As instituições nos governos PSDB e PT: confronto e ações anticrise externa

A política brasileira das últimas duas décadas foi marcada por dois períodos em que prevaleceram no poder dois importantes partidos da política nacional: o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), de 1995 a 2002; e o governo de Lula, do Partido dos Trabalhadores (PT) de 2003 até 2010.

Embora partidos opositores entre si, muitos destacam a similaridade na condução do conjunto de políticas econômicas que visam à estabilidade de preços, a sustentabilidade da dívida no longo prazo e o equilíbrio das contas públicas (IPEA, 2009). No entanto, alguns estudos recentes (IPEA, 2009), têm atentado para a hipótese de “mudança no padrão de acumulação” da economia brasileira, baseada na ideia de que as políticas de sustentação do emprego e de distribuição de renda teriam criado uma espécie de “ciclo virtuoso”, o qual estaria levando o país a uma era de crescimento sustentado. Isto seria resultado de mudanças na condução das políticas macroeconômicas. 

O presente trabalho não pretende validar ou invalidar a hipótese supramencionada, pois seriam necessários estudos empíricos para isso. O objetivo aqui é o de observar mudanças qualitativas no arcabouço institucional entre os dois governos que possam sustentar (ou não) o argumento de uma mudança nas políticas macroeconômicas. Usa-se como base os artigos de Steinmo (1989) e Stark&Brustz (1998) que argumentam que mudanças institucionais impactam na condução das políticas macroeconômicas.

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RESUMO DOS GOVERNOS PSDB E PT

Fernando Henrique Cardoso assumiu governo em 1994 dando seguimento ao Plano Real. Adotou-se o sistema de bandas cambiais, que corresponde a uma situação cuja taxa de câmbio é determinada pelo mercado, mas com uma banda de flutuação estabelecida pela autoridade monetária dentro do qual a moeda tem liberdade de flutuação. Este sistema só poderia ser efetivado se houvesse um nível de reservas internacionais que lhe permitisse ao BANCO CENTRAL intervir no mercado de divisas (Castro, 2005). Para tanto, reservou-se um importante espaço às privatizações e às reformas econômicas e financeiras, objetivando redução dos gastos públicos, atração de investimento estrangeiro direto e maior produtividade das corporações.

Contudo, a valorização cambial e a alta taxa de juros estendidas por longo tempo, buscando por um lado garantir de todas as formas a estabilidade dos preços, comprometiam parte expressiva das reservas e impulsionavam a dívida interna. Destarte, em 1998, o déficit nas contas públicas e na balança comercial negativa tornaram-se os principais problemas da situação econômica nacional. A solução adotada foi a receita tradicional de corte nos gastos e aumento das receitas, ao mesmo tempo em que o governo promovia uma depreciação cambial gradual (em média, 8% a.a. desde 1997), além de atrair recursos estrangeiros para cobrir os déficits supramencionados. (CASTRO, 2005)

A situação parecia estar controlada até meados de 1998, quando ocorre a crise russa, levando desconfiança aos países em desenvolvimento e secando a entrada de divisas estrangeiras para os mesmos. Sem contar com elas, o Brasil viu suas reservas internacionais despencarem velozmente. Desta maneira, as pressões para que se rompesse com o câmbio fixo aumentavam. Paralelamente, o governo comprometeu-se com austeridade fiscal e monetária perante o FMI em troca de financiamento, mas a situação agravou-se definitivamente com o calote mineiro da dívida pública em janeiro de 1999. A sensação da comunidade internacional era de que o Brasil não honraria seus compromissos (GIAMBIAGI, 2000).

Diante disso, o governo se viu obrigado a introduzir o cambio flutuante para controlar seus déficits comerciais. Ao longo do mesmo ano, ainda seriam introduzidas novas medidas de política econômica para reduzir a relação dívida/PIB, como a queda no juro nominal, reforma na previdência, desvinculação de renda aos estados, adoção de metas de superávit e a adoção do regime de metas de inflação. Os regimes de metas de superávit primário e de inflação foram outras duas importantes medidas acatadas pelo governo ainda em 1999 para fornecer maior previsibilidade ao sistema econômico (Aveburg, 2000).

A rápida aprovação de tais medidas só foi possível devido à situação de emergência diante da crise cambial. Exemplo desse momento crítico foi a crise institucional no Banco Central, que chegou a ver o seu comando ser trocado duas vezes em menos de vinte dias. A média anual de crescimento anual do PIB ao longo dos dois governos foram modestos 2,3%. Como era dependente do aporte de capitais supranacionais, o Brasil se tornou vulnerável a ataques especulativos o que acabou exigindo enormes esforços da sociedade como um todo (GIAMBIAGI, 2000).

O Presidente Lula assumiu o governo federal em 2003 com o objetivo de buscar um crescimento econômico sustentável, com ênfase em políticas sociais de distribuição de renda. Um exemplo disso é o programa Bolsa Família (Lei 10.836/04) cujos gastos totalizaram R$ 60,3 bilhões de reais em sete anos de existência (MDS, 2010) e que substituiu algumas políticas sociais herdadas do governo FHC. Um segundo fator, de fundamental importância, é o aumento real do salário mínimo, uma vez que grande parte dos empregos gerados (mais de 80%) concentrou-se naqueles que remuneram de um a três salários mínimos.

A partir de 2004, a Formação Bruta de Capital Fixo passou a crescer mais do que as taxas de crescimento do PIB (IPEA, 2009) indicando que a oferta agregada tende a ficar melhor preparada para o crescimento da demanda (IPEA, 2009). Essa é a principal evidência para a hipótese de uma 'mudança no padrão de acumulação' da economia brasileira, pois isso ocorreu, sem que fosse ameaçada a estabilidade de preços ou a política de superávits primários.

Mas a verdadeira prova ainda estaria por vir.  No segundo semestre de 2007 estourou a crise financeira internacional.  O Brasil só começou a sentir visivelmente o efeito da crise apenas no último trimestre de 2008, quando uma retração de 3,6% do PIB ocorreu no último quarto desse ano. Houve fuga de capitais, o que provocou uma forte desvalorização cambial, levando a cotação do dólar de R$ 1,56 em julho para R$ 2,50 em outubro de 2008. O Índice Bovespa caiu mais de 50% entre maio e novembro do mesmo ano. O BANCO CENTRAL procurou intervir com ofertas de dólares e swaps cambiais para minimizar a desvalorização que ocorria no Real.

Outro sintoma verificado no país foi a imediata retração no crédito doméstico pelos bancos privados, que seguiam o movimento externo que ficou conhecido como “creditcrunch”. Isto provocou uma queda na demanda, desacelerando a economia, interrompendo o crescimento e aumentando o desemprego (IPEA, 2009). O Governo Federal procurou intervir iniciando um processo de expansão do crédito através dos bancos públicos. Com esta ação, as operações de crédito subiram de 36,7% do PIB em julho de 2008 para 42,5% do PIB em março de 2009 (BANCO CENTRAL), revertendo a tendência inicial observada no início da crise.

O país sofreu uma diminuição expressiva na exportação de commodities, onde seus preços caíram cerca de 50% entre julho de 2008 e fevereiro de 2009 (IPEA, 2009). Em compensação, as importações também caíram no mesmo período. O governo, novamente utilizou-se do oferecimento de crédito para as empresas exportadoras a baixo custo para que estas pudessem se manter durante este período.

O BANCO CENTRAL manteve inalterada a taxa Selic em 13,75% ao ano mesmo depois da contração da produção industrial no fim de 2008. Somente em janeiro de 2009 é que a Selic iniciou sua tendência de queda, atingindo o valor nominal de 10,25% a.a. em abril (uma taxa de juros real de 5,8% a.a.). Esta “demora” em iniciar a redução dos juros e a fixação em taxas que poderiam prejudicar o financiamento do governo demonstraram a elevada autonomia do BANCO CENTRAL.

No âmbito fiscal, embora o governo buscasse ainda um elevado superávit primário ele também manteve os objetivos de expansão do Bolsa Família e manutenção dos investimentos do PAC, garantindo a sustentação do poder de compra da sociedade em elevados patamares. Isso criou um ambiente onde se gerou expectativas otimistas sobre a economia brasileira, atraindo investimentos, aumento na produção e contratação de trabalhadores.

Como resultados das políticas públicas adotadas no governo do PT, temos uma projeção de crescimento de 7,5% do PIB, de 10,3% da demanda interna e uma Formação Bruta de Capital Fixo em 19,1% do PIB para 2010 (Fernandes, 2010), além de uma previsão de inflação de 5,2% (Jungblut, 2010) e uma queda de 0,552 (2005) para 0,538 (2009) no Índice de Gini, de acordo com o IBGE.

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ANÁLISE DO ARCABOUÇO INSTITUCIONAL DOS DOIS GOVERNOS

Obviamente as crises deram-se em contextos internacionais diferentes. É claro que não podemos esperar que um governo reaja da mesma maneira em circunstâncias distintas. Também é necessário notar que a estabilidade de preços conquistada durante o governo do PSDB permitiu que outros problemas começassem a ser levados em conta pela equipe econômica, como o emprego e a distribuição da renda.

Contudo, não é essa dimensão, em que a comparação é sempre problemática, que este artigo deseja destacar: seu objetivo é olhar para dois fatores: o modo como são tomadas as decisões de política econômica e quais os espaços de disputa política dentro e fora do governo. Um dado simples é a do número de órgãos governamentais encarregados de fazer política macroeconômica. Durante o governo FHC, o BANCO CENTRAL e o Ministério da Fazenda eram encarregados de impor o controle fiscal aos outros ministérios e, portanto, se constituíam como os principais atores encarregados de fazer a política macroeconômica. Durante o governo Lula, instituições como o BNDES o Banco do Brasil e o Ministério do Desenvolvimento passaram a ter uma função mais ativa nas ações econômicas, principalmente através de medidas utilizadas para expandir o crédito (IPEA, 2009). 

Moroni (2007) argumenta que, em relação ao governo FHC, o governo Lula obteve significativos avanços na questão da participação da sociedade nos assuntos do governo, principalmente através do fortalecimento dos instrumentos dos Conselhos de Políticas Públicas (órgãos colegiados criados pelo Estado, formado por representantes do Poder Público e da sociedade, cuja finalidade é servir de instrumento para garantir a participação popular, o controle social e a gestão democrática das políticas e dos serviços públicos (Gomes, 2003)), dos quais 13 foram criados no governo do PT, enquanto outros 9 foram reestruturados, somando um total de 64 Conselhos de Políticas Públicas existentes até a publicação de seu artigo. Moroni ressalta que:

“(...) ocorreram algumas mudanças positivas no Governo Lula no que diz respeito ao envolvimento dos agentes governamentais nos processos e espaços de participação, sobretudo os conselhos e as conferências. (...) Nas conferências realizadas em governos anteriores, quem organizava e comandava todo o processo era a sociedade civil. O governo chegava, como se fosse um espectador, e ia embora. Agora, esses espaços têm registrado qualidade e participação governamental bem diferente do que estávamos acostumados. As conferências, por exemplo, viraram verdadeiros espaços de disputas políticas” (Moroni, 2007: 299).

Este cenário corrobora algumas argumentações presentes no debate sobre as formas de democracia com relação à eficiência do executivo e suas respectivas limitações. Para Stark&Bruszt (1998) o poder executivotem uma responsabilidade política diante de outras instituições estatais e atores organizados da sociedade,que não são necessariamente fracos, cujas políticas, pelo contrário, podem se tornar mais efetivas. Uma exposição dessas a uma maior vigilância reduziria a possibilidade de o executivo cometer enormes erros de cálculo em políticas extremas e sem consideração para com outros atores (Stark&Bruszt, 1998: 26). Essa relação é chamada pelo autor de 'responsabilidade política estendida'.

Uma das falhas vistas por Giambiagi (2000) na condução da crise de 1998, foi que a política de cambio fixo, apesar de manter baixa a inflação, ameaçava a própria estabilidade macroeconômica a medida que aumentava a vulnerabilidade externa e o risco de ataque especulativo. É evidente que era o Banco Central o principal defensor dessa política. Durante o governo Lula, a demora do Banco Central em abaixar os juros, num momento em que a crise ameaçava interromper o processo de desenvolvimento reflete uma mesma preocupação com a estabilidade de preços (IPEA, 2009, 94).  Pois bem, em que medida se poderia pensar na ideia de 'responsabilidade política estendida' para o Banco Central?

Uma visão Schumpeteriana poderia ver esta proposição como uma ameaça ao sucesso da política monetária. Seria melhor que os técnicos decidissem, livres de interferências políticas, os rumos da economia (SCHUMPETER,1961). Além disso, o Banco Central pode ganhar em coerência, alguns diriam, se perseguir unicamente a estabilidade de preços.

O governo Lula, nesse sentido, foi incoerente. Ele deu a outras instituições como o Banco do Brasil e o BNDES a competência de expandir o crédito, enquanto o Banco Central buscava contê-lo. Mas enquanto a coerência da agenda de combate à inflação em 1998 resultou numa ameaça real, não fosse a ajuda do FMI, à estabilidade macroeconômica, a incoerência de 2008 resultou numa atenuação e uma rápida recuperação da crise econômica. Comparando-se as duas visões de democracia, em uma pode-se afirmar que se desenvolve uma estrutura institucional de responsabilidade política estendida e na outra o seu oposto. Na aparência, tais conflitos se revelam como conflitos ideológicos, de ortodoxia versus desenvolvimentismo.

A idéia de responsabilidade política estendida e do binômio coerência/incoerência (Stark&Bruszt, 1998) pode ajudar a explicar o porquê de Lula preservar a competência do Banco Central e sua autonomia, estabelecendo contemporaneamente os termos de um conflito que ainda está por se resolver com outros núcleos do governo e da sociedade (o setor industrial, por exemplo). Este se dá aparentemente por meio da sustentação desta dupla agenda: uma 'desenvolvimentista' e outra 'ortodoxa'.

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CONCLUSÃO

As crises internacionais são uma boa ocasião para avaliarmos as diferenças na gestão das políticas macroeconômicas. Mais que isso, elas ajudam a ver como as instituições produzem as políticas públicas necessárias para atenuá-las.

Durante a crise de 1998 vimos que a preocupação com a escalada da inflação foi fundamental para adiar a adoção de um sistema de câmbio flutuante, o que de maneira decisiva aumentou a vulnerabilidade externa no país num contexto internacional desfavorável ao financiamento externo. O ataque especulativo teve grandes consequências para o nível de emprego e renda, embora a inflação tivesse se mantido muito abaixo do esperado.

Durante a crise de 2008, o governo procurou sustentar o nível de emprego através do estímulo ao consumo interno. Outras instituições passaram a fazer parte da formulação das políticas públicas. As políticas sociais como o Bolsa Família passaram a entrar na lógica de estímulo à economia. O Banco do Brasil e o BNDES sustentaram uma política de crédito expansiva, capaz de evitar que as empresas sofressem dos malefícios da crise de crédito.

Essas diferenças, não partem somente de uma diferente orientação ideológica de cada governo, mas de uma participação maior de outras instituições políticas na produção das políticas públicas.

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