Sumário: Introdução. 1. Relevância do tema. 2. Regime previdenciário dos aposentados. 3. Desaposentação. Considerações finais.
INTRODUÇÃO
Os temas previdenciários possuem especial relevância, dado o grande reflexo que produzem nos gastos públicos e o impacto direto na vida das pessoas aposentadas. Por isso, merecem rigor técnico na avaliação de seu impacto legislativo.
O presente trabalho cuida da análise econômica do Recurso Extraordinário n.º 661.256, que trata da desaposentação, tema atinente ao Direito Previdenciário.
1. RELEVÂNCIA DO TEMA
Somente em 2019, 53% de todas as despesas primárias do governo central destinaram-se aos regimes públicos de previdência (R$ 767,8 bilhões, de um total de R$ 1,44 trilhão)[1].
Já em 2020, 57,8% das despesas primárias foram direcionadas aos regimes públicos de previdência (R$ 815,8 bilhões, de um total de R$ 1,41 trilhão, já descontado o valor gasto no combate à Covid-19)[2].
Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, houve cinco propostas de reforma previdenciária, das quais apenas quatro foram efetivamente implementadas. Todas essas propostas ocorreram em intervalos curtos de tempo, o que evidencia uma tentativa constante de correção do grande déficit na área previdenciária. O presidente Fernando Henrique Cardoso propôs a reforma em 1995, aprovada em 1998; Lula, em 2003; Dilma, em 2015; Temer, em 2016 — esta última não chegou a ser analisada em razão da intervenção federal ocorrida no Rio de Janeiro; e, por fim, Bolsonaro, em 2019.
A situação previdenciária do país é preocupante não apenas para o governo, mas também para todos aqueles que visam se aposentar ou que já adquiriram tal status. Isso porque, em muitos casos, os benefícios garantidos são de baixo valor, o que gera incentivo à manutenção de vínculos empregatícios mesmo após a aposentadoria.
2. REGIME PREVIDENCIÁRIO DOS APOSENTADOS
O aposentado que retorna ao mercado de trabalho, ou mesmo aquele que nele permanece, é enquadrado pela Previdência Social como segurado obrigatório, conforme prevê o § 4º do artigo 14 da Lei n.º 8.212/91:
§ 4º - O aposentado pelo Regime Geral de Previdência Social-RGPS que estiver exercendo ou que voltar a exercer atividade abrangida por este Regime é segurado obrigatório em relação a essa atividade, ficando sujeito às contribuições de que trata esta Lei, para fins de custeio da Seguridade Social.[3]
Dessa forma, torna-se necessário que o aposentado continue a contribuir para a Previdência em razão da atividade laborativa.
Logo, o aposentado que já recebe valores fixos a título de aposentadoria — ressalvada a incidência do princípio da manutenção do valor real dos benefícios previdenciários, que garante reajustes para preservar o poder de compra do beneficiário contra a inflação, nos termos do artigo 201, § 4º, da Constituição Federal[4] — continua a contribuir para a Previdência sem que haja qualquer reajuste no próprio benefício.
Portanto, não foi estabelecida qualquer contrapartida por parte da Previdência Social quanto ao aumento do benefício previdenciário nos casos de aposentados que permanecem ou retornam ao mercado de trabalho e continuam contribuindo para o sistema.
3. DESAPOSENTAÇÃO
Neste cenário, surge o instituto da desaposentação, pelo qual o aposentado que continuasse no mercado de trabalho, ou que a ele retornasse, poderia buscar o cancelamento da própria aposentadoria, com o objetivo de obter uma nova aposentadoria, logo após o cancelamento, com um benefício mais vantajoso.
A prática da desaposentação, porém, foi rechaçada pelo INSS, o que deu origem a inúmeros processos judiciais. Cabe destacar que um desses casos chegou ao Supremo Tribunal Federal (STF), na forma do Recurso Extraordinário n.º 661.256/SC, o qual tramitou em conjunto com outros dois recursos extraordinários: o RE 827.833/SC e o RE 381.367.
O RE n.º 661.256/SC, interposto pelo INSS, tinha como objeto o próprio instituto da desaposentação. Já o RE n.º 827.833/SC, também interposto pelo INSS, versava sobre a reaposentação, que consiste na concessão de uma nova aposentadoria mais vantajosa em razão do preenchimento de novos requisitos legais. Por sua vez, o RE n.º 381.367, interposto pelos segurados, pleiteava a declaração de inconstitucionalidade do § 2º do artigo 18 da Lei n.º 8.213/91, dispositivo que dispõe:
§ 2º O aposentado pelo Regime Geral de Previdência SocialRGPS que permanecer em atividade sujeita a este Regime, ou a ele retornar, não fará jus a prestação alguma da Previdência Social em decorrência do exercício dessa atividade, exceto ao salário-família e à reabilitação profissional, quando empregado.
Ocorre que o artigo 18, § 2º, da Lei n.º 8.213/91, segundo esclareceu o Ministro Luís Roberto Barroso[5], não trata propriamente da desaposentação, pois foi editado em época em que as contribuições posteriores à aposentadoria eram restituídas ao segurado sob a forma de pecúlio, inexistindo, portanto, regulamentação legal específica sobre a matéria.
De forma sintética, é importante destacar que, entre os Ministros, houve divergência quanto ao tema: alguns votaram pelo indeferimento do pedido de desaposentação; outros, pelo deferimento integral; outros ainda, pelo deferimento parcial — com restrições aplicáveis aos regimes próprios de previdência —; e, por fim, houve quem defendesse apenas o recalculo do benefício[6].
Superadas essas questões, e demonstrada a amplitude da discussão acerca do instituto da desaposentação e das matérias correlatas, passa-se à análise econômica do tema à luz das argumentações apresentadas pelo Ministro Gilmar Mendes.
Segundo o referido Ministro, é imprescindível examinar os impactos econômicos e sociais decorrentes das diferentes soluções constitucionais propostas pelos demais Ministros. Assim, cada proposta deve estar lastreada em princípios constitucionais, sobretudo o princípio da necessidade de fonte de custeio, dada a natureza do direito previdenciário[7].
Esse princípio estabelece, em síntese, que a criação ou majoração de benefícios e serviços previdenciários deve vir acompanhada da indicação de sua forma de financiamento. Em outras palavras, para qualquer criação de despesa deve haver prévia indicação da receita correspondente, a fim de evitar déficit na seguridade social.
Importante mencionar que não é possível que uma sociedade racional ignore os custos de suas políticas públicas. Nesse sentido, Richard Posner afirma que “the demand for justice is not independent of its price”[8]. Ou seja, não pode haver qualquer demanda por justiça — no caso, o deferimento da desaposentação — sem que haja um preço a ser pago.
Nesse diapasão, é importante frisar que o sistema previdenciário dispõe de recursos escassos, utilizados de forma concorrente, de modo que o consumo desses recursos por determinado grupo exige a limitação dos recursos disponíveis aos demais. Assim, qualquer criação ou majoração de benefícios demanda uma respectiva fonte de custeio.
Com acerto, observa o Ministro Gilmar Mendes que, ao longo do tempo, a relação entre os grupos ativo e inativo tende a se alterar. Isso pode resultar, em tese, tanto em uma situação de superávit de recursos — quando a população economicamente ativa supera numericamente o grupo inativo — quanto em uma escassez de recursos, resultante de uma demanda superior à capacidade contributiva da população ativa[9].
Diante disso, deve-se buscar uma gestão eficiente dos limitados recursos disponíveis, considerando, de um lado, a disponibilidade financeira, aferida a partir da capacidade contributiva, e, de outro, os princípios constitucionais da seletividade e da distributividade. O primeiro impõe que os benefícios sejam concedidos àqueles que deles efetivamente necessitam (seletividade); o segundo, que se promova a justiça social (distributividade).
Caso contrário, a ausência de análise quanto à disponibilidade de recursos e à observância desses princípios poderia levar ao colapso do sistema. O consumo concorrente de recursos escassos, orientado unicamente por interesses individualistas e pela maximização de benefícios, resultaria na impossibilidade de custeio coletivo, pois o interesse social seria substituído pela soma de interesses particulares.
Como alternativa para a resolução desse conflito, apresenta-se a teoria da escolha social, segundo a qual deve haver a composição de diversos interesses individuais, resultando em um interesse social. Este último busca o melhor para a coletividade, limitando, em certa medida, as escolhas puramente individuais que visam apenas ao maior ganho pessoal — o maior payoff.
Outra abordagem relevante é a teoria das decisões sociais, formulada por Kenneth Arrow, segundo a qual o Estado deve organizar as decisões individuais de modo a promover o bem-estar coletivo. Para o economista, decisões individuais que não contribuam para o bem-estar social devem ser rejeitadas, uma vez que este não se alcança pela simples soma das vontades particulares.
Por fim, um dado relevante destacado pelo Ministro Gilmar Mendes diz respeito à situação financeira do Estado do Rio de Janeiro, no tocante aos servidores públicos. Segundo o Ministro, o Estado possui receita de aproximadamente R$ 34 bilhões, dos quais R$ 17 bilhões são destinados exclusivamente ao Rioprevidência — Fundo Único de Previdência Social responsável por arrecadar e administrar os recursos utilizados no pagamento de aposentadorias e pensões de servidores públicos estatutários. Esse fundo atende a cerca de 228 mil servidores, o que significa que metade da receita estadual é consumida apenas com aposentadorias e pensões, excluídos os celetistas[10].
Logo, verifica-se que metade do orçamento — cerca de R$ 17 bilhões — é gasto com apenas 228 mil pessoas, as quais não representam toda a massa de aposentados e pensionistas, pois os cálculos abrangem apenas os servidores estatutários.
Quanto aos R$ 17 bilhões restantes, após o repasse ao Rioprevidência, esses recursos são destinados a todos os demais setores e servidores, incluindo os ativos do Poder Judiciário, do Poder Legislativo e do Poder Executivo.
Diante do exposto, a majoração do benefício no caso da desaposentação, segundo o Ministro Gilmar Mendes, não se coaduna com os princípios constitucionais mencionados, tampouco se mostra compatível com a realidade econômica atual[11].
No presente caso, a Advocacia-Geral da União (AGU) informou a existência de mais de 180 mil ações judiciais em trâmite, nas quais se pleiteia a majoração do benefício em razão da desaposentação. Ademais, apenas no ano de 2013, havia cerca de 600.141 homens e 248.835 mulheres aptos a requerer o referido benefício[12].
Dessa forma, torna-se evidente que muitos trabalhadores, após a aposentadoria, continuam ou retornam ao mercado de trabalho e, caso houvesse o reconhecimento judicial da desaposentação, fariam jus ao aumento do benefício previdenciário.
Outro dado relevante, trazido no voto do Ministro, indica que, se o Supremo Tribunal Federal julgasse favoravelmente à desaposentação, haveria um acréscimo estimado de R$ 1 bilhão por mês nas despesas previdenciárias[13].
Assim, ter-se-ia um impacto mensal de aproximadamente R$ 1 bilhão aos cofres públicos, sem qualquer prévia fonte de custeio.
Destaca-se, ainda, que a Coordenação-Geral de Estatística, Demografia e Atuária do Ministério do Trabalho e Previdência Social estimou um déficit adicional de R$ 6,8 bilhões anuais — o que corresponde a cerca de R$ 566 milhões mensais — e de R$ 164,6 bilhões no longo prazo, caso fosse deferido o pedido de desaposentação[14].
Apesar de divergirem as estimativas sobre o impacto orçamentário, é incontroverso o valor de R$ 6,8 bilhões anuais, ou aproximadamente R$ 566 milhões por mês, montante este que não contaria com a respectiva fonte de custeio.
De todo modo, seja um impacto de R$ 1 bilhão ou de R$ 566 milhões mensais, ambos representam valores extremamente expressivos, sobretudo diante de situações semelhantes à do Estado do Rio de Janeiro, anteriormente mencionada.
Por fim, a Procuradoria-Geral Federal (PGF) — órgão vinculado à Advocacia-Geral da União — apresentou estimativas acerca das consequências da desaposentação para as contas da Previdência Social. Segundo os cálculos, uma decisão favorável à desaposentação geraria um acréscimo imediato de R$ 7,65 bilhões por ano no déficit da instituição. As projeções também indicam uma despesa adicional de R$ 181,87 bilhões até 2046, considerando a expectativa de vida e os benefícios ainda não judicializados[15].
Esse acréscimo no déficit previdenciário decorre de um princípio econômico denominado custo de oportunidade, que se refere ao valor das alternativas sacrificadas quando se opta por determinada ação. Em um cenário em que todos os recursos já estão sendo utilizados, qualquer mudança na destinação desses valores implica abrir mão de outras finalidades. No caso em análise, o custo de oportunidade seria o aumento das contribuições previdenciárias em prol da elevação dos benefícios, com consequente impacto sobre a sustentabilidade do sistema.
Apesar de todo o cenário exposto, o Ministro do STF Luís Roberto Barroso asseverou que:
Além disso, o impacto de R$ 6 bilhões ao ano não é significativo. Representa 1,53% do que a Previdência gasta anualmente com benefícios. E o mais importante: houve contribuição para a desaposentação, ou seja, só vai pedir quem contribuiu depois de aposentado.[16]
Embora o aumento não seja expressivo quando analisado em termos percentuais, o Ministro Gilmar Mendes esclarece que o processo de elaboração normativa exige peculiar cautela, não se limitando aos aspectos estritamente jurídicos, mas abrangendo uma ampla gama de fatores a serem avaliados no âmbito legislativo, doutrinário e jurisprudencial. Tal processo não pode jamais desconsiderar a repercussão econômica, social e política do ato legislativo. De fato, o texto constitucional exige que, em matéria previdenciária, qualquer benefício tenha a adequada fonte de custeio[17].
Cumpre salientar que, ainda que haja contribuição para a desaposentação — e que apenas aqueles que contribuíram após a aposentadoria fossem aptos a receber o reajuste —, é fundamental reconhecer que o montante recolhido não é suficiente para manter a situação econômica da Previdência Social inalterada. Ao contrário, como já exposto, seria necessário aumentar as contribuições previdenciárias para custear o instituto da desaposentação.
O Ministro explicitou tal argumento ao tratar do processo de elaboração normativa, uma vez que, até o presente momento, não existe norma que regule o tema da desaposentação. Assim, é oportuno ressaltar que nenhuma norma deve ser criada sem observância dos critérios de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade, que compõem a avaliação de impacto legislativo.
Neste contexto, é importante destacar que o ativismo judicial, em casos como o presente, pode representar uma imposição de soluções sem a devida cautela, especialmente quando não há uma análise econômica do direito. Isso ocorre porque o Judiciário, ao criar norma com força normativa semelhante à lei, o faz sem qualquer avaliação de impacto legislativo. Dessa forma, as decisões judiciais, data venia, acabam por impor direitos sem a correspondente análise econômica dos deveres criados aos cofres públicos.
A avaliação de impacto legislativo, portanto, busca definir o problema, identificar as normas capazes de enfrentá-lo, adequar as opções legislativas aos objetivos pretendidos, examinar o arcabouço jurídico existente, e verificar os impactos econômicos e sociais, por meio da análise custo-benefício.
Ao final, após a apresentação dos argumentos de todos os Ministros, o Supremo Tribunal Federal decidiu, por maioria de sete votos a quatro, pelo provimento do RE 661.256, reconhecendo a inviabilidade da desaposentação.
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Votaram contra o direito à desaposentação: Dias Toffoli, Teori Zavascki, Edson Fachin, Luiz Fux, Gilmar Mendes, Celso de Mello e Cármen Lúcia.
Votaram a favor do direito à desaposentação: Luís Roberto Barroso, Rosa Weber (exceto para o regime próprio), Marco Aurélio (apenas quanto ao direito ao recálculo) e Enrique Ricardo Lewandowski.
Ficou fixada a seguinte tese de repercussão geral:
“No âmbito do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), somente lei pode criar benefícios e vantagens previdenciárias, não havendo, por ora, previsão legal do direito à desaposentação, sendo constitucional a regra do art. 18, § 2º, da Lei n.º 8.213/91.”
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em conclusão, a decisão judicial em exame optou por não majorar os benefícios previdenciários dos cidadãos aposentados que permanecessem no mercado de trabalho ou que a ele retornassem. Dessa forma, sob uma análise econômica do direito, a Suprema Corte optou por não alterar o quadro de eficiência previdenciária, evitando deslocar o sistema para um ponto diverso de eficiência — aquele em que haveria benefícios maiores aos aposentados à custa da coletividade.
Portanto, sob a mesma perspectiva econômica, considerou-se acertada a manutenção do status quo, preservando-se o bem-estar social no patamar em que já se encontrava, sem qualquer alteração tanto para os aposentados que pleiteavam a desaposentação quanto para a sociedade em geral.
Assim, a eficiência pré-existente manteve-se inalterada, não havendo que se falar em custo de oportunidade, uma vez que o cenário vigente antes da decisão do STF foi preservado. Isso porque o Tribunal decidiu que, no âmbito do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), os incentivos aos cidadãos somente podem ser criados por meio de lei, razão pela qual a eficiência atual não poderia ser modificada diante da ausência de previsão legal.
