativa, falar em Duplo Grau Obrigatório significa falar em privilégio processual unicamente em favor da Fazenda Pública.
2. Críticas ao Duplo Grau de Jurisdição Obrigatório em favor da Fazenda Pública
A propósito das recentes alterações na matéria, . Ilustrativa dessa orientação é a passagem extraída de recente obra de CARREIRA ALVIM, onde se observa, com certa ironia, que este preceito "tem sido justificado pela proteção que devem merecer os entes públicos, nos seus litígios com os particulares, como se tais entes fossem ‘desvalidos´´, a merecer a compaixão e a piedade do legislador. Na verdade, o que acontece é exatamente o contrário: ‘desvalido´´ é o particular na sua luta judiciária contra o Poder Público na busca da justiça." [03].
Com efeito, não se compreende a concessão de mais esta benesse à Fazenda Pública, que já goza de prazos processuais diferenciados e ainda sujeita seus credores ao moroso processamento de precatórios. Sem falar na absurda possibilidade de intervenção nos processos de terceiros, independente de demonstração de interesse jurídico, prevista no parágrafo único do artigo 5º da Lei nº 9.469, de 10.07.1997 [04].
Aliás, o privilégio não é apenas incompreensível: é inconstitucional, por manifesta ofensa à garantia fundamental da igualdade, como observam TUCCI [05] e DINAMARCO [06].
Ao conferir este privilégio processual à Fazenda Pública, o Código de Processo Civil está estabelecendo um critério de discrímen para o trânsito em julgado das causas em que o Poder Público for vencido em primeiro grau de jurisdição. Vale dizer: uma decisão contrária aos interesses da Fazenda só poderá transitar em julgado após o reexame da matéria em segundo grau de jurisdição – não esquecer que o artigo 475 está inserido na Seção II ("Da Coisa Julgada") do Capítulo VIII ("Da Sentença e Da Coisa Julgada") do Título III ("Do Procedimento Ordinário") do Livro I ("Do Processo de Conhecimento") do Código de Processo Civil.
Este critério não pode ser arbitrário, conduzindo a discriminações infundadas, sob pena de violação do direito fundamental à isonomia (art. 5º, caput, da Carta de 1988). Como ensina BANDEIRA DE MELLO, há ofensa ao princípio da igualdade, dentre outros motivos, quando: "A norma atribui tratamentos jurídicos diferentes em atenção a fator de discrímen adotado que, entretanto, não guarda relação de pertinência lógica com a disparidade de regimes outorgados." [07].
Resta saber se, no caso em exame, há uma necessária relação lógica entre o fator de discrímen "salvaguarda dos interesses maiores da sociedade" ou "salvaguarda do erário" e a disparidade de regimes caracterizada pela obrigatoriedade de submissão ao duplo grau somente de sentenças proferidas "contra" a Fazenda Pública.
Se o objetivo fosse salvaguardar os interesses maiores da sociedade, o mecanismo teria sido adotado, por exemplo, nas causas em que estivessem envolvidos incapazes, ou ainda, naquelas em que estivessem em questão direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos, matérias que nunca foram contempladas com este instrumento (salvo no caso da ação popular, a qual, em sua origem, se destinava exclusivamente à proteção do erário...).
Se o objetivo fosse evitar conluios entre funcionários da Fazenda e particulares no curso de um processo, o legislador deveria ter o cuidado de submeter expressamente ao Duplo Grau Obrigatório não só as causas "proferidas contra" a Fazenda Pública, mas também aquelas em que o Juízo apenas homologar transações entre particulares e a Fazenda, pois no mais das vezes a fraude não se esconde atrás de derrotas rumorosas, mas de discretos acordos escusos.
Diga-se, de passagem, que se o juiz da causa participasse de uma negociata, provavelmente o faria com respaldo dos membros do Tribunal que reexaminariam a matéria.
Neste ponto, o leitor poderia objetar: mas, como o juiz saberia, antes de sentenciar, quais os prováveis membros do Tribunal que reexaminariam a matéria? Sem falar na possibilidade de manipulação da distribuição de feitos no Tribunal, poderia ser usado um estratagema muito simples: bastaria lançar uma decisão interlocutória qualquer, que fosse objeto de Agravo de Instrumento. O Agravo de Instrumento geraria a prevenção do Órgão Julgador no Tribunal, daí se conhecendo a provável composição do Órgão na apreciação da Remessa Oficial. Tudo se passaria com a mais absoluta aparência de legalidade.
Por derradeiro, não é demais lembrar que, para a fiscalização da legalidade e legitimidade dos atos do Poder Público, nosso sistema processual já prevê a intervenção do Ministério Público, que se mostra muito mais vantajosa do que o mecanismo da Remessa Oficial.
Primeiro, porque a intervenção do "Parquet", instituição concebida pela Constituição da República como órgão independente e imparcial, afastaria a sombra do corporativismo que o Duplo Grau Obrigatório não consegue desvanecer, na medida em que não seria absurdo dizer que, no fim das contas, tudo fica entre colegas da mesma instituição.
Segundo, porque sua participação no processo, desde a instauração da relação processual em primeira instância, poderia influir na coleta de provas, assegurando, em um eventual reexame da matéria, que o Tribunal tenha em mãos elementos muito mais consistentes para decidir. Solução muito mais eficiente do que a de uma revisão superficial da decisão de um Juiz, com base nos elementos colhidos pelo próprio Juiz ou mesmo de anulação de todo o processo, para nova coleta de provas.
Como se vê, não há como sustentar, de maneira consistente, uma relação lógica entre o Duplo Grau Obrigatório e a salvaguarda dos interesses da sociedade ou mesmo do erário, mostrando-se o mecanismo francamente ocioso, diante da possibilidade de intervenção do Ministério Público. Donde se conclui que a Remessa Oficial serve, apenas, à desenganada procrastinação dos feitos, em prejuízo dos particulares que se vêem na desventura de um litígio contra a Fazenda Pública.
3. As Atuais Hipóteses de Duplo Grau Obrigatório no Código de Processo Civil
O rol de hipóteses de Duplo Grau Obrigatório do artigo 475 do CPC foi alvo de três alterações. A única que representou uma mudança substancial foi a exclusão de sua aplicação às sentenças declaratórias de nulidade do casamento, cada vez mais raras, desde a admissão do divórcio no Brasil. As outras duas mudanças dizem respeito à Fazenda Pública.
No novo inciso I do artigo 475 procedeu-se a uma exposição esmiuçada das figuras componentes da Fazenda Pública, substituindo-se a passagem "proferida contra a União, o Estado e o Município" por "proferida contra a União, o Estado, o Distrito Federal, o Município, e as autarquias e fundações de direito público".
A nova referência ao Distrito Federal é ociosa. Ninguém duvidava de que ao Distrito Federal se estendia o tratamento conferido aos demais entes. Quanto à referência às autarquias e fundações de direito público, convém esclarecer que não se trata de inovação, pois o artigo 10 da Lei nº 9.469, de 10.07.1997 [08], já havia estendido a elas este privilégio [09].
Cabe o registro da distinção existente entre as expressões "fundações públicas" e "fundações de direito público", observada por CINTRA, invocando o magistério de MEDAUAR [10] e DI PIETRO [11]:
"A Lei nº 9.469, de 10 de junho de 1997, por seu artigo 10º, havia estendido às autarquias e fundações públicas a aplicação do artigo 475 do Código de Processo Civil. Observa-se que a Lei nº 10.352, de 26 de dezembro de 2001, em vez de falar em fundações públicas, se referiu a fundações de direito público. E conhecida a controvérsia a respeito desta matéria. No entanto parece que se deve entender que fundações públicas são as instituídas pelo poder público e podem ser de direito privado e de direito público. Assim, acompanhando a tendência legislativa de reduzir a incidência do duplo grau obrigatório, a Lei nº 10.352 excluiu desse âmbito as fundações públicas de direito privado que nele estavam abrangidas pelo artigo 10º da Lei nº 9.469." [12]
No novo inciso II do artigo 475, substituiu-se a expressão "que julgar improcedente a execução de dívida ativa da Fazenda Pública (art. 585, VI)" por "que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida ativa da Fazenda Pública (art. 585, VI)". A propósito, anota DINAMARCO: "No dizer da justificativa do projeto, trata-se de mero aperfeiçoamento redacional, porque seria impróprio falar em improcedência da execução (‘procedentes ou improcedentes são sempre os embargos do executado, não a execução propriamente dita´´)." [13].
Pior a emenda que o soneto. Primeiro, porque não há qualquer impropriedade técnica em falar-se na improcedência da execução, pois esta é a outra face da procedência dos embargos de devedor [14]. Segundo, porque há diversas hipóteses de improcedência da execução, mesmo sem a oposição de embargos de devedor, como nos casos de acolhimento de exceção (rectius: objeção) de pré-executividade [15].
Vale a pena transcrever, neste particular, as certeiras observações de COSTA [16]:
"Bastaria, assim, examinar, com um pouco mais de calma, as espécies de sentença (= objeto da sentença) apontadas pelo Código como de extinção da execução (art. 704, I, II, III): a) quando o devedor satisfaz a obrigação; b) o devedor obtém, por transação ou por qualquer outro meio, a remissão total da dívida; c) o credor renunciar ao crédito. Estas espécies, pelo objeto, são as mesmas arroladas pelo Código entre as definitivas (art. 269, II, III, V).
Os outros exemplos apontados correspondem, também, às hipóteses de sentença de mérito do Código. Prova de pagamento (art. 269, I ou II), execução antieconômica (art. 269, I), pronúncia de prescrição (art. 269, IV), anistia (art. 269, V). Enfim, a sentença de extinção da execução, e que não depende, necessariamente, da existência de embargos, pode sim, ser de improcedência.".
Por fim, é oportuno averbar, quanto à sentença de improcedência dos embargos de devedor opostos pela Fazenda Pública, não se aplica a previsão do duplo grau obrigatório, conforme entendimento pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça (EResp 258.616/PR, Corte Especial, Rel. Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira, publicado no DJ em 12.11.2001, p. 121), que se mantém inalterado [17].
4. As Exceções ao Duplo Grau de Jurisdição Obrigatório
A Lei nº 10.352, de 26.12.2001, previu duas exceções às hipóteses de aplicação do Duplo Grau de Jurisdição Obrigatório, ambas inspiradas em interesses fazendários, com uma única diferença: prestigia-se a Administração da Justiça (aí entendido o Estado no exercício da função jurisdicional), mais do que a Administração Pública (aí entendido o Estado no exercício da função administrativa).
A primeira, constante do § 2º do artigo 475 do CPC, prevê o afastamento do Duplo Grau Obrigatório "sempre que a condenação, ou o direito controvertido, for de valor certo não excedente a sessenta salários mínimos, bem como no caso de procedência dos embargos de devedor na execução de dívida ativa do mesmo valor".
Considera-se irrisória, "para fins de alçada", a pretensão cuja expressão econômica for igual ou inferior a sessenta salários mínimos. A propósito, não é demais anotar que pela expressão "valor certo" pretendeu-se afastar as sentenças ilíquidas.
Os motivos que inspiraram a exceção são registrados por CINTRA: "O anteprojeto e o projeto que resultaram na Lei nº 10.352/01 se referiam ao valor correspondente a quarenta salários mínimos, e as respectivas Exposições de Motivo sustentavam que, nesses casos, ‘eventual defesa do erário não compensava a demora e a redobrada atividade procedimental que o reexame necessariamente impõe, sobrecarregando os tribunais" [18].
A segunda exceção, constante do § 3º do artigo 475, se dá "quando a sentença estiver fundada em jurisprudência do plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula deste Tribunal ou do tribunal superior competente" (o "tribunal superior competente", no caso, é o Superior Tribunal de Justiça).
Como anota DINAMARCO, "O § 3º do art. 475 está coerente com a escalada de valorização da jurisprudência a que assiste a ordem jurídico-processual brasileira a partir de quando, em 1963, o Supremo Tribunal Federal implementou seu sistema de súmulas; a lei n. 9.756, de 17 de dezembro de 1998 é um marco muito significativo dessa tendência, ao dar destacada relevância aos precedentes judiciários como motivo para decidir e, simultaneamente, valorizar também o poder do relator nos recursos" [19].
Vai ganhando espaço uma tendência exageradamente pragmática, que, na prática, tende a arrastar, na esteira das questões de direito já reiteradamente decididas, nuances do caso concreto que, num julgamento verdadeiramente individualizado, poderiam conduzir a resultados totalmente diversos.
5. Bibliografia
ALVIM, José Eduardo Carreira. Código de Processo Civil Reformado, Rio de Janeiro: Forense, 5ª ed., 2003.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade, São Paulo: Malheiros, 3ª ed., 2003.
CINTRA, Antonio Carlos de Araújo. Comentários ao Código de Processo Civil, v. IV, Rio de Janeiro: Forense, 2ª ed., 2003.
COSTA, José Rubens. Tratado do Processo de Conhecimento, Rio de Janeiro: Juarez de Oliveira, 2003.
CUNHA, Leonardo José Carneiro da. Inovações no Processo Civil, São Paulo: Dialética, 2002.
DINAMARCO, Cândido Rangel. A Reforma da Reforma, São Paulo: Malheiros, 3ª ed., 2002.
______. Instituições de Direito Processual Civil, v. I, São Paulo: Malheiros, 2001.
TUCCI, José Rogério Cruz e. Lineamentos da Nova Reforma do CPC, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2ª ed.,2002.
Notas
01
ALVIM, José Eduardo Carreira. Código de Processo Civil Reformado, p. 265 e, em exposição mais analítica, CUNHA, Leonardo José Carneiro. Inovações no Processo Civil, p. 47 e 48.02
COSTA, José Rubens. Tratado do Processo de Conhecimento, p. 979.03
ALVIM, José Eduardo Carreira. Código de Processo Civil Reformado, p. 265.04
"Parágrafo único. As pessoas jurídicas de direito público poderão, nas causas cuja decisão possa ter reflexos, ainda que indiretos, de natureza econômica, intervir, independentemente da demonstração de interesse jurídico, para esclarecer questões de fato e de direito, podendo juntar documentos e memoriais reputados úteis ao exame da matéria e, se for o caso, recorrer, hipótese em que, para fins de deslocamento de competência, serão consideradas partes."05
TUCCI, José Rogério Cruz e. Lineamentos da Nova Reforma do CPC, p. 84 a 86.06
DINAMARCO, Cândido Rangel. A Reforma da Reforma, p. 127 e 128. Vale a pena transcrever a crítica irretocável do Prof. DINAMARCO, em obra anterior à referida: "Apoiados no falso dogma da indisponibilidade dos bens do Estado, os privilégios concedidos pela lei e pelos tribunais aos entes estatais alimentam a litigiosidade irresponsável que estes vêm praticando, mediante a propositura de demandas temerárias, oposição de resistências que da parte de um litigante comum seriam sancionadas como litigância de má-fé (CPC, arts. 16-18), excessiva interposição de recursos, etc. – tudo concorrendo ainda para o congestionamento dos órgãos judiciários e retardamento da tutela jurisdicional aos membros da população." (Instituições de Direito Processual Civil, v. I, p. 213).07
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade, p. 48.08
Art. 10. "Aplica-se às autarquias e fundações públicas o disposto nos arts. 188 e 475, caput, e no seu inciso II, do Código de Processo Civil."09
Neste sentido: COSTA, José Rubens, Tratado do Processo de Conhecimento, p. 974; DINAMARCO, Cândido Rangel, A Reforma da Reforma, p. 129 e 130 e CUNHA, Leonardo José Carneiro da, Inovações no Processo Civil, p. 57 e 58.10
Confira-se MEDAUAR, Odete, Direito Administrativo Moderno, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2ªed, 1998, p. 84 a 93.11
Confira-se DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, São Paulo: Atlas, 16ª ed., 2003, p. 371 a 380.12
CINTRA, Antonio Carlos de Araújo, Comentários ao Código de Processo Civil, v. IV, p. 327.13
DINAMARCO, Cândido Rangel. A Reforma da Reforma, p. 130.14
Idem, ibidem.15
Neste sentido: COSTA, José Rubens. Tratado do Processo de Conhecimento, p. 975; CUNHA, Leonardo José Carneiro da. Inovações no Processo Civil, p. 59 e TUCCI, José Rogério Cruz e. Lineamentos da Nova Reforma do CPC, p. 87.16
COSTA, José Rubens. Tratado do Processo de Conhecimento, p. 975 e 976.17
Neste sentido: CUNHA, Leonardo José Carneiro da. Inovações no Processo Civil, p. 59 e TUCCI, José Rogério Cruz e. Lineamentos da Nova Reforma do CPC, p. 87.18
CINTRA, Antonio Carlos de Araújo. Comentários ao Código de Processo Civil, v. IV, p. 328.19
DINAMARCO, Cândido Rangel. A Reforma da Reforma, p. 134.
