Os motivos que conduzem à rejeição da conta anual da Casa Municipal de Leis

1. Apresentação

            Tendo em mira o balanço anual das casas municipais de leis, os tribunais de contas, no mais das vezes, fazem juízo de rejeição pelo desrespeito às regras constitucionais (ex: superação dos limites à despesa total, à folha de pagamentos e ao subsídio da vereança; controle interno inoperante; pagamento de sessões extraordinárias), também recusam na afronta a diplomas complementares como a Lei de Responsabilidade Fiscal (ex: aumento da despesa com pessoal nos derradeiros 180 dias do mandato; falta de recolhimento dos encargos patronais), ou, mesmo, no descumprimento de princípios constitucionais como os da impessoalidade, legitimidade, moralidade e eficiência (ex: excesso de cargos em comissão e despesas impróprias).

Tal recusa acarreta embaraços ao presidente da Câmara, pois a decisão negativa das cortes de contas vem sendo referendada, em boa parte das vezes, pela Justiça Eleitoral, remetendo o dirigente à dura punição: a impossibilidade de, por oito anos, pleitear cargo público.

Não bastasse isso, aquela autoridade legislativa, na qualidade de ordenador da despesa, deve, ele próprio, restituir despesas impróprias e subsídios pagos a maior, ainda que possa, em momento seguinte, cobrar ressarcimento dos demais vereadores.

Nesse contexto, o presente artigo comentará os motivos predominantes na recusa do balanço anual do dirigente legislativo.

1. Superação do limite oposto à despesa total das edilidades

Determina a Constituição (art. 29-A) que, afora o gasto com inativos e à vista de seis faixas populacionais, a despesa total da câmara não pode ultrapassar entre 3,5% a 7% de certa receita municipal do ano anterior: a tributária ampliada, que abrange a diretamente arrecadada pela fazenda local (IPTU, ISS, ITBI, IRRF) e mais a transferida por outros níveis de governo (FPM, ITR, IPI/Exportação, ICMS, IPVA).

Noventa e cinco por cento (95%) dos municípios têm menos de 100 mil habitantes; por isso, o freio mais aplicado é o do inciso I daquele art. 29-A: os 7% (sete por cento) incidentes sobre a arrecadação tributária do exercício pretérito.

Por ordenar despesa maior que o limite constitucional, o presidente da Câmara tem sua conta desaprovada pelo Tribunal de Contas.

E, por entregar numerário superior àquela limitação, o Prefeito sofre parecer desfavorável em seu balanço anual, pois, a termo da Constituição, incorre em crime de responsabilidade:

Art. 29-A – (....)

§ 2o Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal:

I - efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo.

Eis, portanto, um desacerto que fulmina a conta de dois chefes de Poder: o Prefeito e o Presidente da Mesa Diretora (um porque repassou a maior; outro porque gastou mais do que devia).

A barreira do gasto legislativo se baseia em receita do exercício anterior; então, logo no início do ano já se sabe, exatamente, quanto pode a Edilidade despender no período corrente. Por isso, não cabe alegar, na transgressão do limite, que a Prefeitura só transferiu o previsto na lei orçamentária, posto que aqui as dotações legislativas estavam obviamente superestimadas, irreais, excedentes ao limite.

Na hipótese daquele erro de estimativa, ideal que a lei de diretrizes orçamentárias (LDO), todo ano, possibilitasse ao Executivo expurgar, de imediato, a parcela excessiva do orçamento legislativo, não sem antes ouvir a Mesa Diretora da Câmara de Vereadores.

E, sob o impróprio argumento de uma política de boa vizinhança, não pode o Executivo assumir despesas incorridas pelo Legislativo, como, por exemplo, as de construção ou reforma da sede camarária, precatórios dos servidores legislativos, ou as de contribuições patronais antes não recolhidas pela edilidade (ex.: INSS, RPPS, FGTS). É assim, pois tais gastos são inerentes à atividade legislativa e, portanto, aos respectivos limites financeiros. Do contrário, pode o tribunal de contas realizar o ajuste, o que, talvez, resulte transposição do freio constitucional e, como já se disse, reprovação da conta do prefeito e do presidente da Câmara.

Afinal, do limite oposto ao gasto legislativo, a Constituição só exclui o dispêndio com inativos; nenhum outro.

Já, na base sobre a qual se calcula o freio da despesa camarária (receita tributária ampliada do ano anterior), haverão de ser afastadas as seguintes rubricas de receita:

1. Receitas provenientes da atual Lei Kandir (LC 176/2020);
2. Receita tributária de autarquias e fundações municipais, visto que a Casa Municipal de Leis é provida, somente, por dinheiros arrecadados pela Prefeitura (art.168, da Constituição).
3. Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública, a CIP ou COSIP, que, a termo da classificação nacional da receita pública, não é uma receita tributária. De fato, o ingresso tributário tipifica-se no código 1100.00.00, enquanto a CIP (ou COSIP) integra a rubrica 1240.00.00 (vide Anexo I, da Portaria SOF/STN 163, de 2001).

Já, quanto às retenções tributárias para o Fundo da Educação Básica (Fundeb) há certa divergência entre os tribunais de contas; entendem uns que os impostos retidos (20%) ingressam no limite da despesa camarária; outras cortes de contas, em rumo discordante e segundo o método da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), postulam o afastamento de tais retenções da base sobre a qual se apura o limite em questão. De todo modo, consenso há de que o valor efetivamente recebido do Fundeb, esse, sim, está mesmo fora do limite, vez que já não mais possui caráter tributário.

1. Superação do limite oposto à folha de pagamento das Câmaras Municipais

A Constituição opõe outro freio à Edilidade: sua folha de pagamento, todo ano, não pode suplantar 70% dos repasses vindos da Prefeitura, os chamados duodécimos, designados, na Constituição, impropriamente, como receita da Câmara Municipal:

Art. 29 – A (......)

§ 1º - A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores.

Do contrário, o presidente da Câmara pode ter sua conta rejeitada, sem prejuízo de responder pelo crime de responsabilidade de que trata o art. 29-A, § 3º, da Lei Maior.

Conforme o IBGE, 88% dos municípios brasileiros têm menos de 50 mil habitantes e, segundo a mesma fonte, 68,3% contam com população inferior a 20 mil pessoas. Evidente que nestas localidades, de pequeno porte, as câmaras gastem, fundamentalmente, com recursos humanos, quer o subsídio dos vereadores ou o salário dos servidores legislativos, sendo bem irrelevante a parcela destinada aos demais gastos, geralmente material de informática, escritório e limpeza, entre outros de baixa monta.

Imagine-se uma câmara daqueles majoritários pequenos municípios, cujos vereadores se reúnem, em grande parte das vezes, uma única noite por semana. O que seria com elas gasto, além da remuneração de vereadores e funcionários? Provavelmente, papel sulfite, cartuchos de impressora, diária da faxineira, pagamento do provedor da internet, pó de café, água em garrafão, material de limpeza, pequenos reparos no computador ou nas mesas de escritório, sendo que o gasto com obras acontece muito raramente (construção ou reforma da sede camarária).

Afinal, as câmaras se limitam a legislar e fiscalizar o Executivo e, diversamente deste Poder, não realizam gastos em educação, saúde, meio ambiente, transportes e repasses ao terceiro setor.

Decerto essa barreira de 70% foi construída com base na realidade das edilidades de capitais e outras comunas com mais de 500 mil habitantes, que significam apenas 49 municípios brasileiros, ou seja, ínfimos 0,8% do todo. O gênio que a propôs deveria ser agraciado com o prêmio Nobel do Bom Senso.

Em outras palavras, mostra-se irrealizável, impraticável, inviável essa barreira de 70% anteposta à folha camarária de pagamentos.

Foi isso o assinalado em livro do qual fui coautor:

“A prática tem-nos mostrado que as Câmaras despendem com pessoal somas muito superiores àquele limite (70%). E tal não poderia ser diferente, conquanto a função legislativa envolve atividade predominantemente humana. De fato, cabe à Edilidade produzir leis e fiscalizar o Executivo, encargos que não demandam, no mais das vezes, gastos com obras, materiais, serviços de terceiros e subvenções sociais. Mostra-se complicada a implementação dessa barreira específica para o pessoal legislativo; seu não atendimento, contudo, acarreta responsabilização criminal do Presidente da Mesa (§ 1.º do art. 29-A da CF)” [1]

De forma comparada, tem-se as universidades, os tribunais de justiça e de contas, bem o Ministério Público, cuja folha salarial responde pela imensa maioria do gasto total (em geral, mais de 90%); afinal, esses órgãos, assim como as câmaras de vereadores, solicitam poucos bens e serviços, requerendo, fundamentalmente, o labor humano.

No intento de salvar a norma constitucional, os tribunais de contas adotam leitura atenuada, possível; uns, calculam os 70% sobre todo o montante que a Câmara, por força constitucional, poderia gastar (3,5% a 7% da receita), mesmo que sua necessidade financeira seja bem menor; outras cortes de contas apuram os 70% sobre a receita bruta transferida, ainda que parte dela seja devolvida à Prefeitura.

Note-se que esses métodos do Controle Externo ampliam, ainda que criativamente, a base de cálculo (receita tributária), tornando possível um limite impraticável na imensa parte dos casos; eis aí, como se disse, uma tentativa de salvar a regra constitucional dos 70%.

De todo modo, essa interpretação dos tribunais de contas, em nenhum momento, viola o limite mai importante: o do gasto total das edilidades; do contrário, os órgãos do controle externo submetem tal leitura, com vigor, àquele teto constitucional de gastos (3,5% a 7% da receita do ano anterior).

Sucede que, no corpo dos tribunais de contas, alguns órgãos técnicos veem superestimativa orçamentária naquela estratégia de salvar o limite de 70% e, por isso, opinam pela rejeição da conta do presidente da Câmara; nessa trilha, contrapõem-se os seguintes argumentos:

1. Se apurado à risca, de forma literal, o improvável limite de 70% rejeitaria, de forma injusta, a conta anual de enorme parte das câmaras municipais;
2. Seria então punido um gestor que talvez haja despendido, com zelo e eficiência, o dinheiro público, mas foi alcançado por um limite inexequível;
3. Muito melhor devolver o excesso financeiro do que gastá-lo irresponsavelmente, em objetos desnecessários; senão, restaria transgredido o interesse público, além dos princípios da economicidade e eficiência;
4. Recolhida à tesouraria da Prefeitura, a extraorçamentária devolução financeira pode ser vinculada, por decisão da vereança, a gastos de relevante interesse local, não sendo, portanto, usada livremente pelo prefeito.
5. E, porque a Câmara não utilizou o que poderia utilizar (3,5% a 7% da receita), sua despesa submeteu-se fielmente ao limite constitucional (art. 29-A);
6. A apontada superestimativa orçamentária não contribuiu para qualquer dano fiscal ao Município, seja o déficit orçamentário, financeiro, patrimonial ou econômico.

            Quanto ao numerador do limite (folha legislativa de pagamentos), inexiste controvérsia no modo de compô-lo, quer dizer, os encargos patronais e os funcionários terceirizados, um e outro estão excluídos do cálculo. É assim, pois os encargos excedem, transcendem a folha salarial; a ela não se agregam materialmente. Já, os terceirizados também não integram o documento chamado folha de pagamento, a despeito de se incorporarem ao conceito ampliado de despesa laboral da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 18, § 1º).

Além disso, os inativos também estão descartados dos 70%. É assim porque esses ex-servidores, a mando constitucional (art. 29-A), escapam dos freios opostos à totalidade do gasto legislativo e, se assim é para o todo, razoável que também seja para a parte: a folha de pagamento.

1. A superação do limite de Lei de Responsabilidade Fiscal

            A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que, com pessoal, as câmaras de vereadores possam gastar até 6% da receita corrente líquida (art. 20, III, “a”).

            Tendo em vista que o gasto total se restringe entre 3,5% a 7% da receita do ano anterior, dificilmente alguma Edilidade supera aquele limite para gasto com pessoal (6%), o qual, vale lembrar, inclui não apenas a folha de pagamento comentada no item 3 deste artigo, mas também os encargos sociais, os inativos e os contratos de terceirização de mão-de-obra.

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            Nos municípios com regime próprio de previdência (RPPS), o gasto com aposentados e pensionistas da Câmara é, na imensa parte das vezes, pago por fundos ou autarquias, vinculados ao Poder Executivo. Bem por isso, aquela despesa ficava fora do Relatório da Gestão Fiscal (RGF) da Edilidade, não contando no limite de 6% da receita corrente líquida.

            Sucede que a Lei Complementar 178, de 2021, introduziu um novo parágrafo, o 7º, no art. 20, da Lei de Responsabilidade:

§ 7º Os Poderes e órgãos referidos neste artigo deverão apurar, de forma segregada para aplicação dos limites de que trata este artigo, a integralidade das despesas com pessoal dos respectivos servidores inativos e pensionistas, mesmo que o custeio dessas despesas esteja a cargo de outro Poder ou órgão. (Incluído pela Lei Complementar nº 178, de 2021)

            Sendo assim e conforme essa inovação legal, o gasto com inativos e pensionistas ingressará na despesa laboral da Câmara, mesmo que tal despesa seja custeada por fundo ou autarquia municipal de previdência. De todo modo, haverá a óbvia dedução das contribuições patronais e dos servidores legislativos ao RPPS.

            Em outras palavras, o déficit anual entre aquelas contribuições e os proventos de aposentados e inativos, esse desequilíbrio passará a compor a despesa de pessoal da Câmara, mesmo que a inatividade seja custeada por fundos ou autarquias do regime local de previdência.

4- Subsídios maiores que os limites constitucionais

A Emenda Constitucional 25, de 2000, restringiu o subsídio dos vereadores, levando em conta dois fatores: população municipal e remuneração do deputado estadual; assim, o limite remuneratório da vereança se situa entre 20 a 75% do estipêndio auferido por aquele parlamentar do Estado-membro.

Atente-se que, no subsídio de referência (o do deputado estadual), não se agregam os valores indenizatórios recebidos por este parlamentar da Assembleia Legislativa, quer o auxílio-moradia, as ajudas de custo, as verbas de gabinete, os auxílios para combustível, entre outros que não podem balizar a remuneração da vereança.

Diferentemente de todos os outros parlamentares, o vereador tem sua remuneração vinculada, de forma rigorosa, ao princípio da anterioridade, vale dizer, seu subsídio é fixado numa legislatura para valer ao longo dos quatro anos seguintes (art. 29, VI, da CF). Apesar disso, os tribunais de contas, em boa parte das vezes, aceitam a revisão geral anual no subsídio da vereança, desde que estendida aos servidores da Câmara, se atenha à inflação dos últimos 12 meses e, depois de corrigido, o subsídio do edil continue sob limite constitucional. Mas, aqui se põe controvérsia, pois alguns tribunais de justiça têm outra leitura, entendendo que os agentes políticos, em nenhum momento, fazem jus à revisão remuneratória do art. 37, X, da Constituição.

Alerte-se, de todo modo, que até 31 de dezembro de 2021, a Lei Complementar 173/2000 proíbe reajustes, aumentos e revisões salariais, quer para servidores ou agentes políticos (art. 8º, I).

De outro lado, o Supremo Tribunal Federal (STF), em 01.02.2017, concluiu que é constitucional o pagamento de abono de férias e 13º salário a prefeitos e vice-prefeitos (RE 650898). Perfilando na mesma condição de agente político, os vereadores, também eles, podem se beneficiar daqueles itens remuneratórios.

1. O excesso de cargos em comissão

Em média, elevado percentual dos servidores legislativos não passou por concurso público; ocupam cargos de livre provimento e exoneração, os chamados, de forma genérica, “em comissão” (art. 37, II, da CF). Referida proporção é bem superior à encontrada na estrutura administrativa das prefeituras.

Assim, vale indagar: por que o Legislativo Municipal precisa de tantos funcionários comissionados? Por que não realiza concurso para suprir as lacunas funcionais? Por que a proporção dos comissionados legislativos é bem superior à do Executivo?

Além do mais, a regra de ingresso na Administração é a do concurso público; a admissão comissionada é desvio de princípio; uma exceção para suprir os poucos (assim deveria ser!) cargos de direção, assessoramento técnico e chefia.

Não por acaso a Carta Magna preceitua que inclusive os cargos exclusivamente em comissão deveriam ser ocupados, preferivelmente, por servidores efetivos, concursados, de carreira:

Art. 37 - ..............

(.....)

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

Diante disso e apesar da não editada a lei de proporcionalidade aludida no sobredito dispositivo, o abuso nos cargos em comissão afronta vários princípios constitucionais, entre os quais o da impessoalidade, igualdade, moralidade, eficiência e o da ampla acessibilidade aos cargos públicos. Quanto à eficiência é porque o concurso tende a selecionar os mais aptos a tal ou qual função de governo.

E, segundo os juristas, desrespeitar um princípio é pior que contrariar uma norma positivada em lei.

Escorados naqueles motivos, alguns tribunais de contas rejeitam a conta da Edilidade, diante de um injustificado excesso de cargos em comissão.

Sendo assim, as câmaras poderiam reformular seus quadros de pessoal, reduzindo o número de comissionados, cuja natureza se ateria, de fato e exclusivamente, ao assessoramento técnico, à direção e à chefia, jamais se relacionando às funções corriqueiras, operacionais, burocráticas e, muito menos, às atividades políticas.

A propósito, foi bem isso o que o Supremo Tribunal Federal (STF) pacificou, em tema de repercussão geral, quanto aos tais cargos em comissão (Recurso Extraordinário 1041210; em 1/10/2018):

1. Os cargos em comissão somente se justificam para as funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando às atividades burocráticas, técnicas ou operacionais;
2. Tais cargos devem pressupor relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado;
3. O número de cargos comissionados deve guardar proporcionalidade com o número de cargos efetivos;
4. As atribuições dos cargos em comissão precisam estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.

1. A proibição de aumentar o gasto laboral nos derradeiros 180 dias do mandato

É bem essa a vedação dita no parágrafo único, art. 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal e, considerando que essa regra não faz qualquer exceção, aplica-se mesmo quando o mandato dispensa o voto popular, como é o caso dos presidentes de câmaras municipais e dos tribunais de contas e de justiça.

Então, essa norma fiscal é apurada a cada dois anos, vez que geralmente é bienal a gestão do presidente da Câmara de Vereadores.

Assim, entre 5 de julho e 31 dezembro do último ano de mandato, não pode o dirigente legislativo, por ato próprio, determinar elevação da despesa com pessoal, a não ser que, em hipótese bastante motivada e justificada, haja queda percentual desse gasto, comparativamente à taxa apurada no mês que antecede o da vedação: o de junho.

Alerte-se, de todo modo, que até 31 de dezembro de 2021, a Lei Complementar 173/2000, no art. 8º, proíbe reajustes, aumentos e revisões salariais, bem como a contagem de tempo para efeitos de adicionais e licença-prêmio; veda, de igual modo, a contratação de pessoal, exceto na reposição de servidores por vacância.

E, para não prejudicar o servidor que, de boa-fé e regularmente, ingressou na Câmara, tendem as cortes de contas a registrar a admissão, mesmo quando o ato admissional ocorreu nos derradeiros 180 dias do mandato.

1. Despesas impróprias.

A despesa imprópria ressente-se de interesse público; transgride os princípios constitucionais da legitimidade, moralidade e economicidade (art. 37 e 70, I) e, se verificada pelo órgão do Controle Externo, pode indicar a rejeição da conta anual por ato ilegítimo e antieconômico, sem embargo da restituição, com multa, ao erário municipal.

Em parte dos casos, os tribunais de contas têm como impróprias as seguintes despesas das casas municipais de leis:

1. Verbas de representação para gabinete de vereador;
2. Despesas incompatíveis com a atividade legislativa (ex.: transporte de pacientes; subvenções a entidades sociais; custeio de bolsas de estudo);
3. Pagamento de multas de trânsito;
4. Pagamento de anuidade de servidores em conselhos profissionais como OAB, CREA, CRC, entre outros;
5. Gastos excessivos com telefonia celular;
6. Pagamento de seguro saúde geral aos vereadores (admite-se, apenas, os seguros que cubram viagens em missão oficial);
7. Pesquisas de opinião pública;
8. Assinatura de TV a cabo e revistas que não veiculam temas ligados à Administração Pública;
9. Despesas de viagem, com as seguintes falhas:

• Falta de motivação; de cabal demonstração do interesse público (ex.: ausência de relatório sobre atividades realizadas nos destinos visitados ou falta do certificado de participação em cursos);
• Falta de modicidade nos valores despendidos (alto custo de hospedagem e refeições);
• Muitos vereadores participando de um mesmo congresso, curso ou simpósio;
• Falta de identificação dos agentes políticos e servidores participantes;
• Gastos com refeição no próprio município;
• Gasto com cigarros e bebidas alcoólicas;
• Falta de parecer favorável do sistema de controle interno;
• Documentos fiscais rasurados, alterados e emendados;
• Recibos de serviços que não identificam, de forma clara, o prestador (nome, endereço, RG, CPF etc.)

1. Controle Interno Inoperante

O Controle Interno tem raiz constitucional, previsto que está nos artigos 31 e 74. Sua inoperância tem sido motivo de rejeição do balanço anual da Câmara.

Os tribunais de contas detectam essa insuficiência operativa, quando, por óbvio, inexiste na Câmara um sistema de controle interno ou sob a hipótese de seus relatórios apresentarem-se precários, deixando de abordar questões vitais como os limites constitucionais à despesa legislativa; também atesta a ineficiência do controle internalizada a falta de parecer sobre os adiantamentos retirados.

A propósito, Comunicado Fiorilli demonstra alguns conteúdos do relatório do controle interno da Câmara:

Comunicado Fiorilli Software nº 19

O que não deve faltar no relatório da Câmara de Vereadores

• Breve comentário sobre os alertas do período, feitos pelo sistema eletrônico do tribunal de contas;
• Valor nominal e percentual da despesa total (apartando os inativos), da folha de pagamento e da remuneração total dos Vereadores, com propostas corretivas, na hipótese de uma projetada ultrapassagem dos respectivos limites constitucionais.
• Relação de despesas que, à luz da jurisprudência do tribunal de contas, podem ser consideradas impróprias.
• Valor devolvido à Prefeitura: imposto de renda retido na fonte; duodécimos não utilizados; alienação de bens móveis e imóveis; restituição de pagamentos a maior.
• Valor das restituições feitas pelos Vereadores, em razão de pagamentos indevidos, antes glosados pelo Tribunal de Contas.
• Na inversão da ordem cronológica de pagamentos, proposta de publicação das razões de interesse público, nos termos do art. 5º da Lei de Licitações e Contratos.
• Número de adiantamentos analisados, noticiando valores devolvidos por ação do controle interno.