Elementos teórico-conceituais do enfoque do quadro lógico

Histórico

A metodologia Enfoque do Quadro Lógico (QL) foi desenvolvida, ao final dos anos 60, em um esforço de cooperação internacional para mudar o contexto da época de dificuldade de se analisar a efetividade dos seus projetos. Observava-se na época que o planejamento dos projetos era pouco preciso, sem uma relação clara entre seus objetivos e atividades, e que a responsabilidade pelo gerenciamento do processo não era específica, sem conhecimentos de aonde determinadas intervenções levariam ou o que seriam de fato capazes de produzir.

Neste esforço, a Agência Americana para o Desenvolvimento Internacional (United States Agency for International Development – USAID), com a consultoria de três especialistas em Gerenciamento por Objetivos, desenvolveu a metodologia Enfoque do Quadro Lógico (Logical Framework Approach - LFA), importante modelo de auxílio à gestão e à avaliação de projetos. A metodologia criada pelos consultores Rosenberg, Lawrence e Posner destacou-se nos anos que se seguiram, sendo utilizada cada vez mais por outras organizações internacionais e, desse modo, sendo constantemente revisada e aprimorada para melhor se adaptar a cada contexto.

Tais aprimoramentos deram origem, sobretudo, a novos métodos que utilizam o Quadro Lógico como base. Um exemplo seria a criação do método ZOOP (Zielorientierte Projektplanung - Planejamento de Projeto Orientado para Objetivos). Em 1975, organizações alemãs como o BMZ, o Ministério Federal da Alemanha responsável pelo desenvolvimento e a GTZ (Agência Alemã de Cooperação Técnica) aplicaram o QL em alguns de seus projetos. Os resultados positivos estimularam a busca por uma adaptação que melhor atendesse às necessidades específicas destas organizações. Desse modo, com a consultoria de um dos autores do instrumento QL, criaram o método ZOPP que utiliza o instrumento QL de forma mais participativa, abrindo espaço para o trabalho em equipes e para a participação dos demais interessados. A justificativa para se assegurar uma maior participação dos envolvidos no projeto baseava-se na geração de um maior compromisso e envolvimento por parte desses que, por sua vez, levava a melhores resultados e real alcance dos objetivos.

Por fim, a partir da década de 1990, quase todas as organizações da cooperação internacional se tornaram usuárias do Quadro Lógico, como o PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento), a Cida (Cooperação Técnica Canadense) e a OIT (Organização Internacional do Trabalho). Muitos países passaram também a utilizar o Enfoque do Quadro Lógico como instrumento e o método ZOPP como processo de enfoque, não apenas em projetos ligados ao desenvolvimento e à cooperação internacional, mas no próprio planejamento governamental como um todo.

Descrição do Quadro Lógico

O Quadro Lógico, quando empregado, contribui para que não haja confusão entre conceitos, principalmente entre objetivos e atividades. Isso porque ele organiza o pensamento do planejador e possibilita uma visão geral dos aspectos do projeto. Além disso, o uso de tempos verbais específicos para atividades e resultados facilita o entendimento de quem tem acesso ao planejamento.

Primeira Coluna: Lógica da Intervenção

Constitui-se na organização dos quatro aspectos necessários à compreensão do planejamento de um projeto, que são:

Objetivo superior

Trata-se de um horizonte amplo que se deseja alcançar numa perspectiva de futuro, mas realizável. Quando se combina o Quadro Lógico com o planejamento estratégico, “o objetivo superior poderia ser um objetivo estratégico e vários projetos poderiam ter o mesmo objetivo superior” (PFEIFFER, 2006, p.151). O tempo verbal utilizado para sua construção, assim como do objetivo do projeto, é o presente, indicando ao leitor a perspectiva de futuro e de alcance da mudança.

Objetivo do projeto

Deixa evidente a que se propõe a intervenção, até porque, quando se define um único objetivo, tem-se maior facilidade para organização e mobilização de insumos. Tem um horizonte temporal para seu alcance mais reduzido e mostra a mudança que se pretende obter com a sua realização. Um dos aspectos relevantes desse objetivo é demonstrar o quanto importa o envolvimento da população afetada pelo projeto para seu alcance, pois isso requer mudança comportamental dos mesmos.

Resultados

São os produtos do projeto, que podem ser bens ou serviços. São essenciais para a realização dos objetivos propostos e considera-se que são gerenciáveis, porque dependem dos esforços da gerência e da equipe envolvida no processo. O mesmo não se pode afirmar sobre os objetivos, uma vez que representam efeitos esperados e esse é um aspecto que extrapola os esforços empreendidos. São apresentados com o verbo no particípio, indicando o estado de já ter ocorrido a realização.

Atividades principais

São definidas a partir dos resultados estabelecidos. Para cada um deles são propostas atividades suficientes e, pensando assim, evita-se desenvolver mais atividades do que as necessárias, desperdiçando recursos. São descritos com verbos no infinitivo, para indicar a ação sem desenvolvimento.

Insumos/Recursos

Uma vez que a intervenção segue a lógica da produção, os insumos, embora não tenham uma coluna no modelo apresentado por Pfeiffer (2006) para o Quadro Lógico, são fundamentais para o desenvolvimento das atividades e consequente alcance dos resultados propostos, como o próprio autor reconhece. Assim, Costa e Castanhar (2003), propõem uma matriz que contempla os insumos, chamando-os de Inputs, além de organizar as colunas de maneira inversa à do Quadro Lógico, evidenciando ainda mais a lógica produtiva.

Matriz Lógica de Projetos
Inputs do Programa	Atividades do Programa	Resultados imediatos	Resultados (impactos) de médio prazo	Resultados (impactos) de longo prazo

Adaptado de COSTA E CASTANHAR (2003)

Porém, é válido lembrar que atividades e resultados estão relacionados ao processo eficiente, enquanto na Administração Pública almeja-se extrapolar essa dimensão, alcançando a efetividade, ou seja, alcançando os objetivos de mudança com a intervenção.

Terceira Coluna: Fontes de comprovação

São definidas para fornecer dados suficientes e confiáveis para a mensuração dos resultados por meio dos indicadores. Portanto, para cada um deles estabelecem-se uma ou mais fontes de comprovação dos resultados. As fontes podem ser externas e internas ao projeto. Geralmente para os objetivos são utilizadas as externas, como censos e outros documentos com dados estatísticos. Para os resultados, as informações geradas com a execução do projeto são a base para os cálculos dos indicadores, mas também pode-se utilizar dados de fontes externas.

O Quadro Lógico como instrumento de gerenciamento de projeto

O Quadro lógico é uma importante ferramenta no gerenciamento de projetos, seja no setor público ou no setor privado. Entender o seu papel nesse processo é essencial a todo e qualquer gestor que se propõe a planejar as atividades de um projeto.

Uma das conclusões mais significativas da análise da estrutura do QL é que ele ajuda a visualizar os componentes gerenciáveis de um projeto e seu contexto, com seus limites e riscos. Com isso, ele representa uma valiosa ferramenta para a análise estratégica de intervenções. (PFEIFFER; 2006; p.163)

Entretanto, três fatores essenciais devem ser observados quanto à utilização dessa ferramenta de forma a explorar o seu máximo potencial. São eles: a sua aplicação adequada, isto é, a atenção para a dualidade entre a observância da estrutura lógica a ser seguida e a flexibilidade para atender às especificidades de cada projeto; sua utilização complementada por outros instrumentos de gerenciamento, uma vez que o Quadro não atende a todos os aspectos relevantes nessa questão e um último fator, que se refere à integração do QL a um sistema mais amplo de gestão de projetos.

Evolução do Quadro Lógico de um projeto

Pfeiffer (2006) ressalta que o Quadro Lógico é uma matriz que define quais são as relações lógicas entre diversos campos. É um mapa orientador da gerência e de sua equipe que, ainda, representa uma espécie de acordo entre os diversos interessados sobre o rumo do projeto e os compromissos envolvidos.

A evolução da concepção desse quadro se dá de acordo com a própria evolução do projeto, sendo compatível com as suas fases. No momento anterior à origem do projeto em si – obedecendo à lógica da intervenção – o QL já passa a ganhar forma, com o levantamento de dados básicos como o contexto do projeto, quem o realizará e quais os recursos serão despendidos. A partir daí, a análise da situação cujo projeto visa intervir é posta em prática, sendo levantados os problemas, atores, riscos e interesses envolvidos, informações importantes para o quadro lógico.

Com o início da fase de concepção do projeto, é preciso que os objetivos e as suposições – aspectos mais concretos – sejam incorporados ao quadro lógico, o que gera a necessidade de análises e observações mais aprofundadas. É na fase de planejamento desse projeto que o QL se encaminha para a sua fase de finalização, onde as informações são novamente analisadas e seu grau de detalhamento é ampliado.

É importante afirmar que, apesar de seu caráter informativo e de sua importância no gerenciamento de projetos, o quadro lógico é passível de mudanças em todas as fases do processo citado acima. Bem como o próprio projeto sobre o qual se debruça, o QL é, primordialmente, evolutivo. Não é estático, mas algo que é construído com o decorrer do tempo.

Planejamento global e Planejamento operacional

Como afirma Pfeiffer (2006), o Quadro Lógico apenas define os elementos do plano operacional (resultados) e indica um primeiro nível de detalhamento (atividades principais). Inúmeras são as formas de planejamento operacional, mas a lógica de concepção é única, através da decomposição. Atividades mais complexas são divididas em operações mais simples e se essas ainda apresentarem algum grau de complexidade são novamente subdivididas, seguindo a mesma lógica.

O Quadro Lógico e o seu contexto

Todo Quadro Lógico está inserido em um contexto muito maior do que a sua própria existência, ou seja, ele não existe por si só. Para que ele exista dentro de um projeto, é importante que esse projeto esteja inserido em uma estrutura organizacional maior onde métodos de gestão, responsabilidades e procedimentos estejam definidos. Sua integração com essa organização pode ser de forma mais autônoma (estrutura de gestão por projetos) ou menos autônoma (integrado às estruturas organizacionais existentes).

Além disso, o contexto no qual esse projeto se insere também requer outros instrumentos ou subsistemas de informação, como os de informações gerenciais, monitoramento e avaliação. Todos esses aspectos juntos contribuem para o bom funcionamento das instituições, sejam elas públicas ou privadas.

Quadro lógico para programas

O Quadro Lógico foi criado com o intuito de auxiliar o planejamento e o gerenciamento de projetos de desenvolvimento. Mas, na realidade, muitos desses chamados “projetos” são programas, uma vez que se desdobram em subprojetos, em componentes - são as estratégias, atividades, comportamentos, formas de comunicação e tecnologias necessárias para a implementação do programa, bem como a especificação dos beneficiários e as situações em que se dá a implementação - ou simplesmente em outros projetos.

Geralmente, recomenda-se que a utilização do QL para desenhar um programa, siga a lógica básica do efeito cascata: são utilizados recursos para produzir algo, para produzir efeitos positivos no desenvolvimento. O objetivo do programa corresponde ao objetivo superior de vários projetos que, por sua vez, têm seus próprios objetivos e seus respectivos resultados. Cada objetivo de um projeto poderia corresponder a um dos resultados do programa.

É válido considerar também que, no QL de um projeto, existe uma clara linha divisória entre a parte gerenciável (insumos, atividades e resultados) e a parte não gerenciável (objetivos do projeto e superior), entretanto os resultados de um programa precisam ser constantemente averiguados, uma vez que nem sempre são gerenciáveis. Por exemplo, caso tais resultados são produzidos pelo esforço e desempenho de outras organizações, a gerência do programa encontra-se numa situação de dependência. Dessa forma, é preciso, que através dos indicadores, fique esclarecido que esses referem-se apenas ao desempenho da gerência do programa ou aos efeitos procedentes dos projetos que compõem o programa.

Quadro lógico e o PMBOK Guide

Quando tratamos de planejamento de projetos, o QL possui grande importância no gerenciamento (fases de monitoramento e avaliação), entretanto quando levamos em consideração as boas práticas previstas no do Guia do Universo de Conhecimento em Gerenciamento de Projeto (PMBOK Guide), é possível verificar que o QL não responde a todos os aspectos de gerenciamento de projeto, que são organizados em áreas de conhecimento pelo Project Management Institute (PMI).

Buscando como exemplo, temos que na área de conhecimento Comunicação, o Quadro Lógico não o considera especificamente, porém o próprio QL é um instrumento comunicativo. Sob a ótica dos custos, as principais atividades do QL dão uma primeira base para realizar estimativas de custos, entretanto não é possível fazer um acompanhamento minucioso. Já na área Recursos Humanos proposta pelo PMBOK, as atividades principais dão uma base para a estimativa de recursos humanos necessários, mas o QL não se propõe especificamente a gerenciar RH.

É importante destacar que os tipos de projetos considerados pelo PMI são principalmente projetos industriais, projetos de desenvolvimento organizacional (equipamentos, capacitação, etc.), típicos do setor privado setor privado, que podem mudar a cultura de uma organização e assim a desenvolverem. Sendo assim, no vasto acervo de ferramentas consideradas pelo PMI, o QL não tem nenhum lugar de destaque.

Benefícios e desvantagens do QL

Sob a perspectiva vantajosa, um QL não diz respeito apenas aos diversos atores envolvidos num projeto, mas também à comunicação interna. Ele é um instrumento capaz de auxiliar no gerenciamento da equipe por meio dos objetivos, indicadores e das atividades previamente definidas. A chance de que todos os membros de uma equipe andem na mesma direção é maior, dessa forma o sincronismo é potencializado, evitando ruídos e gargalos na execução. O QL procura criar condições para um diálogo entre todas as partes envolvidas.

Além disso, o QL facilita o controle, um dos mecanismos que exige maior grau de atenção. Além da lógica da intervenção, do plano operacional e dos indicadores (capazes de auferir se o que foi planejado está ou não sendo alcançado), o QL considera riscos externos pelas suposições. Com todos esses elementos, constrói-se uma base para um sistema de informações gerenciais e para o monitoramento e a avaliação. A discussão e a definição prévias do que constitui o êxito do projeto ajudam a orientar a caminhada para alcançar o objetivo.

Apesar de possuir uma estrutura básica simples, o QL não é um instrumento de fácil domínio, já que preencher os 16 campos da matriz, de maneira que o projeto seja completo e coerente, exige bastante disciplina e experiência. Uma das dificuldades está no fato de cada projeto ser peculiar e possuir pouquíssimos elementos que podem ser literalmente copiados de um caso para outro. Assim, pouco se aproveita na adaptação de um caso para outro, sendo necessário que os usuários tenham conhecimentos básicos da metodologia.

Conclusão

Atualmente, existem inúmeros instrumentos elaborados para auxiliar o gestor em suas tarefas, o Quadro Lógico é um deles. Em contrapartida, é importante considerar que tais ferramentas não devem ser utilizadas de maneira isolada, como sendo a “solução para todos os problemas”, eles devem fazer parte de uma estrutura maior, que contemple toda a amplitude de um projeto/programa.

É válido lembrar que o Quadro Lógico não deve ser aplicado de maneira experimental sem conhecimento prévio e exaustivo de sua teoria sob pena de subutilizá-lo. Trata-se de um instrumento tão rico, quanto complexo de produzir e que pode gerar importantes frutos à organização se utilizado de maneira consciente.

REFERÊNCIAS

PFEIFFER, Peter. O Quadro Lógico: um método para planejar e gerenciar mudanças. In: Planejamento e orçamento governamental; coletânea. Giacomoni, James e Pagnussat, José Luiz (org.) Brasília: ENAP, 2006. 2 v.

COSTA, Frederico Lustosa de. e CASTANHAR, José Cezar. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos. In: RAP. Rio de Janeiro, 37(5):969-92, Set/Out. 2003. Disponível em: www.bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/viewFile/6509/5093. Acesso em: 24/02/2014.