O histórico das operações de paz da ONU: o período da guerra fria e a construção dos princípios jurídicos norteadores

1. Introdução[1]

A história das operações de paz no âmbito da Organização das Nações Unidas (ONU) pode ser dividida em dois momentos distintos[2], que refletem, simultaneamente, a evolução institucional da ONU e as mudanças drásticas na política internacional. O primeiro momento, comumente denominado período das operações de paz clássicas, coincide com o período da guerra fria. Ele caracteriza-se por operações militares constituídas de agentes observadores e de tropas levemente armadas, que obedecem estritamente aos princípios da imparcialidade, do consentimento das partes e do uso mínimo da força. Essas missões, em sua grande maioria, tinham objetivo de criar e de reforçar a confiança entre as partes, de supervisionar o cumprimento de acordos de cessar-fogo, de restabelecer o mínimo de ordem social e de criar terrenos neutros para separação dos adversários (buffer zones)[3], os quais serviam de zona de tampão entre os combatentes e de local de segurança para civis, para refugiados e para militares fora de combate.

O segundo momento, cujo início coincide com o fim da guerra fria, é caracterizado por missões complexas, denominadas multidimensionais, dotadas de objetivos mais ambiciosos, de mandatos mais robustos e de poder de fogo mais letal, ainda que vinculadas à tríade fundamental de princípios (consentimento, imparcialidade e uso mínimo da força)[4], os quais passam por reinterpretação ampliativa de seu conteúdo[5]. Essas operações multidimensionais não são exclusivamente militares e seus propósitos são mais amplos do que o controle do enfretamento armado, pois, com frequência, buscam atuar na solução das causas profundas do conflito. Elas podem ser adotadas inclusive em situações de guerra civis, sempre com o intuito de melhorar a condição de vida geral da população e de proteger, na medida das disposições de seu mandato, civis e militares fora de combate, tendo em vista as normas de direitos humanos em suas três vertentes[6]. Elas são constituídas, por isso, de importante contingente civil, que, ao atuar nas zonas de conflito, viabilizam a reconstrução de aspectos fundamentais dos Estados e das sociedades conflagradas.

Este artigo busca descrever e analisar as características das operações de paz durante o período da guerra fria. Ressaltam-se as limitações e o aprendizado institucional ocorrido nesse período, assim como as relações com o contexto geopolítico.

2. A guerra fria e as operações de paz clássicas

No interregno entre 1948 e 1987, intervalo coincidente, na prática, com a duração do equilíbrio bipolar, cujos centros hegemônicos eram os Estados Unidos da América (EUA) e a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), foram criadas apenas treze operações de paz[7], muitas das quais com mandato apenas de observação e de monitoramento passivo dos acordos de cessar-fogo. Por causa da bipartição ideológica e geopolítica do mundo, que influenciava, de diversas maneiras, a tomada de decisões no âmbito das organizações internacionais, especialmente no Conselho de Segurança da ONU, mesmo a criação desses instrumentos imparciais e de pouca capacidade resolutiva de conflitos era dificultada pelos interesses geoestratégicos imediatos das duas principais potências[8]. Os diversos aspectos relacionados à segurança internacional, dessa maneira, eram compreendidos sob a perspectiva do embate ideológico entre os blocos capitalista e comunista, a despeito de os conflitos, por vezes, ocorrerem em regiões isoladas do mundo, sem possibilidade, portanto, de desencadearem efeitos sistêmicos. Por isso, as operações de paz, como instrumentos de segurança internacional, também estavam condicionadas pelos interesses inerentes a essa situação de clivagem política, o que, na prática, implicava margem restrita de atuação[9].

Deve-se notar, entretanto, que o interregno da guerra fria não foi uniforme. Os anos logo após a Segunda Guerra Mundial, depois do anúncio da doutrina da contenção, pelo presidente Henry Truman[10], caracterizaram-se: pelo início do desmonte dos impérios coloniais europeus, remanescentes, em certa medida, sob a forma de mandatos outorgados pela Sociedade das Nações[11]; e pela elevada tensão entre URSS e seus antigos aliados ocidentais[12]. Esses dois processos atuavam como forças contrárias: se o primeiro processo, por gerar conflitos localizados, demandava maior atuação da ONU[13], o segundo, diferentemente, dificultava o desempenho da organização, cuja criação era recente e carecedora de mínima autonomia burocrática. Nas décadas seguintes, principalmente nos anos 1960 e 1970, em que predominaram, em sequência, a coexistência pacífica e a distensão (détente) de relações entre os dois atores principais da guerra fria, as condições tornaram-se mais favoráveis à atuação da ONU em matéria de segurança, influenciando o pequeno aumento das operações de paz, em especial na década de 1960[14]. Os anos 1980, também denominados de segunda guerra fria, nos quais os EUA aceleram a corrida armamentista e econômica, a fim de aguçar as fraquezas da estrutura produtiva do regime soviético[15], caracterizam-se, inicialmente, pela perda de importância das operações; em seguida, no final da década, apresenta forte reversão dessa tendência, processo paradoxal que prenunciava, ao mesmo tempo, a derrocada do regime soviético e a proliferação das operações de paz na década seguinte[16].

3. O esfacelamento dos impérios coloniais europeus e a doutrina de contenção: forças contraditórias

Os anos que se seguem imediatamente ao fim da Segunda Guerra Mundial são bastante difíceis, na perspectiva institucional da ONU[17]. Esta observa, com pouca possibilidade de apaziguamento, a crescente rivalidade entre EUA e URSS, aliados decisivos durante o conflito mundial[18]. Ambos, em razão de seu poder militar, tornam-se os atores estatais mais relevantes do período, e influenciam diretamente o funcionamento da organização internacional nascente, a despeito da desconfiança dos soviéticos em relação ao direito internacional, que, de certa forma, se formalizava na Carta e nas práticas das Nações Unidas[19]. Iniciam-se, ao lado disso, com grande velocidade, o processo de desmantelamento dos poucos impérios coloniais europeus que subsistiram às duas guerras mundiais e a consequente emergência de novos atores políticos. Estes apresentavam demandas próprias[20], geralmente relacionadas à afirmação de sua independência perante o mundo, ao seu desejo de inserção soberana no sistema internacional e ao seu direito impostergável ao desenvolvimento, vocalizados, posteriormente, no âmbito da Assembleia Geral (AG)[21], inclusive denunciando-se a relação, por vezes oculta, entre insegurança e pobreza.

Os desentendimentos e as incompatibilidades entre os dois antigos aliados tornam- se problema central na política do pós-guerra e condicionarão grande parte dos acontecimentos da segunda metade do século XX, inclusive no concernente às operações de paz. O esfacelamento dos impérios europeus[22], por sua vez, constituído de colônias formais e informais[23], é acompanhado pela perda geral de poder e de influência global da Europa, o que gera, pelo menos de maneira momentânea, vazio de poder em algumas partes do mundo, seguida, entretanto, pelo rápido avanço das duas superpotências. Paralelamente, como resultado desses dois processos, parcela relevante dos países de independência recente ou de Estados coadjuvantes no cenário internacional optam pelo não alinhamento aos dois blocos antagônicos, bem como declaram pautar-se por princípios e perseguir interesses distintos das grandes potências. Na década de 1950 e de 1960, a Conferência de Colombo, a Conferência de Bandung (1955), a formação do Movimento de Países Não-Alinhados (1961) e a aparição do Grupo dos 77 (1964) são expressões dessa insatisfação dos países pobres com a ordem internacional[24].

Nesse contexto de construção da ordem bipolar sobre o declinante poder europeu, o Oriente Médio era região destacada nas mudanças em curso naquele momento, pois, além de ser economicamente importante, em razão do seu potencial energético, tinha relevância geopolítica, já que se localizava na intersecção de três massas continentais, sendo, portanto, fundamental para as perspectivas estratégicas das superpotências. Por isso, foi no Oriente Médio, ainda nos anos 1940, que se observou mais precocemente uma das primeiras consequências do enfraquecimento do domínio imperial europeu e os resultados do vácuo de poder[25]. A guerra entre, de um lado, Estados e movimentos árabes, e, de outro lado, Estado de Israel e movimentos judaicos, após a fundação do Estado de Israel na região da Palestina, simboliza essa simultaneidade de tendências pelas quais passava o mundo naquele momento. Ao mesmo tempo o conflito, testa a capacidade de atuação da ONU nessa nova realidade internacional, na qual a Europa, após séculos, perdia sua centralidade política e econômica[26].

Depois de votada, pela Assembleia Geral das Nações Unidas, em 29 de novembro de 1947, a resolução[27] que recomendava a implementação do plano de partilha da Palestina, para substituir o mandato britânico, conferido pela Sociedade das Nações, David Ben-Gurion, o chefe-executivo da Organização Sionista Mundial e presidente da Agência Judaica para a Palestina, declarou a criação de um Estado Judeu, denominado Estado de Israel, entidade independente do controle britânico, estabelecida como enclave soberano judaico na região da Palestina e reconhecida imediatamente pelos EUA[28]. Esse ato, ainda que legitimado pela resolução da AG, desencadeou, em 1948, a imediata reação armada dos países árabes[29], os quais não aceitaram, naquele momento, o plano de partilha com a criação dois Estados independentes: um judaico e outro palestino[30]. Nesse conflito entre o Estado de Israel e Estados Árabes, inaugural de uma série infindável de outras guerras, a ONU deparou-se com seu primeiro grande desafio: tinha o dever moral e jurídico de agir para solucionar uma situação que, em grande medida, fora por ela criada. O CS, após determinar a cessação das hostilidades e envidar esforços de mediação, concebeu a United Nations Truce Supervision Organizations (UNTSO), com a finalidade de acompanhar o cumprimento do armistício firmado entre as partes conflitantes[31]. Os membros dessa missão, embora militares, eram basicamente agentes observadores imparciais (por isso, não portavam armas), cuja incumbência precípua, pelo menos no conflito de 1948, era monitorar os pactos temporários de paz avençados entre árabes e israelenses[32]. Como os conflitos de mesma natureza prosseguiram durante as décadas seguintes, infere-se, com base nessa primeira intervenção mais efetiva da ONU, que a vis directiva de uma determinação do CS, se não fosse respaldada na possibilidade verossímil de uso da força (vis coactiva)[33] pela organização, era insuficiente para obstar conflitos[34]. Estes, por vezes, tinham causas que decorriam de inconciliáveis posições políticas, as quais se tornavam mais evidentes por causa do enfraquecimento das antigas potências europeias.

A descolonização afro-asiática, parcialmente resultante desse enfraquecimento europeu, constitui, na perspectiva da ONU, aspecto mais relevante do período. Nesse sentido, no final da década de 1940, uma das regiões mais importantes do continente, a Grande Índia[35], passava por processo de independência, iniciado logo após a Segunda Guerra Mundial, na qual houve resistência dos indianos em contribuir com o esforço de guerra britânico. A luta pela soberania indiana, caracterizada, em sua vertente não violenta, pela liderança de M. K. Ghandi e por atos de desobediência civil, apesar de relativamente pacífica em relação à metrópole, começou a gerar problemas internos ainda durante processo de independência[36]. O fim do domínio direto britânico, a hostilidade religiosa entre muçulmanos e hindus e o fortalecimento de líderes políticos separatistas (e.g. Lorde Louis Mourtbatten, Jawarharlal Nehru e M.A. Jinnah)[37] resultaram na solução de dois Estados: Índia e Paquistão. Concomitantemente ao processo independentista, inicia-se conflito fronteiriço, fortemente influenciado por segmentações étnicas e por rivalidades religiosas, transformadas em motivo de secessão pelos líderes políticos que dissidentes da filosofia pacifista e unionista de Ghandi[38]. Em razão da iminência do descontrole do conflito, foi concebida, em 1949, operação similar à UNTSO, com denominação de United Nations Military Observer Group in India and Pakistan (UNMOGIP)[39], para supervisionar o cessar-fogo entre Índia e Paquistão nos estados de Jammu e Caxemira[40], localizados na região limítrofe entre os dois países. A UNMOGIP, que dura até a presente data, foi, posteriormente, reforçada, em 1965, pela United Nations India-Pakistan Observation Mission (UNIPOM)[41], missão de um ano, cuja atividade ocorreria em zonas da fronteira indo-paquistanesa que extrapolam os territórios dos Estados de Jammu e da Caxemira. Na perspectiva histórica das operações de paz, a UNMOGIP é relevante na demonstração da importância de missões de baixa intensidade, que, beneficiadas pela plena coordenação entre CS e Secretaria Geral da ONU, tenham, com base em mandatos claros, a finalidade de observar o cumprimento de acordo de cessar-fogo[42].

Igualmente como resultado do retraimento europeu e da emergência de uma perspectiva política não-alinhada, importantes países dotados de nacionalismo emergente[43], ainda penalizados por conflitos internos e por estruturas públicas frágeis, tentam afirmar sua soberania de maneira mais assertiva, o que gera tensões com as antigas potências coloniais, enfraquecidas pelo longo esforço de guerra contra os países do Eixo. A crise de Suez é exemplo desse tipo de conflito, que caracterizou o período posterior à Segunda Guerra Mundial, pois envolveu a tentativa afirmação nacionalista da soberania perante as potências europeias, as quais, sem muitos resultados, resistiram, por meio da força, ao processo de perda de influência. Como resultado das preocupações geradas pela tensão entre o nacionalismo emergente do Estado egípcio e antigas potências coloniais, acrescidas dos distúrbios regionais decorrentes do surgimento do Estado de Israel, autoriza-se, em 1956, a criação da United Nations Emergency Force I (UNEF I)[44]. Esta foi concebida para tratar do conflito iminente em Suez, após a nacionalização do canal, promovida pelo presidente Nasser, um dos presidentes da Conferência de Bandung e, posteriormente, líder do Movimento Não-Alinhado. Nota-se que, nessa crise, os desentendimentos tornavam-se mais complexos, porque envolviam, simultaneamente, pelo menos quatro atores estatais com interesses distintos: Egito e Israel, Estados em guerra, novamente, após a invasão deste ao território egípcio; e França e Reino Unido, duas antigas potências coloniais, dotadas de direito de veto no âmbito do Conselho de Segurança, e que se declararam lesadas em seu direito de passagem no Canal de Suez. A UNEF I, em razão da ausência de consenso no CS, foi criada com base nas resoluções 997[45] e 998[46], da primeira sessão emergencial da Assembleia Geral, cuja competência residual havia sido reafirmada na resolução Unidos para paz. Segundo esta, como explicado supra, em situações de paralisia do CS, a Assembleia Geral poderia apreciar o problema e adotar recomendações de solução do conflito. O principal resultado do mandato da UNEF I está relacionado à definição dos três princípios supra mencionados, os quais caracterizariam as operações de paz clássicas e, com alguns ajustes interpretativos, as outras subsequentes. Assim, o consentimento das partes em conflito, a imparcialidade dos membros da operação de paz e o uso mínimo da força (apenas como ultima ratio, que, em situações de combate, restringe-se à legítima defesa)[47] tornam-se, portanto, a despeito de sua origem praeter legem[48], o conjunto normativo fundamental das operações de paz.

Como se nota, esse primeiro período da guerra fria caracteriza-se por duas tendências políticas distintas de reorganização do poder no sistema internacional. Tais tendências, além de diversas, geram efeitos contrários sobre a criação de operações de paz. Enquanto o processo de descolonização e de recuo das potências europeias origina conflitos regionais e, por consequência, demandas por atuação mais efetiva da ONU, a perspectiva da contenção e o aprofundamento do equilíbrio bipolar gera paralisia da organização[49]. O surgimento, ainda incipiente, de países não alinhados indica que nem todas as áreas do globo estavam sob controle real dos dois blocos. Assim, as operações de paz atuam principalmente em situações de vazio de poder ou de poder emergente ainda não consolidado, nas quais houve retirada das potências europeias e o nascimento de Estados sedentos de afirmação política[50]. Nesses casos, como não houve avanço significativo do comunismo, não se demandava a aplicação da doutrina norte-americana da contenção e, por isso, havia condições mínimas para desdobramento exitoso das operações de paz[51]. Estas, por sua vez, nesses anos iniciais, desenvolveram, por meio da conjugação entre os imperativos da Carta de São Francisco, as restrições conjunturais do CS e das necessidades concretas da arena de conflito, seu arcabouço principiológico fundamental, que, com o passar do tempo, constituiria sua própria identidade institucional.

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4. Coexistência pacífica e distensão

Na década de 1960, marcada pela coexistência pacífica e pelo início da détente, momento em que a guerra fria parecia dar alguns passos hesitantes em direção à sanidade[52], foram criadas missões de curta duração, na Guiné Ocidental, no Iêmen e na República Dominicana, bem como operações mais longas no Chipre, na região do Oriente Médio, no Líbano e no Congo[53]. Em relação à década anterior, portanto, houve aumento sensível no número de operações de paz, dinâmica que pode ser atribuída à distensão do conflito bipolar, ao aprofundamento e à expansão dos processos de descolonização (principalmente no continente africano) e ao amadurecimento institucional da ONU, em especial nos aspectos concernentes a instrumentos ad hoc para conflitos localizados.

Esses três aspectos, por razões diferentes, possibilitavam e, em certos casos, demandavam o aumento do uso das operações de paz como meio de contenção da violência. Em primeiro lugar, a distensão, na medida em que implicava o arrefecimento da rivalidade entre dois blocos de poder, tornava menos frequente o uso do veto, por parte das duas superpotências, no âmbito do CS[54]. Em segundo lugar, a descolonização, principalmente de países africanos, criava situações em que Estados de independência recente tinham de lidar autonomamente, sem a intervenção das potências coloniais, com seus conflitos domésticos, anteriormente reprimidos ou administrados pela ação metropolitana, situação nova que, com frequência, tinha repercussões internacionais[55]. O amadurecimento institucional da ONU, por fim, conferia credibilidade à organização e possibilitava a identificação mais precisa das condições em que a sua atuação seria mais profícua[56].

A operação mais significativa desse período de coexistência pacífica e de posterior distensão entre as duas potências ocorreu no começo da década, em 1961, no Congo (United Nations Operation in Congo: ONUC)[57]. Ainda que os problemas congoleses se tenham originado da débil resistência do colonizador europeu, a combinação entre enfraquecimento da rivalidade bipolar e desgoverno doméstico pós-colonial constituiu a circunstância fortuita que possibilitou, pela primeira vez, a atuação de contingente de grandes dimensões (vinte mil militares)[58] em extenso território deflagrado. A situação congolesa decorria de distúrbios e de conflitos intensificados pelo processo de independência, declarada em junho de 1960, mas o limiar de guerra civil tinha suas causas potencializadas pelas deficiências de um Estado em formação[59], carente de estrutura policial repressiva básica, e pela imprudente intervenção da Bélgica, antiga metrópole, com finalidade de proteger seus nacionais no território do país africano. A duração e a amplitude do mandato da ONUC são indicadores da complexidade do conflito e a necessidade premente de atuação da comunidade internacional em um tipo situação que seria mais comum na década de 1990. No mandato da ONUC, previa-se a coordenação da retirada das tropas belgas e de militares estrangeiros, a ajuda ao governo congolês na manutenção da ordem, da integridade territorial e da soberania do país e a prestação de assistência técnica[60]. Na análise dos resultados da ONUC[61], que, nos seus dez anos de duração, sofreu baixas de mais de duzentos e cinquenta membros da operação, inclusive do Secretário-Geral, Dag Hammarskjold[62], evidenciam-se as grandes dificuldades e os riscos de se atuar em circunstâncias de anomia, principalmente em situações nas quais o Estado anfitrião apresenta limitados recursos de atuação autônoma[63]. Ao mesmo tempo, a atuação no Congo explicitou relevância de medidas de construção da paz[64] - as quais seriam formalizadas em documentos posteriores[65], como analisado mais adiante -, como forma de, mediante recuperação das instituições do Estado anfitrião, estabelecer uma paz duradoura e não tutelada[66].

Também como resultado do aprofundamento do processo de descolonização, ocorrem, na região entre o sudeste asiático e a Oceania, conflitos que envolvem antigas potências coloniais europeias, Estados recém-independentes e territórios que aspiram obter soberania. A United Nations Security Force (UNSF)[67] foi concebida, em 1962, para tratar da disputa entre Indonésia, Holanda e Papua Nova Guiné. Após o violento processo indonésio de independência, liderado por Sukarno, os três Estados divergiam acerca da soberania da Papua Ocidental, metade da Nova Guiné, localizada na parte leste do arquipélago malaio[68]. Nessa operação de características múltiplas (e.g. fiscalização do cumprimento dos acordos de cessar-fogo, informação às tropas indonésias em mata cerrada sobre a existência do armistício), a UNSF possibilitou, por meio da criação de autoridade de transição, United Nations Temporary Executive Authority (UNTEA)[69], a permanência do território sob a soberania indonésia. Essa multiplicidade de tarefas da UNSF seria prenúncio do que as operações de paz teriam de fazer no futuro, pois combina intenso trabalho operacional tático com esforço de viabilização de soluções políticas democráticas, nas quais se busca preservar, de maneira pacífica, por meio de processo de transição[70], o direito à autodeterminação dos povos, conforme previsão da Carta da ONU. Como contém objetivos de reconstrução institucional, esse tipo de ação das operações de paz, como no caso da ONUC, seria incorporado também ao conceito de construção de paz no período pós-conflito.

A missão na República Dominicana, denominada Mission of the Representative of the Secretary-General in the Dominican Republic (DOMREP)[71], apesar de seu mandato extremamente restritivo, pode ser considerada resultado do amadurecimento institucional da ONU, a qual passou a identificar possibilidades múltiplas de atuação de suas operações de paz, inclusive em áreas onde havia suposto domínio geopolítico de uma superpotência[72]. A finalidade da DOMREP, dado o arrojo interventivo da Organização dos Estados Americanos (OEA)[73] após ruptura institucional e início guerra civil, era apenas observar o andamento do conflito e o eventual cumprimento dos acordos de cessar-fogo, bem como se reportar ao Secretariado-Geral das Nações Unidas[74]. Com a DOMREP, pela primeira vez, uma operação de paz da ONU teve de atuar de forma coordenada com forças multinacionais de uma organização regional, o que se repetiria, com muitos problemas, em situações futuras, como, por exemplo, na Somália, no Iraque e no Haiti. Na República Dominicana, a Força Interamericana de Paz (FIP), estabelecida após casos repetidos de intervenções unilaterais dos EUA[75], tinha prerrogativa (mais de fato do que de direito) para atuar, sob o mandato da OEA, com liderança estadunidense, de maneira mais enérgica do que a DOMREP. A esta cabia, por isso, apenas função de custos legis[76], vis à vis determinações do CS, bem como de tertius inter partes[77]. Essa primeira experiência de auxiliar uma operação de imposição de paz (enforcement) evidenciaria a debilidade das operações de paz clássicas para lidarem com situações de combate e, ao mesmo tempo, corroborariam a importância dos representantes da ONU para controlar ações excessivas dos impositores (enforcers)[78].

Nos anos 1970, a despeito da manutenção da política de détente e dos últimos esforços de independência africana, que, finalmente, atingiam as colônias lusitanas, foram poucas as operações de paz. Destacam-se as missões no Oriente Médio, cujos cenários de conflito continuavam sem perspectivas de solução no curto prazo, mesmo com constante atenção dispensada pela ONU. Na região, além de nova missão autorizada para supervisionar o cessar-fogo entre Israel e Egito, a Second United Nations Emergency Force (UNEF II)[79], outras duas operações foram criadas: United Nations Disengagement Observer Force (UNDOF)[80] e United Nations Interim Force in Lebanon (UNIFIL)[81]. A primeira foi concebida, em 1973, para atuar no conflito que se inicia após ataque de forças egípcias e sírias às tropas israelenses estacionadas em Suez e nas Colinas de Golã[82], posições tomadas após a Guerra dos Seis Dias, em 1967[83]. A resolução 338 do CS, de outubro de 1973, determina a imediata cessação de hostilidades[84], e as resoluções 340 e 341[85], do mesmo ano, além de reforçarem o conteúdo da resolução 338, autorizam o envio da força emergencial.

A UNDOF[86] foi criada, em março de 1974, pela resolução 350 (1974), do CS, em razão do agravamento do conflito entre Síria e Israel nas Colinas de Golã, posição estratégica para ambos os países, que se encontrava, naquele momento, sob controle israelense. Seu propósito principal era observar o gradual desengajamento de tropas sírias e israelenses, bem como estabelecer zona neutra (buffer zone), localizada entre as partes conflitantes. Similar à UNDOF, foi autorizada, em março de 1978, criação da UNIFIL[87], com a finalidade de confirmar a retirada de tropas israelenses do Líbano, restaurar a paz e a segurança e auxiliar o governo libanês no restabelecimento da autoridade efetiva na área.

As missões dos anos 1960 e 1970, além de consolidarem os princípios regentes das operações e de aperfeiçoarem o trabalho tradicional de observância do cumprimento de acordos de cessar-fogo[88], iniciaram importante experiência em ações de construção da paz[89]. A ideia de recuperar instituições do Estado anfitrião, com a finalidade de manutenção duradoura da paz, decorreu da atuação em situações complexas de conflito, comuns em países de independência recente. Esses precedentes seriam extremamente relevantes, nos anos 1990, para que se formulassem instrumentos de atuação em guerras civis.

5. Segunda guerra fria e um balanço do período

O período de segunda guerra fria[90], que caracterizou grande parte da década de 1980, para as operações de paz, significou a manutenção da tendência de pouco ativismo, observada nos anos 1970. O acirramento do confronto bipolar, expresso pela retomada da corrida armamentista[91], tornava a política internacional, em matéria de segurança, novamente apenas um jogo entre Estados poderosos, em detrimento da diplomacia e do direito produzido no âmbito das organizações internacionais. Por consequência, as operações de paz, ainda que mantivessem sua imagem positiva, torvam-se mais subordinadas aos interesses geopolíticos dos grandes Estados. Essa situação, entretanto, seria alterada no final do decênio, momento em que se percebiam os primeiros sinais de crise do bloco comunista e, por consequência, vislumbravam-se, nas fissuras da geometria bipolar, novas possibilidades de atuação para as organizações internacionais.

As operações tradicionais, desenvolvidas durante a guerra fria, a despeito de sua importância e das experiências adquiridas, as quais foram reconhecidas, em 1988, mediante recebimento do Prêmio Nobel da Paz pelos peacekeepers[92], apresentaram, na maior parte dos casos, resultados concretos apenas moderados no que concerne à solução definitiva de conflitos. Essas operações, na qualidade de empreendimentos eminentemente militares[93], com finalidade limitada, eram, em regra (com exceção principalmente da ONUC), dimensionadas para minimizar as consequências da violência e para o cumprimento de acordos avençados entre as partes. Em sua maior parte, entretanto, essas missões não eram instrumentalizadas para atuar sobre as causas mais profundas dos conflitos, as quais tinham origem em problemas políticos, sociais e econômicos, bem como na recusa política das partes em solucionar a desavença de maneira negociada. O caso do Oriente Médio é bastante emblemático, pois, a despeito da grande quantidade de operações desdobradas na região, ela permaneceu como uma das áreas mais conflituosas do mundo, com diversas partes, inclusive entidades não estatais envolvidas no combate e na prática de atos de violência.

Com ajuda do aprendizado das primeiras décadas, as características principais das operações de paz seriam modificadas nos anos finais da guerra fria, processo que se aprofundaria na década de 1990. Mudanças relevantes na política internacional, o alcance de certa autonomia burocrática pela ONU e a alteração na natureza dos principais conflitos internacionais acarretaram dois efeitos nas operações de paz: elas passaram a ser usadas com maior frequência, inclusive em situações para as quais originalmente não haviam sido concebidas, e tornaram-se mais complexas. Elas, com objetivo de se adequar aos problemas pós-guerra fria, passaram a ser direcionadas para variadas dimensões do conflito, inclusive para aspectos sociais econômicos e jurídicos dos Estados deflagrados. Simultaneamente, em certos casos, elas passaram a ser dotadas de mandatos mais robustos, com a possibilidade mais ampla de uso da força para a consecução de seus objetivos.

6. Conclusões

Em razão das circunstâncias geopolíticas, caracterizadas pela bipolaridade e pelo equilíbrio nuclear, as operações de paz durante a guerra fria tiveram atuação limitada. A necessidade de consentimento velado ou tácito das duas grandes potências do período impossibilitou a atuação em casos mais relevantes, nos quais estavam envolvidos interesses estratégicos soviéticos ou norte-americanos. A despeito disso, o período foi importante para o aprendizado institucional e para consolidação dos três princípios norteadores da conduta das operações: imparcialidade, consentimento das partes e uso mínimo da força. Na fase seguinte, as operações ganharam mais força e abrangência, e esses princípios passam a ser flexibilizados e reinterpretados, com objetivo de conferir maior grau de intervenção às forças da ONU.

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SOARES, Guido Fernando Silva. Curso de Direito Internacional Público. São Paulo: Atlas, 2004.

1. Consiste em adaptação de capítulo de dissertação de mestrado (ARIMA JÚNIOR, Mauro Kiithi; DALLARI, Pedro Bohomoletz de Abreu. Perspectiva brasileira do uso legítimo da força no direito internacional: análise da participação do Brasil na MINUSTAH. 2016. Universidade de São Paulo, São Paulo, 2016).

2. CAVALCANTE, Fernando. Rendering peacekeeping instrumental? The Brazilian approach to United Nations peacekeeping during the Lula da Silva years (2003-2010) in Revista Brasileira de Política Internacional, n.º 53 (2), 2010, pp. 142-159 (Cf. FAGANELLO, Priscila Liane Fett. Operações de Manutenção da Paz da ONU: de que forma os direitos humanos revolucionaram a principal ferramenta internacional da paz, p. 57).

3. FAGANELLO, Priscila Liane Fett, Operações de Manutenção da Paz da ONU: de que forma os direitos humanos revolucionaram a principal ferramenta internacional da paz, p. 58.

4. Acerca desse conceito, FAGANELLO (Operações de Manutenção da Paz da ONU: de que forma os direitos humanos revolucionaram a principal ferramenta internacional da paz, pp. 70-77) explica que foram chamados de Holly Trinity por Alex Bellamy e Paul Williams.

5. Uma problematização desses princípios é encontrada em DINIZ, Eugênio. O Brasil e as operações de paz. In ALTEMANI DE OLIVEIRA, Henrique e LESSA, Antônio Carlos. Relações internacionais do Brasil: temas e agendas, pp. 310-312.

6. A proteção internacional do ser humano, que alguns autores chamam de direitos humanos em sentido lato, abarca três vertentes: direito humanitário, direitos humanos stricto sensu e direito internacional dos refugiados. O direito humanitário, cuja principal expressão são as Convenções de Genebra consiste de normas mínimas de proteção do ser humano em períodos de conflito. O direito internacional dos refugiados, cujas disposições fundamentais estão contidas na Convenção sobre o Estatuto do Refugiado (1951) e no Protocolo de 1967, regulamenta do direito à acolhida de pessoas perseguidas por motivos odiosos. Por fim, os direitos humanos em sentido estrito referem-se às normas de abrangência universal e regional, contidas em documentos de diversas naturezas, que concernem aos direitos fundamentais do ser humano, decorrentes de longo processo histórico de afirmação de centralidade da pessoa humana, primeiramente nos ordenamentos nacionais e, posteriormente, na ordem internacional. Para uma análise aproximativa das três vertentes, ver, inter alia, SOARES, Guido Fernando Silva. Curso de direito internacional público, pp. 335-337. Para um enfoque brasileiro no tema dos refugiados, Cf. ALMEIDA, Guilherme Assis de. Direitos humanos e não violência. São Paulo: Atlas, 2001; e CARVALHO RAMOS, André de. O princípio do non-refoulement no direito dos refugiados: do ingresso à extradição. Revista dos Tribunais (São Paulo. Impresso), v. 892, p. 347- 376, 2010. O enfoque na vertente do direito humanitário é objeto de estudo de AMARAL JÚNIOR. Alberto do. Direito de Assistência Humanitária.

7. Para consultar a cronologia atualizada das operações de paz da ONU, acessar http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/operationslist.pdf (consultado em 08 de janeiro de 2016). Ver apreciação crítica da distribuição temporal das operações em: DINIZ, Eugênio. O Brasil e as operações de paz in ALTEMANI, Henrique e LESSA, Antônio Carlos. Relações internacionais do Brasil: temas e agendas, p. 304-315.

8. DINIZ, Eugênio. O Brasil e as operações de paz in ALTEMANI, Henrique e LESSA, Antônio Carlos. Relações internacionais do Brasil: temas e agendas, p. 309-310. (Cf. MORE, Rodrigo Fernandes. Fundamentos das operações de paz das Nações Unidas e a questão do Timor Leste, p. 49).

9. MORE, Rodrigo Fernandes. Fundamentos das operações de paz das Nações Unidas e a questão do Timor Leste, p. 49.

10. LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, p. 145.

11. Sobre as repercussões mundiais do processo de descolonização dos continentes africano e asiático, ver: HOBSBAWN, Eric. A era dos extremos: o breve século XX 1914-1991, pp. 337-362.

12. Acerca do período entre 1945 e 1953, destacando o avanço do comunismo na Europa e o bloqueio de

    Berlim (1948-1949), consultar LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, pp. 140-148.

13. É possível inferir essa dinâmica com base nos balanços feitos para atuação geral da ONU nesse período pós-Segunda Guerra. Nesse sentido, ver: LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, pp. 191-195; SEITENFUS, Ricardo. Manual das organizações internacionais, pp. 141-142. Cf. LAFER, Celso. Comércio, desarmamento e direitos humanos: reflexões sobre uma experiência diplomática, p. 158.

14. Uma avaliação sintética do sistema de segurança coletiva da ONU é feita em NASCIMENTO, Blenda

    Lara Fonseca do. Solução de controvérsias internacionais: revisão do papel da ONU como pilar da segurança internacional, pp. 182-185. Cf. DINIZ, Eugênio. O Brasil e as operações de paz in ALTEMANI, Henrique e LESSA, Antônio Carlos. Relações internacionais do Brasil: temas e agendas, pp. 305-306.

15. Não há consenso sobre as causas do fim do regime soviético. Uma possível sistematização de causas (imediatas, intermediárias e profundas) está em NYE JR, Joseph S. Cooperação e conflito nas relações

    internacionais, pp. 169-172. Sobre a coincidência temporal, no fim da década de 1980, do declínio soviético, uma consciência incipiente de globalização e suas repercussões sobre um papel mais destacado para ONU, consultar: DINIZ, Eugênio. O Brasil e as operações de paz in ALTEMANI, Henrique e LESSA, Antônio Carlos. Relações internacionais do Brasil: temas e agendas, p. 318.

16. NASCIMENTO, Blenda Lara Fonseca do. Solução de controvérsias internacionais: revisão do papel da ONU como pilar da segurança internacional, pp. 182-183. Cf. pp. NYE JR, Joseph S. Cooperação e conflito nas relações internacionais, pp. 213-215; LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, pp. 191-195; SEITENFUS, Ricardo. Manual das organizações internacionais, p. 195.

17. Blenda Lara Fonseca do. Solução de controvérsias internacionais: revisão do papel da ONU como pilar da segurança internacional, pp. 182-185.

18. LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, pp. 140-148.

19. LAFER, Celso. Comércio, desarmamento e direitos humanos: reflexões sobre uma experiência diplomática, p. 155. Cf. LAFER, Celso. Paradoxos e possibilidades, pp. 152-153.

20. A relação entre direitos humanos de terceira geração, dentre os quais se identifica o direito ao desenvolvimento, é mencionada em: LAFER, Celso. Comércio, desarmamento e direitos humanos: reflexões sobre uma experiência diplomática, p. 158.

21. MORE, Rodrigo Fernandes. Fundamentos das operações de paz das Nações Unidas e a questão do Timor Leste, pp. 49-50.

22. Uma análise geral da descolonização, não aferrada aos aspectos políticos, é feita em: HOBSBAWN, Eric. A era dos extremos: o breve século XX 1914-1991, pp. 337-362. A opção por uma análise política sistêmica é encontrada em SARAIVA, José Flávio Sombra. Dois gigantes em condomínio. In SARAIVA, José Flávio Sombra (org.). História das relações internacionais contemporâneas: da sociedade internacional do século XIX à era da globalização; LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, pp. 529-530.

23. A ideia de colônia informal, embora juridicamente imprecisa, é bastante trabalhada na literatura, pois se refere a um padrão específico de colonização destituído de controle direto. Ele foi geralmente adotado pelos britânicos em algumas partes do mundo, contrastando com os métodos franceses de colonização. Assim, Arendt, por exemplo, explica: Os britânicos procuraram criar o império abandonando os povos conquistados aos mecanismos de sua própria cultura, religião e lei, mantendo-se afastados e evitando disseminar a lei e a cultura britânicas (ARENDT, Hannah. Origens do totalitarismo: antissemitismo, imperialismo, totalitarismo, p. 197).

24. No âmbito da AG, essas insatisfações são expressas inter alia nas seguintes resoluções: a 374 (IV): Draft Declaration on Rights and Duties of States; a 2160 (XXI): Strict Observance of the Prohibition of the Threat or Use of Force in International Relations, and of the Right of People to Self-Determination; a 290 (IV): Essentials of Peace; e a 380 (V): Peace Through Deeds. Acerca da crescente importância dos países em desenvolvimento no sistema internacional pós-Segunda Guerra, ver: LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, p. 604. Sobre a Conferência de Colombo e seus desdobramentos, ver VIZENTINI, Paulo Fagundes. As relações internacionais de Ásia e África, p. 40.

25. LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, p. 253. Cf. CAMARGO, Cláudio. Guerras Árabe- Israelenses. In MAGNOLI, Demétrio (org.). História das guerras, p. 431.

26. A fragilidade do poder britânico na região do Oriente Médio e a precoce atuação da ONU são destacada em: LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, p. 253.

27. Resolução 181 (II) da AG.

28. GOMES, Aura Rejane. A questão da Palestina e a fundação de Israel, p. 100. Cf. CAMARGO, Cláudio. Guerras Árabe-Israelenses. In MAGNOLI, Demétrio (org.). História das guerras, pp. 431-432.

29. CAMARGO, Cláudio. Guerras Árabe-Israelenses. In MAGNOLI, Demétrio (org.). História das guerras, pp. 431-432.

30. LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, p. 247.

31. FAGANELLO, Priscila Liane Fett, Operações de manutenção da paz da ONU: de que forma os direitos humanos revolucionaram a principal ferramenta internacional da paz, p. 58.

32. United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO). Disponível em: <http://untso.unmissions.org/>. Acesso em: 20 de dezembro de 2014.

33. A origem diferenciação entre vis directiva e vis coactiva é a distinção entre normas emanadas pela Igreja e aquelas criadas pelo Estado. Abstraindo os elementos diferenciadores dos dois conceitos, entende-se que a vis directiva, carente de meios materiais de cumprimento, obriga o destinatário da norma por meio de ação psicológica, diferentemente da vis coactiva, que pode valer-se de meios de cumprimento forçado. Para uma análise sobre as origens da distinção, ver AMARAL JÙNIOR, Alberto do. Direito de assistência humanitária, p. 48.

34. As partes em conflito, especialmente o Estado de Israel, descumpriram, em momentos posteriores, diversas resoluções do CS e da AG, entre as quais se mencionam as seguintes: resolução 194 (III), da AG, referente ao retorno de refugiados palestino; resolução 242 (1967) do CS, sobre a retirada de Israel dos territórios ocupados; resolução 465 (1980) do CS, referente à extensão da jurisdição aos territórios ocupados da Colina de Gola; resolução 497 (1981) do CS, concernente aos assentamentos israelenses nos territórios ocupados. O juízo sobre a inefetividade da ONU é inferido das seguintes obras: LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, p. 191. Cf. NASCIMENTO, Blenda Lara Fonseca do. Solução de controvérsias internacionais: revisão do papel da ONU como pilar da segurança internacional, pp. 182-183. Cf. NYE JR, Joseph S. Cooperação e conflito nas relações internacionais, p. 182.

35. A Grande Índia, parte importante do Império Britânico, era constituída pelos atuais Estados da Índia, do Paquistão e de Bangladesh. Ver: LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, pp. 530-533.

36. LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, pp. 531-532.

37. LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, pp. 531-532.

38. LOWE, Norman. História do mundo contemporâneo, p. 532. Acerca das causas da separação, ver uma perspectiva mais crítica em: HOBSBAWM, Eric. Era dos extremos: o breve século XX 1914-1991, pp. 193-194.

39. Estabelecida conforme as resoluções 39 (1948) e 47 (1948) do CS (United Nations. Security Council,

    1948)

40. United Nations Military Observer Group in India and Pakistan (UNMOGIP). Disponível em

    <http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/unmogip/>. Acesso em: 20 de dezembro de 2014.

41. Estabelecida pela resolução 211 (1965) do CS. Disponível em http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/unipommandate.html. Consultado em 20 de dezembro de 2014.

42. Para estudo mais detalhado da UNIPOM e UNMOGIP, ver, respectivamente: SINGH, P.K. United Nations India-Paquistan Observation Mission. In KOOPS, Joachim; MAQUEEN, Norrie; TARDY, Thierry; WILLIAMS, Paul D. The Oxford Handbook of United Nations Peacekeeping Operations, pp. 222-227; SHUCKSMITH, Christy; WHITE, Nigel. United Nations Military Observer Group in India and Paquistan. In KOOPS, Joachim; MAQUEEN, Norrie; TARDY, Thierry; WILLIAMS, Paul D. The Oxford Handbook of United Nations Peacekeeping Operations, pp. 133-142.