Competência da autarquia federal para o licenciamento ambiental

Resumo: O licenciamento ambiental, importante instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, destinado a conferir efetividade aos princípios da prevenção, precaução e desenvolvimento sustentável, é no presente trabalho analisado sob o ponto de vista da fixação das hipóteses aptas a impor a competência da autarquia federal, tomando por base a análise da Resolução CONAMA nº. 237/97.

Palavras-chave: Licenciamento ambiental. Competência. Ibama. Resolução CONAMA nº. 237/97. Hipóteses objetivas.

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INTRODUÇÃO

Visando compatibilizar o exercício das atividades econômicas e a necessária proteção ambiental – imperativo determinado pela Constituição (artigo 170, inciso VI), cujas raízes repousam no princípio fundamental da dignidade da pessoa humana – trouxe a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente o importante instrumento do licenciamento ambiental.

A plena realização prática do instrumento, todavia – requisito para que sejam alcançados seus relevantes fins –, depende ainda da superação de inúmeras dúvidas e divergências entre os principais operadores do procedimento, quais sejam os órgãos ambientais componentes do SISNAMA – enquanto membros executores –, o Ministério Público, a população e o Poder Judiciário, estes últimos componentes do sistema de controle.

Entre as dificuldades relacionadas à aplicação do licenciamento ambiental, destaca-se a questão referente à definição da competência dos órgãos ambientais, sendo objeto do presente trabalho a apreciação da esfera de atribuição do ente federal, o IBAMA.

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2. COMPETÊNCIA DO IBAMA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

O licenciamento ambiental é corolário direto dos princípios da prevenção e precaução, na medida em que constitui o instrumento por meio do qual o Poder Público, no exercício do poder de polícia, analisa tecnicamente os impactos ambientais de um dado empreendimento, com vistas a identificar sua viabilidade.

A Resolução CONAMA nº 237/97, disciplinando a questão, define o conceito de licenciamento ambiental – instrumento essencial da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº. 6.938/81 ^[01]) –, da seguinte forma (art. 1º, inc. I):

"Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso."

Em que pese a Constituição Federal determinar a competência comum dos entes federativos na proteção do meio ambiente (art. 23, VI ^[02]) – expressão que inegavelmente abarca o licenciamento ambiental –, remetendo a disciplina de cooperação à lei complementar ainda não publicada, entende-se pela plena possibilidade jurídica de aplicação da disciplina da Lei nº. 6.938/81.

Noutra oportunidade, tivemos a oportunidade de consignar, in verbis:

Conforme alhures afirmado, a colocação da atuação ambiental como competência comum, pela Constituição, não implica na inexistência de regramento e na impossibilidade de estabelecimento de limites de atuação entre os diversos entes federativos, eis que o exercício das funções públicas deve ser pautado – inclusive por força de mandamento constitucional (art. 37) – pelo princípio da eficiência, que impõe a racionalização na repartição de tarefas, a fim de buscar a harmonia no exercício desse relevante mister.

Buscando instituir marcos de competência entre os entes federativos, cuidou a Lei de Política Nacional de Meio Ambiente (Lei nº. 6.938/81 ^[03]) de definir parâmetros para a repartição da competência em sede de licenciamento ambiental, conferindo ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) o exercício dessa relevante tarefa – concretizada com a edição da Resolução CONAMA nº 237/97 –, conforme dispositivo abaixo colacionado:

Art. 8º Compete ao CONAMA:

I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA;  (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)

Não se venha aqui arguir a suposta inconstitucionalidade formal da regra em referência, sob o fundamento de que a Constituição – no parágrafo único do artigo 23 – remete à lei complementar a tarefa de instituir as regras de cooperação entre os entes político-administrativos, em sede de competência comum.

Isso porque é entendimento assente na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que a inconstitucionalidade de diploma normativo somente pode ser aferida em face do paradigma constitucional vigente ao tempo de sua edição, o denominado princípio da contemporaneidade (ADI nº 7/DF, Min. Celso de Mello).

A análise da permanência de determinado diploma legislativo, em face da superveniência de uma Constituição, outrossim, é resolvida sob o prisma da recepção, entendo-se como revogada a legislação que não guardar conformidade com o novo ponto central do sistema jurídico.

Aqui, todavia, a análise deve centrar-se exclusivamente sob aspecto substancial, sendo indiferente a natureza do diploma legislativo, inexistindo, pois, inconstitucionalidade formal superveniente. Recepcionado, materialmente, determinado diploma normativo, receberá o status compatível com a vigente prescrição constitucional, como sói ocorrer com os Códigos Penal e Tributário, originariamente Decreto-lei e lei ordinária, recepcionados, todavia, como se lei ordinária e complementar, respectivamente, fossem.

Nesse caminhar de idéias, o dispositivo da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente acima citado – que atribui competência ao CONAMA para editar regras sobre licenciamento ambiental – é anterior à Constituição, eis que seu conteúdo advém da redação original da norma, datada de 1981, alterado pela Lei nº 7.804/89 tão-somente a fim de substituir a menção de Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA por Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, conforme se observa de seu artigo 3º.

Não se pode, portanto, no que toca ao dispositivo, aduzir a inconstitucionalidade formal da Lei nº. 6.938/81, por não se tratar de lei complementar, cabendo apreciar sua recepção exclusivamente sob o aspecto substancial.

Aqui, inexiste qualquer violação ao conteúdo da Constituição de 1988, uma vez que a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente cingiu-se a outorgar a ente plural – cuja composição apresenta órgãos públicos de todas as esferas de federação, sociedade civil e setores produtivos – a competência para definir as regras de licenciamento, prescrição que guarda consonância com o espírito de solidariedade na gestão ambiental pugnado pela Carta Magna (artigo 225).

Ora, se o escopo da Constituição na temática ambiental foi exatamente o de ampliar a participação e o debate sobre a questão ambiental – como bem se observa da referência à publicidade presente na Carta (artigo 225, § 1º, inciso IV) – como se reputar ofensiva à axiologia constitucional dispositivo legal que incumbe a órgão colegiado e diversificado a atribuição para instituir regras sobre licenciamento?

Resposta outra não há senão a que reconhece a compatibilidade substancial entre a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente e a Constituição, razão pela qual plenamente recepcionado o artigo acima citado, com a consequente legitimidade da ação regulamentar do CONAMA.

Noutro giro, na medida em que é o CONAMA órgão legítimo para disciplinar o licenciamento ambiental, igualmente válidas se mostram as prescrições por ele exaradas sobre a matéria, especialmente a Resolução nº. 237/97, eis que – como já se defendeu anteriormente – a repartição de atribuições auxilia a concretização do princípio da eficiência, permitindo uma mais adequada gestão ambiental.

Dito isso, cumpre analisarmos o teor do art. 10 da Lei nº. 6.938/81, in verbis:

Art. 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.

(omissis)

§ 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional. (g.n.)

Observa-se, portanto, que a legislação estabeleceu como critério central na definição de competência para condução do licenciamento ambiental a amplitude do impacto ambiental potencialmente causado pelo empreendimento, carreando ao ente federal tão-somente as hipótese de significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.

A prerrogativa, outorgada ao CONAMA, de instituir os critérios para o licenciamento ambiental – prevista no já citado artigo 8º, inciso I, da Lei nº 6.938/81 – abrange a atribuição de esmiuçar o conceito jurídico indeterminado "significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional" previsto no artigo 10, § 4°, da Lei n° 6.938/81 como requisito para a definição da competência do órgão federal.

No exercício desse mister, editou-se a Resolução CONAMA n°. 237/97, que estabelece competir ao Ibama o licenciamento dos seguintes empreendimentos e atividades:

Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o art. 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:

I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União.

II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados.

III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados. (g.n.)

A leitura do dispositivo acima não deixa margem para dúvidas: a definição do ente competente para condução do licenciamento ambiental depende, como regra, da análise casuística e técnica dos possíveis impactos ambientais do empreendimento/atividade, sendo conferido ao Ibama a atribuição nas hipóteses com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional, constatado com base na dimensão dos impactos diretos causados pelo empreendimento ou atividade, aplicação concreta do critério da preponderância do interesse.

A própria norma de regência, todavia, define, a título exemplificativo – conforme decorre da expressão "a saber" (artigo 4º, caput, da Resolução CONAMA nº. 237/97) – hipóteses em que se presume a ocorrência de significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional, sendo desnecessária – nas hipóteses ali consignadas – a análise de qualquer elemento fático relacionado à atividade ou empreendimento que se pretende instalar.

Por oportuno, não há como se afirmar que a eventual pequena dimensão do impacto ao meio ambiente natural do empreendimento é óbice à atribuição de competência do Ibama nas hipóteses objetivamente relacionadas nos incisos do artigo acima citado, sob o fundamento de que a lei atrela a autarquia federal às hipóteses de significativo impacto ambiental, conforme dicção do art. 10, § 4°, da Lei n° 6.938/81.

"Significativo impacto ambiental" é expressão plurívoca, que comporta diferentes entendimentos. Tanto é possível se considerar significativo uma grande obra – como são exemplos grandes hidrelétricas e extensas rodovias –, quanto pequenas intervenções que atinjam de forma singular biomas e espécies raros ou ameaçados, bem como áreas cuja proteção o legislador elegeu como valorativamente mais importante.

Assim, ainda que capazes de causar apenas impactos diminutos no meio ambiente natural, os empreendimentos e atividades subsumidos na prescrição normativa serão da competência do ente federal.

Tal constatação, longe de se afastar do escopo legal, vai de encontro à concepção holística do meio ambiente, que abrange não apenas o meio ambiente natural, mas ainda, com especial relevância, o meio ambiente cultural (econômico e social), fato indiscutivelmente observado quando se constata que a norma da resolução traz entre ao Ibama a competência para licenciar as atividades em terras indígenas.

Ademais, ainda que eventuais dificuldades práticas e operacionais – como é o caso do pequeno quadro de profissionais especializados – não possam ser colocadas como óbice à interpretação adequada das normas jurídicas, sendo, ao contrário, necessário equipar os órgãos públicos para que atendam às suas funções institucionais, fato é que a interpretação acima não tem o condão de inviabilizar o funcionamento da autarquia federal, haja vista a possibilidade de utilização do instrumento da delegação, previsto – não por acaso – no parágrafo único do artigo 4º. da Resolução CONAMA nº. 237/97.

Dessa forma, cabe tão-somente ao ente legitimamente responsável pela definição dos critérios do licenciamento ambiental – CONAMA – minudenciar a regra legal, de forma a concretizar as hipóteses em que o impacto do empreendimento – dentro de uma concepção holística de meio ambiente – caracterize-se como significativo, de âmbito nacional ou regional, elemento que a lei impõe como pressuposto da competência licenciatória do ente federal.

Outrossim, destaque-se, pensar de outro modo – no sentido de obrigar a constatação da presença, no caso concreto, mesmo nas hipóteses expostas nos incisos do artigo 4º. da Resolução CONAMA nº. 237/97, de impacto ambiental de grandes proporções – significa retirar da norma qualquer carga de eficácia.

Ora, se a competência do Ibama para o licenciamento ambiental depende sempre da constatação, no caso concreto, de grande impacto ambiental no meio natural, estando atrelada – de forma inescapável – a esse requisito fático, de nada importa tratar-se, por exemplo, de empreendimento que se pretende instalar em terra indígena ou unidade de conservação de domínio da União, posto que a competência será – em qualquer caso – definida pela regra do caput, reprodução da Lei nº. 6.938/81.

Não se faz possível – como decorrência de princípio basilar de hermenêutica – emprestar à norma interpretação capaz de retirar-lhe toda carga de eficácia, eis que tal proceder implicaria em desconsiderar a atuação normativa do órgão competente.

Outrossim, o arrazoado acima é suficiente para que se afastem eventuais alegações no sentido de que a competência para licenciar seria conferida ao Ibama quando se tratasse de bem da União, haja vista que não existe vinculação lógica necessária entre o domínio desse ente federativo e a relevância ambiental – em sentido amplo – da área, como já reconhece a jurisprudência pátria ^[04] [05].

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CONCLUSÃO

A definição de competências é pressuposto necessário à otimização dos esforços públicos na proteção ambiental, instrumento de realização do objetivo constitucional de solidarizar a gestão dessa relevante temática, erigida à categoria de direito fundamental coletivo.

Sendo assim, cabe ao intérprete buscar no arcabouço normativo interpretações que afastem o alto grau de subjetividade e casuísmo no trato do tema, providência que – ao tempo de conferir efetividade ao princípio da eficiência – aproxima a questão do princípio da segurança jurídica, essencial para a orientação dos interessados na execução dos empreendimentos ou atividades potencialmente causadoras de impactos ambientais, evitando as prejudiciais discussões, na seara administrativa e judicial, sobre o ente competente.

Sendo assim, conclui-se que a competência para licenciar é atribuída ao Ibama: a) quando técnica e casuisticamente comprovado o significativo impacto ambiental do empreendimento, de âmbito nacional ou regional, como sói ocorrer com grandes obras, como hidrelétricas e rodovias; e b) nas hipóteses objetivamente descritas nos incisos do artigo 4º da Resolução CONAMA nº. 237/97, cujo significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional, é presumido pela resolução, tornando desnecessária a análise fática do potencial danoso do empreendimento/atividade.

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REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 26 set. 2010.

BRASIL. Lei de Política Nacional do Meio Ambiente. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 28 set. 2010.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Competência para licenciamento ambiental. RESP 2003.01.59754-5, Rel. Min, José Delgado, Primeira Turma. Brasília 05/04/2004.

BRASIL. Tribunal Regional Federal da 5ͣ Região. Competência para licenciamento. AGTR n° 2007.01.00.000782-5/BA, Relator Des. Souza Prudente. Brasília, 10/09/2007.

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.

MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 6. ed. São Paulo: RT, 2009.

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Notas

1. BRASIL. Lei de Política Nacional do Meio Ambiente. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 28 set. 2010.
2. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 26 set. 2010.
3. BRASIL. Lei de Política Nacional do Meio Ambiente. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 28 set. 2010.
4. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Competência para licenciamento ambiental. RESP 2003.01.59754-5, Rel. Min, JOSÉ DELGADO, STJ - PRIMEIRA TURMA, Brasília 05/04/2004.
5. BRASIL. Tribunal Regional Federal da 5ͣ Região. Competência para licenciamento. AGTR n° 2007.01.00.000782-5/BA, Relator Des. Souza Prudente. Brasília, 10/09/2007.