Palavras chave: Academia da Guarda Municipal. Escola de Governo. Gestão em Segurança Pública. Guarda Municipal. Segurança Pública Municipal.
INTRODUÇÃO
Dos 5.570 municípios brasileiros, 1.081 constituíram seu corpo de Guardas Municipais[1] para atuarem conforme preconiza a Constituição Federal de 1988[2] na segurança pública municipal.
Todo esse universo de agentes constituídos por homens e mulheres devem ser submetidos a uma formação basilar, ou seja, o cumprimento de uma Matriz Curricular instituída pelo Ministério da Justiça.
Depois de concluída a formação desses agentes, a instituição deve fornecer 80 horas ao ano para o aperfeiçoamento profissional, denominado na legislação como Estágio de Qualificação Profissional – EQP.
A formação inicial e a formação continuada de um agente de segurança pública demandam disciplinas específicas e torna o processo de aprendizagem bem complexo, diante disso, há a necessidade de profissionais especializados para atuarem no corpo docente, sendo que, as especificidades de cada disciplina demandam um profissional habilitado, especializado e credenciado em órgãos que regulam determinada matéria em que o docente pretende ministrar aulas.
Além disso, a legislação também determina que a instituição que ministrará a formação inicial e a continuada deva ser uma instituição de ensino policial e determinadas disciplinas demandam locais credenciados nos órgãos de regulação, como nos casos das aulas de Armamento e Tiro que devem ser realizadas em estande de tiro credenciado.
Todo esse conjunto de necessidades peculiares às instituições de segurança pública municipal, como os docentes especializados, locais credenciados, instituição própria de ensino e outras exigências, somado a isso, temos os insumos necessários para a realização das aulas específicas na formação de um agente de segurança pública, que custam um valor razoável para serem adquiridos, como por exemplo, os kits inertes para as aulas de armas menos letais, munições e armamento menos-letal e letal, alvos, armamentos para treinamento, simuladores de tiro, condução de viaturas policiais e muitos outros insumos são necessários para a manutenção das aulas desses agentes. Isso difere das convencionais salas de aula com conteúdo expositivo que é finalizado por meio de uma avaliação objetiva, as necessidades dos agentes de segurança pública transcendem as carteiras de sala de aula.
Diante o exposto, o objetivo geral desse estudo visa justamente à viabilização de ferramentas tangíveis para a implantação de uma Escola de Governo, facilitando aos municípios que desejam constituir um corpo de Guardas Municipais e com isso uma política pública correta na busca da formação inicial e a manutenção da capacitação dos agentes municipais com maior eficiência quando atuarem na segurança pública local.
Dessa forma, como objetivos específicos, o estudo descreverá as etapas operacionais para a instituição de uma Escola de Governo Municipal, visando identificar e mapear os equipamentos públicos disponíveis e constituir um corpo docente que poderá abranger toda região, assim, levantando as necessidades acadêmicas e capacitando os docentes em especialistas, ainda, identificando os locais com maior condição e acessíveis que poderão atender as instituições de segurança pública municipal da RMC, tornando a manutenção das capacitações da instituição de ensino policial viável aos municípios menores, que na grande maioria são os mais necessitados com relação à segurança pública esquecida pelo Estado.
NATUREZA JURÍDICA DAS ESCOLAS DE GOVERNO
O objetivo desse título não é esgotar o surgimento e parte histórica das Escolas de Governo, mas tão somente demonstrar o contexto e como esse dispositivo foi inserido na Constituição Federal de 1988 e seu pleno enquadramento na natureza jurídica das Academias das Guardas Municipais que formam e aperfeiçoam seus agentes por meio de suas instituições de ensino, ou seja, suas Escolas de Governo Municipais de Segurança Pública.
A criação de uma escola de formação de quadros de carreira se inseria como iniciativa integradora dos componentes do desenho institucional da administração pública, acoplando a formação com o ingresso na administração pública[3]. Nesse contexto, insta frisar um autor que preconizou o estudo nas escolas de governo já em 1938, Urbano de Castro Berquó, pois considerava o concurso unificado como mecanismo de abertura do acesso à escola, que permitiria maior diversidade social e profissional entre os candidatos, mas em contraponto, mencionava as preocupações em relação à criação de uma instituição com essas características, que imputavam ao projeto da escola de formação de funcionários públicos o risco de reforçar mecanismos de seletividade social, pela elitização do acesso[4]. Nessa época no Brasil vigorava a Lei Federal 284 de 1936[5], onde o concurso público já era instituto regulamentado, embora sem a abrangência e obrigatoriedade que assumiu décadas depois, com a Constituição Federal de 1988.
A Constituição Federal de 1988 consolidou a democracia e impulsionou para uma reforma administrativa voltada para resultados, como a melhoria dos serviços públicos prestados, exigindo maior desempenho dos governos que passaram a profissionalizar a administração pública e revitalizando os quadros de servidores para um perfil gerencial e com capacidade de inovação e liderança.
A Escola de Governo foi inserida no §2º do artigo 39 da Constituição Federal[6] pela Emenda Constitucional nº 19 de 1998[7], ganhando normatividade com a reforma administrativa implantada na época.
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo - se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados.
As Escolas de Governo podem ser definidas como instituições com atribuições específicas de capacitação do servidor público visando à formação e o aperfeiçoamento desses servidores.
A previsão constitucional estabelece que essas Escolas de Governo sejam mantidas obrigatoriamente no âmbito da União, dos Estados e do Distrito Federal objetivando a formação técnica e o aperfeiçoamento dos servidores, sendo que os cursos são requisitos para a promoção na carreira, podendo os entes que não possuir sua Escola de Governo celebrar convênios ou contratos com os demais entes federados.
Ocorre que, os municípios não foram inseridos expressamente na norma constitucional, tornando a instituição de uma Escola de Governo municipal facultada à vontade política do Chefe do Executivo, talvez por isso, poucos municípios dispõem de uma estrutura própria para uma instituição de ensino local voltada exclusivamente para a profissionalização do conhecimento técnico de servidores públicos.
Embora não constava este dispositivo no texto original da reforma administrativa da proposta de emenda constitucional, originalmente elaborada pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE e encaminhada pelo Executivo, mas foi acolhido no curso das negociações no Congresso, como reafirmação das orientações da chamada administração burocrática, esse dispositivo foi inspiração para a estruturação da burocracia profissionalizada, organizada segundo o sistema de carreiras propugnado durante a reforma Sarney[8].
Um pouco antes, o tema escola de governo foi impulsionado e mencionado nas formulações da reforma administrativa do Estado liderada pelo ministro Luís Carlos Bresser-Pereira, durante o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso entre 1995 a 1998. Com isso, a temática passou a ser uma política estratégica no planejamento dos órgãos e apareceu no documento que concebeu a reforma, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado[9].
Dessa forma, a capacitação dos servidores públicos tornou-se uma atividade contínua em sua carreira, tanto que no âmbito da administração federal, foi aprovado o Decreto Federal 5.707 de 2006, criando a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal - PNDP, prevendo instrumentos e instâncias de coordenação da capacitação dos servidores, abrangendo o conjunto da administração federal direta, autárquica e fundacional[10].
Por fim, para demonstrar como exemplo a escola de governo no âmbito Federal, surgiu de um estudo elaborado por Sérgio Paulo Rouanet, embaixador em 1982, a pedido do Departamento Administrativo do Setor Público – DASP, visando à criação de uma escola superior de administração pública, esse estudo foi denominado de “Relatório Rouanet[11]” e foi referência para a criação da Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, sendo que houve inspiração na École nationale d'administration – ENA criada em 1948. Logo após, em 1986, por meio do Decreto 93.277[12], criou-se a ENAP e o Centro de Desenvolvimento da Administração Pública – CEDAM, como unidades inseridas na forma de diretorias da Fundação Centro de Formação do Servidor Público – FUNCEP, que por sua vez foi criada por meio da Lei Federal 6.871 de 1980[13].
ACADEMIA DA GUARDA MUNICIPAL COMO POLÍTICA PÚBLICA PARA CAPACITAÇÃO DOS AGENTES DE SEGURANÇA
O público alvo desse estudo são os agentes de segurança pública municipal, ou seja, os guardas municipais dos municípios. Não é objeto deste trabalho em discorrer sobre a natureza das instituições Guardas Municipais integrarem ao sistema de segurança pública ou não integrarem, pois é pacífico o entendimento de que a instituição como órgão que exerce a segurança pública em seus municípios em conjunto com as demais instituições estaduais e federais.
Nesse sentido temos como marco legal o artigo 144 da Constituição Federal, o qual está inserido no capítulo da Segurança Pública, bem como a Lei Federal 13.022 de 2014 que regulamentou o §8º do artigo 144 da CF. Ainda, como guardião da Constituição Federal, o Supremo Tribunal Federal - STF reconheceu essa característica em diversos julgados, sendo o último publicado no dia 07 de fevereiro de 2018 referente ao Acórdão sobre o Recurso Extraordinário nº 846.854[14] reafirmando esse entendimento e mais tarde a Lei Federal 13.675 de 2018[15] faz a previsão da Guarda Municipal no texto legal como uma das instituições integrantes do Sistema Único de Segurança Pública – SUSP.
Como bem entendido sobre a natureza de segurança pública que as Guardas Municipais exercem, trata-se da única instituição dessa natureza que tem a obrigatoriedade em realizar uma formação conforme a legislação federal determina, bem como a realização de aperfeiçoamento anual, sob pena do não funcionamento pleno da instituição.
O Estatuto do Desarmamento, Lei Federal 10.826 de 2003, trouxe as instituições das Guardas Municipais como aquelas que têm o direito de portar arma de fogo, conforme o texto do artigo 6º abaixo:
CAPÍTULO III
DO PORTE
Art. 6º. É proibido o porte de arma de fogo em todo o território nacional, salvo para os casos previstos em legislação própria e para:
(...)
III – os integrantes das guardas municipais das capitais dos Estados e dos Municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, nas condições estabelecidas no regulamento desta Lei; (Vide ADIN 5538) (Vide ADIN 5948)
IV - os integrantes das guardas municipais dos Municípios com mais de 50.000 (cinqüenta mil) e menos de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, quando em serviço; (Redação dada pela Lei nº 10.867, de 2004) (Vide ADIN 5538)[16] (Vide ADIN 5948)[17]
Podemos observar que, ambos os incisos estão acompanhados por duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade, ambas discutem no âmbito do STF que é o órgão juridicamente competente para julgar as ações, sendo que essas ADINs tratam sobre as normas do Estatuto do Desarmamento, que ao conferirem tratamento distinto ao porte de arma de fogo de guardas municipais com base no número de habitantes do município ao qual pertence, o legislador violou o princípio da igualdade e o pacto federativo, aduzindo que o número de habitantes é critério falho e inidôneo para determinar se guardas municipais podem portar arma.
Importante ressaltar que esse estudo tem como maior proposta à busca por uma qualificação eficiente dos agentes de segurança pública municipal, o que enfrenta o único argumento contrário suscitado nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade, pois é alegado que os municípios menores possuem estruturas administrativas de qualificação mais singelas, muitas vezes incapazes de garantir a devida qualificação profissional dos guardas municipais, como se a estrutura administrativa estivesse ligada ao número de habitantes, infelizmente trata-se de falso conhecimento da realidade dos juristas que defendem essa posição, mas uma Escola de Governo Municipal para atender com qualidade as necessidades educacionais técnicas dos agentes de segurança pública dos municípios.
De volta ao texto do Estatuto do Desarmamento, ainda no artigo 6º, vincula a autorização do porte de arma aos guardas municipais que:
Artigo 6º...
§ 3o A autorização para o porte de arma de fogo das guardas municipais está condicionada à formação funcional de seus integrantes em estabelecimentos de ensino de atividade policial, à existência de mecanismos de fiscalização e de controle interno, nas condições estabelecidas no regulamento desta Lei, observada a supervisão do Ministério da Justiça.
Podemos observar nesse parágrafo que a autorização para o porte de arma de fogo das guardas municipais está condicionada à formação funcional de seus integrantes em estabelecimentos de ensino de atividade policial, esse estabelecimento de ensino trata-se da Escola de Governo Municipal.
Hipoteticamente, ainda que, os julgadores das Ações Diretas de Inconstitucionalidade venham a entender que os municípios com menos de 500.000 mil habitantes não possam portar arma de fogo em tempo integral, ou ainda, que municípios com menos de 50.000 mil habitantes não tenham o direito de portar arma de fogo em hipótese alguma, a Lei Federal 10.826 de 2003 traz no §7º do artigo 6º o direito dos municípios que integram as Regiões Metropolitanas de portarem arma de fogo, conforme o texto abaixo:
Artigo 6º...
§ 7º. Aos integrantes das guardas municipais dos Municípios que integram regiões metropolitanas será autorizado porte de arma de fogo, quando em serviço.
O texto trata de um marco legal que sustenta a implantação da Escola de Governo Municipal para atender os requisitos para uma formação funcional em conformidade com o Estatuto do Desarmamento.
A Lei Federal 10.826 de 2003 – Estatuto do Desarmamento foi regulamentado pelo Decreto Federal 9.847 de 2019[18], regulamentando o porte de arma para os guardas municipais no artigo 26 caput e §1º.
O currículo para formação dos guardas municipais foi instituído em 2004 pelo Ministério da Justiça, por meio da Secretaria Nacional de Segurança Pública – SENASP, trata-se de um currículo orientador mínimo para o ingresso na carreira de guarda municipal, este documento é a Matriz Curricular Nacional para Formação das Guardas Municipais – MCN-GM[19]. Para a formação dos agentes, há disciplinas que demandam um docente especializado na área e que a Escola de Governo Municipal pode solucionar quanto se trata de qualificar seus servidores ou buscar pessoas qualificadas na região para não ficar restrito a um único município.
Por fim, ainda que o guarda municipal tenha atendido todas as exigências para sua formação conforme determina a legislação, deve esse agente ser capacitado de forma contínua durante toda sua carreira, pois o então Decreto Federal 5.123 de 2004, substituído pelo Decreto Federal 9.847 de 2019, havia previsto que o guarda municipal deve ser aprovado no Estágio de Qualificação Anual com carga horária mínima de 80 horas, conforme o texto a seguir:
Artigo 43. (...)
§ 3º. Os profissionais da Guarda Municipal deverão ser submetidos a estágio de qualificação profissional por, no mínimo, oitenta horas ao ano.
O Estágio de Qualificação Anual - EQP está embasado nos Princípios de Legalidade, Direitos Humanos, das Garantias Individuais e Coletivas, da Participação Social e de melhoria no atendimento ao cidadão. Tem o objetivo atender os requisitos impostos pela Lei Federal 10.826, de 2003 e Decreto Federal 9.847 de 2019, que tratam sobre o Estatuto do Desarmamento, no que tange ao porte de arma das Guardas Municipais. Deve o EQP transmitir conhecimentos técnicos e científicos voltados para a preservação da vida humana, segurança cidadã e atendimento ao público, além de capacitar física e tecnicamente os agentes de segurança pública municipais através, por exemplo, do uso de técnicas de defesa pessoal e armas não letais, conforme os princípios da legalidade, proporcionalidade e necessidade, quando necessário o uso da força, bem como estreitar os vínculos com a comunidade, propiciando uma maior sensação de segurança.
Diante o exposto, a capacitação do agente, tanto no ingresso como periodicamente, a Escola de Governo Municipal deverá suprir essas dificuldades em que o município não consegue arcar com toda essa operacionalização de uma instituição de ensino policial, podendo através da cooperação entre os entes viabilizar a estruturação e profissionalização para a formação e aperfeiçoamento necessário. Podemos verificar nas pesquisas realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, na tabela 210[20] nos mostra que dos 1081 municípios que possuem sua Guarda Municipal, somente 599 municípios ocasionalmente instruem seus agentes no ingresso da carreira.
Uma Escola de Governo desempenha um papel fundamental para o município como um todo, é responsável pela formação e aperfeiçoamento de seus servidores, tornando-se primordial na implantação de um sistema eficaz de formação, pois não haverá mais espaço para uma formação adestrada, já que predominará o conhecimento técnico e profissional do servidor ao prestar o serviço público, no caso dos agentes em segurança pública, que a cada dia vem exigindo uma maior tecnicidade de seus destes para atender a demanda social.
A mudança de cultura na profissionalização da burocracia pode ser um dos problemas de uma Escola de Governo Municipal, já que a formação de um agente de segurança pública deve atender a população de forma sistêmica de proteção e isso ultrapassa os limites dos municípios. Atualmente o agente é formado por conhecimentos que se limitam as peculiaridades dos problemas locais, mas poderá visar uma formação para seus agentes que atendam as especificidades das regiões metropolitanas, esses problemas devem passar a ser objeto de políticas públicas que visam atender uma função pública de interesse comum nessa região, pois é esse um dos motivos que leva o Estado federado a implantar uma região metropolitana. Este processo de profissionalização dos agentes desmonta as antigas escolas de adestramento de pessoas que possuem uma formação superficial, as Escolas de Governo deverão atender as peculiaridades de cada município, mas atendendo sua região, prestando um serviço público com maior eficiência e satisfazendo as funções públicas de interesse em comum daquela região.
POLÍTICA PÚBLICA NO MUNICÍPIO DE AMERICANA – SP AO INSTITUIR A ESCOLA DE GOVERNO MUNICIPAL PARA SEGURANÇA PÚBLICA
A Escola de Governo instituída em Americana - SP voltada para a capacitação dos agentes de segurança pública municipal foi a Academia da Guarda Municipal de Americana, instituída pela Lei Municipal 6.178, de 12 de julho de 2018[21], a Academia, órgão de formação, treinamento e aperfeiçoamento dos integrantes da Guarda Municipal de Americana. Trata-se da primeira Escola de Governo no município de Americana – SP, a Academia da Guarda Municipal é uma unidade administrativa vinculada à autarquia da Guarda Municipal de Americana, o município não possui uma Secretaria de Segurança Pública como em Campinas e Paulínia, ficando a cargo do Diretor-Comandante exercer o papel de administrador das questões políticas junto ao Executivo e as questões de natureza operacional da autarquia. Diante do papel do Diretor-Comandante a Lei Municipal 6.178 de 2018 previu que cabe a este nomear uma Central de Ensino para Coordenar a Academia da Guarda Municipal dentre os servidores da referida autarquia.
A Academia da Guarda Municipal de Americana tem por finalidade promover cursos de formação, atualização, especialização, reabilitação profissional, estágio de qualificação profissional e a promoção de estudos, análises estatísticas e pesquisas científicas em segurança pública, a legislação local inovou nesse último ponto, atribuindo a Academia de formação de agentes de segurança pública o estudo, análises e pesquisas científicas sobre casos relacionados à segurança pública com o objetivo de influenciar e subsidiar soluções no ensino e políticas públicas de segurança, esse aspecto diferencia das demais instituições de segurança onde o conhecimento empírico predomina, inovando, a Academia da Guarda Municipal de Americana deve buscar o conhecimento científico para pautar as soluções de ensino e das políticas públicas municipais de segurança.
Outro ponto que a legislação inovou foi ao ampliar a possibilidade de prestar os serviços desenvolvidos pela Academia da Guarda Municipal para instituições privadas ou públicas, ou seja, através de um preço público estipulado pelo Poder Executivo no decreto regulamentador, as instituições privadas ou outros entes federados poderão receber as atividades desenvolvidas pela Academia.
Portanto, as Escolas de Governos Municipais atuam somente em benefício de seus municípios, ainda que a esporadicamente prestem serviços aos demais municípios, como no termo de cooperação técnica assinado em que o município de Americana, por meio da Academia da Guarda Municipal, ou seja, sua Escola de Governo, pudesse ministrar a capacitação continuada dos municípios de Nova Odessa - SP[22], Artur Nogueira - SP[23] e instituições federais como o Ministério Público Federal – MPF[24], mas não há nenhuma política pública de capacitação especifica para atender aos interesses de segurança pública em comum na região metropolitana, sendo assim, um dos objetivos do estudo em atender a região metropolitana através de uma Escola de Governo que ofereça aos municípios uma política de capacitação voltada para os interesses em comum destes, inclusive, que o tema seja inserido nos Planos de Desenvolvimento Urbano Integrado – PDUI das regiões metropolitanas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante do estudo realizado, deparamos com um universo de municípios brasileiros, em um total de 5570, dos quais somente 1081 constituíram seu corpo de Guardas Municipais para atuarem conforme preconiza a Constituição Federal de 1988 na segurança pública municipal.
Vimos que esses agentes devem ser submetidos a uma formação basilar, ou seja, inicial, em conformidade com a Matriz Curricular instituída pelo Ministério da Justiça.
Ainda, após a conclusão da formação desses agentes, estes devem passar anualmente por um aperfeiçoamento profissional denominado de Estágio de Qualificação Profissional, a formação continuada desses guardas municipais com a carga horária anual de 80 horas.
Ainda que as instituições das Guardas Municipais tenham suas Academias, podemos concluir que essas escolas de formação e aperfeiçoamento têm sua natureza jurídica prevista na Constituição Federal com o advento da Emenda Constitucional 19 de 1998. Isso equipara as instituições municipais com as demais esferas da federação, ainda que de modo facultativo, mas de importância ímpar quanto tratada como política pública de capacitação dos agentes, resultando na maior eficiência na prestação do serviço público.
Pudemos concluir que, todas as exigências previstas em lei dificultam para o município adimplir totalmente com as capacitações propostas sem a cooperação dos demais entes. Somado a isso, pelo fato das Escolas de Governo não serem obrigatórias aos municípios, talvez intimidem os prefeitos de realizarem tal investimento pela falta de conhecimento das benesses em que uma instituição como está proposta em sua política pública municipal pode aumentar a capacidade de o servidor público prestar o serviço com maior eficiência e economia dos cofres públicos, evitando o desperdício de tempo e suprimentos, já que esses servidores estarão mais capacitados para buscar a realização dos serviços públicos com muito menos onerosidade.
A Região Metropolitana de Campinas, por exemplo, têm um público alvo de 2.750 guardas municipais aproximadamente, com a política pública de capacitação, todos esses agentes terão a disposição um plano pedagógico de curso elaborado de forma a atender as necessidades de cada instituição, sempre respeitando os interesses em comum da região metropolitana.
Dessa forma, o chefe do executivo que implantar e manter seu corpo de guardas municipais estará resguardado com a Escola de Governo Municipal de Segurança Pública, podendo ainda, integrar com a Região Metropolitana e atendendo as necessidades de seu município, mas sem deixar de cooperar com os demais, tornando a gestão associada da região mais democrática, com a participação ativa dos entes federativos.
Por fim, o município irá manter um padrão eficaz para a formação e o aperfeiçoamento do agente e que este estudo possa ajudar na implantação de Escolas de Governo Municipal visando maior eficiência com um modelo cooperativo democrático para as políticas de capacitação dos agentes de segurança pública municipal.
REFERÊNCIAS
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