Instrumentos legais básicos na Ação Civil Pública em defesa interesse difuso.

1. Conceito de ação civil pública

Cabe salientar que para Hugo Nigro Mazzilli o uso da expressão "ação civil pública" deve-se à busca de um contraste com a "ação penal pública", já prevista no Código Penal e Processual Penal pátrio e referida no inciso II do art. 3° da Lei Complementar n° 40/81 (MAZZILLI). Visa-se, pois, distingui-la como uma ação não-penal proposta pelo Ministério Público, até a algum tempo o único legitimado a propô-la. Infere-se claramente, na posição do abalizado autor, o enfoque na legitimação ativa do Ministério Público para conceituá-la.

No entanto, com a Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985, que trata a ação civil pública, bem como com o advento da Constituição da República Federativa (§ 1° do art. 129), e com os vários textos legais que a ela se seguram como as Leis n°s 7.853/89, 7.913/89, 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente) e 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor), negaram-se ao Ministério Público a exclusividade para a promoção da ação civil pública, ampliando-se a legitimação ativa, não incumbindo mais, apenas ao Ministério Público, o ajuizamento da "ação civil pública".

Tais previsões legais, que deslocaram o conceito da "ação civil pública" de um enfoque meramente subjetivo, baseado na legitimação ativa exclusiva do Ministério Público, para um plano também objetivo, baseado, igualmente, no objeto específico da prestação jurisdicional, fizeram com que vários estudiosos do assunto passassem a se debruçar mais detidamente, agora, em face do conceito subjetivo-objetivo que tomou a "ação civil pública", sobre o objeto específico dessa ação, em outras palavras, sobre os interesses que ela visa tutelar, que, a teor do que dispõe os arts. 129, III, da CRFB/88 e 1°, inciso IV, da Lei n° 7.347/85, configuram os chamados interesses difusos e coletivos.

Observa-se, por conseguinte, que a definição então oferecida por Hugo Nigro Mazzilli já não tinha mais como se manter, diante do próprio texto legal, que não só retirava do Ministério Público a exclusividade de promover a "ação civil pública", como também passava a suscitar o problema da distinção entre o interesse público, o interesse difuso e o interesse coletivo, distinção que viria a evidenciar-se ainda mais com o advento do Código de Defesa do Consumidor, a Lei n° 8.078/90, que introduziu algumas alterações na Lei n° 7.347/85.

Com efeito, assim define o instituto o professor Hely Lopes Meirelles:

“Instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, histórico e paisagístico, e por infrações da ordem econômica” (MEIRELLES)

Criticando tal conceito, o professor Carlos Henrique Bezerra Leite, em seu Curso, afirma que tal definição é:

“extremamente restritiva, porquanto despreza o patrimônio público e social e outros interesses difusos e coletivos, categorias introduzidas com a nova ordem constitucional brasileira”. (LEITE).

Assim, a atender tal deficiência no conceito apresentado pelo administrativista supra, pode-se, pois, atualmente, e de conformidade com o art. 1° da Lei n° 7.347/85, definir a ação civil pública como sendo o instrumento processual constitucionalmente assegurado aos legitimados ativos autorizados em lei, adequado para a proteção judicial dos interesses difusos e coletivos, no que concerne à preservação do meio ambiente, do patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, e do consumidor, bem como de outros interesses ou direitos metaindividuais.

1.1 As Ações Civis Públicas e o Direito Material

Insta ressaltar que a Lei n° 7.347/85, sob comento, é eminentemente processual, carecendo de norma substantiva tipificadora da infração. Com efeito, a ação civil pública não se pode constituir em instrumento de equidade, de direito alternativo, ou de proteção de interesses não consagrados pela lei. Por mais que a nossa legislação se refira a interesses difusos, a ação pública só protege o interesse difuso, na medida em que as leis substantivas o transformam em Direito. Por outro lado, hoje o entendimento dominante do STF é no sentido de que descabe ação civil pública baseada na equidade.

---

2. Dos direitos ou interesses tutelados

Pelo que até aqui exposto, a definição da ação civil pública está relacionada com o objeto que ela visa tutelar, qual seja, os chamados interesses públicos, difusos e coletivos.

Interesse público é o interesse que, de regra, o titular é o Estado, diferentemente do interesse privado, de que é titular o cidadão. São interesses licitamente almejados por toda a sociedade administrada pelo Estado, ou por pelo menos uma parte expressiva de seus membros.

Contudo, para Hugo Nigro Mazzilli, interesse público é expressão muito abrangente, e identifica-se com o conceito de bem geral, com o interesse da coletividade como um todo, acrescentando que "... nesse sentido, o interesse público não coincide, necessariamente, com o interesse do Estado enquanto pessoa jurídica", ressaltando, ainda, que:

"... são também públicos todos os interesses que, posto reflexamente, atinjam a saciedade como um todo; assim, pela sua abrangência, mesmo o interesse coletivo (considerado em sentido lato) e até o interesse individual (quando indisponível) estão de certa forma inseridos na noção mais ampla, que é a do interesse público". (MAZZILL).

Alerta-nos, porém, o insigne estudioso do tema, que:

"... nem sempre os interesses difusos podem ser considerados como interesse público, ou seja, da coletividade como um todo. É verdade que muitas vezes os mais autênticos interesses difusos se identificam com o interesse público (o exemplo, por excelência, do interesse geral a um meio ambiente sadio). Essa identificação, porém, não é necessária, pois nem sempre o interesse difuso de um grupo coincide com o interesse público: entre grupos diversos, pode haver interesses difusos conflitantes entre si..." (MAZZILL).

---

3. Interesses público, difuso e coletivo: exemplos de utilização da ação civil pública

Para Hugo Nigro Mazzilli, a expressão interesse público, identificado com o conceito de bem geral, a que o autor identifica como interesse público primário, continua a ser a mais ampla, a mais abrangente, porquanto nessa categoria se inserem os mais autênticos exemplos de interesses difusos, mesmo o interesse coletivo e até o interesse individual, se indisponível (MAZZILLI). Não obstante esse fato, as noções de interesse público, interesse difuso e interesse coletivo não se confundem, porquanto pode haver conflitos entre esses grupos de interesses.

Não obstante, difusos são os interesses de grupos indeterminados de pessoas, interligadas por um vínculo fático muito impreciso, às vezes até inexistente. Assim conceitua direitos difusos o administrativista mineiro Edmur Ferreira de Faria: “É aquele que permeia todo o tecido social sem a possibilidade de individualização das pessoas diretamente interessadas”. (FARIA).

Continuando, coletivos são os interesses que dizem respeito a uma categoria determinada, ou, ao menos determinável de pessoas. Em outras palavras, são coletivos os interesses de grupos de pessoas unidas pela mesma relação jurídica comum. Mas há dificuldades na identificação deste interesse, pois existe tanto a coletividade em que os integrantes não se identificam, quanto à coletividade onde se os individualiza.

Cabe aqui a lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

“A expressão ‘interesse coletivo’ não está empregada, aí, em sentido restrito, para designar o interesse de uma coletividade de pessoas determinadas, como ocorre com o mandado de segurança coletivo, mas em sentido amplo, como sinônimo de interesse público em geral” (DI PIETRO).

Dificuldades se estabelecem, também, em se saber quando se está diante de um interesse difuso ou de um interesse coletivo, tarefa que, conforme se infere do ensinamento de Nelson Nery Júnior, a lei procurou facilitar, quando, no art. 81, parágrafo único e incisos, da Lei n° 8.078/90 (CDC), apresentou uma definição para essas categorias de interesses, inclusive introduzindo a noção de interesses individuais homogêneos, que nada mais são que interesses coletivos em sentido lato (apud LEITE).

Assim, para o Código de Defesa do Consumidor, interesses ou direitos difusos são "os transindividuais de natureza indivisível de que sejam titulares pessoas indeterminadas ou pelo menos de difícil determinação e ligadas por circunstâncias de fato" (Lei n° 8.078/90, art. 81, l).

Já os interesses ou direitos coletivos são também transindividuais ou metaindividuais de natureza indivisível, tendo como titular, grupo, categoria ou classe de pessoas determinadas ou pelo menos determinável, ligadas entre si (inc. II do art. 81).

Por fim, são interesses ou direitos individuais homogêneos, "os decorrentes de origem comum" (inciso III do art. 81). Assim trata Mazilli tais direitos:

"Encontram-se reunidos por essa categoria de interesses os integrantes determinados ou determináveis de grupo, categoria ou classe de pessoas que compartilhem prejuízos divisíveis, oriundos das mesmas circunstâncias de fato".  (MAZILLI).

Hugo Nigro Mazzilli nos dá um exemplo, como os compradores de veículos produzidos com o mesmo defeito de série, que se diferenciaria do interesse ou direito individual, que ocorreria quando dentre uma série de bens de consumo, vendidos ao usuário final, um deles fosse produzido com defeito, quando o lesado teria o interesse individual na indenização cabível (MAZZILLI).

Para exemplificar, a ação civil pública pode ser utilizada para proteção do meio ambiente, definido no art. 225 da CRFB/88 como “bem de uso comum e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. Define-o a Constituição como um direito de todos, reforçando a idéia de direito difuso (MACHADO).

Também a ação civil pública pode ser utilizada para defesa do consumidor, em função da definição dada pela Lei n° 8.078/90, Código de Defesa do Consumidor, que equiparou a consumidor, "a coletividade de pessoas, ainda que indetermináveis, que haja intervindo nas relações de consumo". Daí a proteção dada pela ação civil pública. Não obstante, a Lei n° 8.078/90, acrescentou ao art. 1° da Lei n° 7.347/85 o inciso IV, mencionando expressamente a possibilidade de ajuizamento da ação civil pública para qualquer outro interesse difuso ou coletivo, o que, no caso da proteção ao consumidor, facilitou o esforço que vinha sendo feito pela doutrina e jurisprudência no sentido de conferir a roupagem da proteção ao consumidor, a:

 "defesa dos contribuintes contra as excessivas retenções de imposto de renda e sua arbitrária devolução; os empréstimos compulsórios inconstitucionalmente fixados; a arbitrária demora de impostos cobrados a maior; a cobrança indevida de tributos que não exijam prestações especificas..." (MAZZILLI), que passaram a ser tutelados, também, pela ação civil pública.

A Lei n° 7.347/85 também menciona o alcance pela ação civil pública do patrimônio público, ou seja, os bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, convencionalmente chamados pela doutrina de patrimônio cultural, dispostos no art. 216 e incisos da Constituição Federal.

Apesar de não testificada na lei 7.347/85, a improbidade administrativa também é alcançada pela ação civil pública (DI PIETRO), por força da lei 8.429/92, considerada a moralidade administrativa como atinente a outros interesses difusos e coletivos (art. 129, III, CRFB/88).

A demanda poderá ser utilizada para punir os responsáveis por atos que constituam improbidade, definidos no art. 9º do novel dispositivo legal.

Também não incluída no rol da lei 7.347/85, a segurança pública também pode sustentar a propositura da ação civil pública. Clara é a lição de J. E. Carreira Alvim:

“O direito à segurança tem as características de um direito difuso, como traçadas pelo art. 81, I, do CDC: transindividual, de natureza indivisível, de que são titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato (residir numa favela), e encontra sua garantia no art. 129, III, da Constituição, enquanto é também expressão de um interesse coletivo.

Portanto, pode o direito à segurança ser objeto de ação civil pública, nos termos do art. 1º, IV, da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, segundo o qual regem-se pelas disposições desta lei as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados "a qualquer outro interesse difuso ou coletivo". (ALVIM).”

A Lei n° 7.913, de 7.1 2.89, através de seus dispositivos, disciplina a ação civil pública no mercado de capitais. No contexto, registre-se que nesse tipo de ação civil pública aplica-se a Lei n° 7.347/85 de forma subsidiária. A lei visa proteger os investidores no mercado de ações e debêntures e eventuais outros títulos emitidos por empresas abertas ou a elas relativos, como é p. ex., o caso das ações.

A Lei n° 8.069, de 13.7.90, que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente, também previu a utilização da ação civil pública para assegurar os direitos garantidos à criança e ao adolescente, pela CF (art. 227) e pela legislação infraconstitucional. Por outro lado, o Estatuto da Criança e do Adolescente, através dos arts. 106 a 109 definem os direitos e garantias processuais previstas em seu bojo (arts, 106 a 111). O Estatuto assegura, entre outros, os seguintes direitos à criança e ao adolescente: a) ensino obrigatório (art. 208, l); b) atendimento especial aos portadores de deficiência (art. 208, II); c) atendimento em creche e jardim de infância aos menores até seis anos (art. 208, III); etc. Ressalte-se que a relação constante do seu art. 208 não é numerus clausus, haja vista que outros interesses difusos ou coletivos da criança e do adolescente poderão ser objetos da ação judicial.

A Lei n° 7.853, de 24.10.89 dispõe sobre o apoio às pessoas portadoras de deficiência. Assevera o art. 3°:

"As ações civis públicas destinadas à proteção de interesses coletivos ou difusos das pessoas portadoras de deficiência poderão ser propostas pelo Ministério Público, pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal; por associação constituída há mais de 1 (hum) ano, nos termos da lei civil, autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista que inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção das pessoas portadoras de deficiência".

---

4. Objeto e pedido

O art. 3° da Lei n° 7.347/85, giza que:

"A ação civil pública poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer"

Depreende-se, assim, que a tutela jurisdicional requerida em juízo, referente ao pedido imediato, terá, em regra, natureza condenatória.

Entretanto, por sua vez, o art. 11 da mencionada Lei assim preceitua:

"Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer, ou não fazer, o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de cominação de multa diária, se esta for suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor".

Nesse caso, o objeto da ação terá natureza predominantemente cominatória, em atenção ao disposto no art. 287 do CPC.

Quanto ao critério de escolha de qual será a condenação cabível, leciona Edimur Ferreira de Faria:

“A situação fática é que orienta a modalidade de condenação a ser imposta ao réu. Pode acontecer hipótese de o réu ser condenado nas três espécies de obrigações. No caso de uma indústria poluente, por exemplo, pode ser esta obrigada a indenizar certa importância em dinheiro, a paralisar as atividades industriais temporariamente e a instalar filtros antipoluentes”. (FARIA)

4.1 Condenação pecuniária

Precisamente, não é a condenação que melhor se presta aos fins da ação civil pública, sendo, contudo, a mais apropriada, quando da impossibilidade de se restabelecer o status quo ante, mediante a condenação por obrigação de fazer ou de não fazer.

Destina-se, a condenação em dinheiro, à reconstituição dos bens lesados, sendo tal indenização revertida a um fundo, instituído pelo art. 13 da Lei da Ação Civil Pública, gerido por um Conselho Federal ou Conselhos Estaduais, de que farão parte, obrigatoriamente, o Ministério Público e membros da comunidade.

Ressalte-se que na ação civil pública, em face dos interesses difusos tutelados, não há reversão da indenização diretamente a vitima, isoladamente considerada, que tenha sido atingida. Neste caso, deverá intentar ação judicial individualmente, visando obter indenização por danos pessoais sofridos.

4.2 Obrigação de fazer e de não fazer

Segundo Paulo Affonso Leme Machado (MACHADO), citando Pontes de Miranda, o cumprimento da obrigação de fazer ou de não fazer é exigível "sempre que, por lei ou convenção, haja pretensão a se exigir de outrem que se abstenha de ato, ou preste fato”.

O eminente jurista enumera alguns exemplos de ações que objetivam o cumprimento de obrigação de fazer e de não fazer. A seguir, transcrevem-se alguns desses exemplos por ele citados. Dentre as obrigações de fazer, ci­tam-se, dentre outras:

 "l - realização de reformas necessárias à conservação do bem tombado, figurando como réu ou co-réus o organismo oficial e o proprietário privado ou público; II - anulação da escritura pública de compra e venda de bem tombado, sem se deixar de dar a preferência ao Poder Público (art. 22, § 2°, do Decreto-Lei n° 25/37); III - ação demolitória de construção efetuada na vizinhança de bem tombado (art. 18 do Decreto-Lei n° 25/37); IV - plantio de árvores nas áreas de preservação permanente (arts. 2° e 18 da Lei n° 7.771/65 do Código Florestal) (...)."

Em ações cujo objeto seja a obrigação de não fazer, citam-se:

"l - Ação visando a não-colocação de anúncios ou cartazes na vizinhança do bem tombado (art. 18 do Decreto-Lei n° 25/37); II - Ação para impedir a exploração dos recursos naturais dos parques nacionais, estaduais e municipais (art. 5°, parágrafo único, da Lei n° 4.771/65 - Código Florestal); (...); IV - Ação para impedir a exploração de recursos naturais nas estações ecológicas (art. 7°, alínea b, da Lei n° 6.902/81); (...): VIII - Ação visando a interdição de aplicação de pesticidas registrados diante da potencialidade de dano a coleções hídricas, culturas vizinhas e assentamentos humanos;(...)."

Não obstante, encontramos levantadas, na doutrina, algumas das vantagens e os benefícios da condenação em obrigação de fazer ou não fazer, em relação à condenação em dinheiro.

Assim, preleciona Para o mestre Hely Lopes Meirelles:

"Esta imposição de fazer ou não fazer é mais racional que a condenação pecuniária, porque, na maioria dos casos, o interesse público é mais o de obstar à agressão ao meio ambiente ou obter a reparação direta e in specie do dano do que de receber qualquer quantia em dinheiro para sua recomposição, mesmo porque quase sempre a consumação da lesão ambiental é irreparável, como ocorre no desmatamento de uma floresta natural, na destruição de um bem histórico, artístico ou paisagístico, assim como no envenenamento de um manancial, com a mortandade da fauna aquática". (MEIRELLES).

Também neste sentido, ensina Rodolfo Camargo Mancuso

"Considerando o desiderato perseguido na ação civil pública, a partir de seu preâmbulo - (...) - constata-se que o ideal seria a execução em espécie, de maneira que se repusesse o bem ou interesse lesado no seu status quo ante. Infelizmente, nessa classe de bens e interesses nem sempre isso é possível (...) Quando a solução em espécie não seja possível, a solução será o correspondente sucedâneo pecuniário, a ser canalizado para o 'fundo' a que se refere o art. 13 da Lei n° 7.347/85". (MANCUSO)

---

5. Legitimação ativa

Em se tratando de defesa de interesses difusos, assim caracterizados pela sua indeterminação dos grupos, intricada é a tarefa de eleger um autêntico representante desse grupo, isto é, alguém dentre os interessados a quem a norma jurídica pudesse conferir a legitimidade ativa para a ação pertinente.

Deste modo, a Lei n° 7.347/85 preferiu que a tutela dos interesses difusos em juízo fosse fruto do esforço combinado de associações que atendessem a certas condições exigidas pela própria lei, do Ministério Público, e do Poder Público, sejam entes federados (União, Estados, Municípios), sejam órgãos da administração pública indireta (autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista). Apesar da omissão legal, não há como nega legitimação ativa ao Distrito Federal (VIGLIAR). Conjugam-se, assim, esforços dos setores públicos e privados da sociedade.

No texto da Lei n° 7.347/85, a matéria referente à legitimidade para a propositura da ação civil pública é tratada pelo art. 5° e parágrafos. Segundo o caput do art. 5°, são legitimadas para propor ação civil pública, o Ministério Público, a União, os Estados, os Municípios, as autarquias, as empresas públicas, as fundações, as sociedades de economia mista e as associações constituídas há pelo menos um ano, nos termos da lei civil e que inclua entre suas finalidades institucionais, a proteção aos bens tutelados pela Lei da Ação Civil Pública (incisos l e II).

Como se infere do texto do diploma legal, o rol dos legitimados ativos não restringe ao Ministério Público, embora, na prática, e por ser uma de suas funções institucionais, é este quem normalmente tem feito largo uso desta modalidade de ação.

5.1 Da legitimação das associações

Originariamente, o texto do projeto de lei dispunha que a legitimidade das associações para o ajuizamento da ação civil pública seria verificada pelo juiz da causa, a quem caberia aferir a representatividade adequada dessas associações para figurarem no pólo passivo da relação jurídica.

Contudo, o texto aprovado, e que vigora atualmente, indica critérios objetivos de verificação da legitimidade ativa da associação. Com efeito, a associação deve ter se constituído há, no mínimo, um ano, nos termos da lei civil e, ainda, incluir entre seus fins institucionais, a defesa de qualquer dos interesses difusos ou coletivos tutelados pela Lei n° 7.347/85. Atendidos esses requisitos legais, legitima-se a associação para ajuizar a ação civil pública.

5.2 Da legitimação do poder público

Como visto, são também legitimados ativos para a ação civil pública, a União, os Estados, os Municípios, o Distrito Federal, as autarquias, as empresas públicas, as fundações e as sociedades de economia mista que, em síntese, constituem a própria Administração Pública e, por conseguinte, em tese, os maiores interessados na tutela dos interesses difusos.

No entanto, estes entes parecem não perceber a legitimidade ativa que lhes foi conferida para a utilização da ação civil pública e, não raro, essas mesmas entidades acabam por figurar no pólo passivo da relação processual estabelecida com a propositura da ação civil pública, pois são elas, em geral, as maiores causadoras das lesões aos interesses difusos e coletivos.

5.3 Da legitimação subsidiária

Arrematando, convém acrescentar que, mediante alteração feita pelo art. 112 da Lei n° 8.078/90, foi introduzida a figura da legitimação subsidiária, fazendo constar do art. 5°, § 3°, da Lei n° 7.347/85, a seguinte redação:

"Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa".

Algumas dúvidas surgiram na doutrina, em face desse dispositivo da Lei da Ação Civil Pública.

A primeira delas é se o Ministério Público estaria obrigado a assumir, nesses casos, a titularidade da ação. Segundo a doutrina dominante, não existe essa obrigatoriedade. A maior parte dos doutrinadores reserva certa discricionariedade ao Ministério Público para promover o prosseguimento da ação, sendo-lhe, antes, uma faculdade que uma imposição. De certo, esta discricionariedade, a nosso ver, existe, mas é limitada à existência de dano a direito abrangido pela lei 7347/85. Se existe o dano, há plena vinculação.

Outra dúvida que se relaciona com esse dispositivo legal diz respeito à possibilidade do Ministério Público desistir da ação que intentou. A maioria dos doutrinadores considera impossível a desistência por parte do Ministério Público. Alguns sustentam que o próprio Ministério Público, a depender do caso, pode até pedir pela improcedência da ação, mas não dela desistir. Ao nosso sentir, é a última a melhor opção, desde que haja modificação circunstancial da realidade fática que serviu de suporte para o Ministério Público propor a ação.

Discute-se, ainda, se em casos de desistência infundada ou abandono da causa por um dos entes legitimados que não seja associação, haveria a possibilidade de outro legitimado ativo vir assumir a titularidade da ação. Há quem sustente que, a nosso ver, com razão, que, não obstante a omissão da Lei pode-se fazer uso desse dispositivo em qualquer caso de desistência infundada ou abandono da causa, seja quem for seu autor originário. É, para nós, a melhor exegese do texto legal.

---

6. Legitimação passiva

Considerando que a ação civil pública é o remédio jurídico-processual indicado para repressão ou impedimento a danos ao meio ambiente, ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, e ao consumidor, tem-se que, na feliz concepção do eminente Hely Lopes Meirelles:

Ressalte-se, ainda, que, em se tratando de danos causados aos interesses difusos, faz-se aplicação da responsabilidade objetiva ou do risco integral (conforme já previa o art. 14, § 1 °, da Lei n° 6.938/81), o que implica em colocar no pólo passivo da ação qualquer pessoa que, por ação ou omissão, tenha contribuído para o dano ao bem tutelado. Com efeito, essa solidariedade implica na possibilidade de regresso dentro desta da solidariedade (art. 1.518 do CC) que, no caso, deverá ser feita em ação própria, mediante denunciação da lide.

Isto porque, tratando-se de interesse difuso, cujo objeto é indivisível, os sujeitos indeterminados e os efeitos da sentença são erga omnes, pode-se inferir, quase que com absoluta certeza, que a responsabilidade das pessoas que se situam no pólo passivo da demanda é, não só objetiva, mas, também, solidária.

Enfim, os legitimados passivos responderão objetiva e solidariamente pelos danos causados, após o que terão o direito de regresso contra o causador direto do dano, mediante ação específica.

---

7. Foro

Em conformidade com o disposto no art. 2°, c/c o art. 4° da Lei n° 7.347/85, a ação civil pública, e suas respectivas cautelares serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, ou, no caso das cautelares, onde poderá ou deverá ocorrer o dano ou ato lesivo ao interesse tutelado.

A Lei da Ação Civil Pública, quando assim determinou, assim elegeu tal foro, porque facilita a obtenção de prova, seja testemunhal ou pericial, que se façam necessárias para a comprovação do dano. Não obstante, como a ação civil pública busca atingir seus fins em caráter urgente e imediato, a proximidade do local do dano, efetivo ou potencial, possibilitará melhores condições para o restabelecimento da situação ao status quo ante.

Comentando o a regra testificada no art. 2° da Lei n° 7.347/85, principalmente no que toca à competência relativa ou absoluta, ensina Rodolfo de Camargo Mancuso:

 "Ante esses dados, se esmaece o impacto causado à primeira leitura do art. 2° da Lei n° 7.347/85, onde, como se disse, o legislador aproximou critérios que, ordinariamente, conduzem a competências de natureza diversa. Seja porque aí se seguiu a regra de competência territorial especial (CPC. art. 100, V, a); seja porque a própria letra da lei é no sentido de que o juiz 'terá competência funcional para processar e julgar a causa', não padece dúvida de que, no caso, se trata de competência absoluta, com as conseqüências daí decorrentes: não se prorroga; não depende de exceção para ser conhecida; pode ser declarada de ofício em qualquer tempo ou grau de jurisdição e mesmo em ação rescisória (CPC, art. 485, II)."

A norma ínsita no art. 109, l, da Constituição Federal, traz em seu bojo uma exceção a regra do "foro do local ao dano", ao estabelecer:

"Aos juízes federais compete processar e julgar: l - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autora, rés assistentes ou oponentes, exceto de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas a Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho".

Assim, se a União, autarquia federal ou empresa pública federal forem interessadas na condição autoras, rés, assistentes ou oponentes, a causa correrá perante os juízes federais. O mesmo não se pode dizer quanto aos Estados, suas autarquias e suas entidades paraestatais interessadas na causa que, mesmo na existência de Lei Estadual que os beneficie com foro privilegiado, há de prevalecer o foro do local do dano, uma vez que lei estadual não pode se sobrepor à norma processual federal (MANCUSO).

Contrariamente a essa exceção, encontramos Paulo Lúcio Nogueira, que invoca o § 3º do dispositivo constitucional acima mencionado, segundo o qual:

"Serão processadas e julgadas na justiça estadual, no foro do dom cílio dos segurados ou beneficiários, as causas em que for parte instituição de previdência social e segurada, sempre que a comarca não seja sede de vara do juízo federal, e, se verificada essa condição, a lei poderá permitir que outras causas sejam também processadas e julgadas pela Justiça estadual",

Assim, quer o autor fazer prevalecer o estatuído na regra do art. 2° da Lei n° 7.347/85, mesmo nas causas em que haja interesse da União, autarquias federais e empresas públicas federais.

Em sentido paralelo, Paulo Afonso Leme Machado entende que, em face do conceito dados ao ambiente e ao patrimônio cultural, ambos os interesses tutelados pela Lei n° 7.347/85, nem sempre a Justiça Federal será competente para processar e julgar a matéria, não obstante a diretriz art. 109, l, da Carta Magna, concluindo o autor que o art. 2° deve ser visto como um farol que mostra, em cada caso, a competência mais apta para os fins procurados pela lei (MACHADO).

A par das divergências doutrinárias e jurisprudenciais, já existe entendimento sumulado pelo STJ no sentido de que, nas comarcas que não sejam sede de vara da Justiça Federal, compete ao Juiz Estadual, processar e julgar ação civil pública, mesmo havendo interesse da União. É o que determina a Súmula n° 183 do STJ:

"Compete ao Juiz Estadual, nas comarcas que não sejam sede de vara da Justiça Federal, processar e julgar ação civil pública, ainda que a União figure no processo".

Por outro lado, como obtempera Rodolfo de Camargo Mancuso - para quem, também, não deve haver exceção à regra do "foro do local do dano" - o interesse da União, suas autarquias e empresas públicas na demanda, não se confunde com o mero interesse, nem tampouco o simples ingresso da União no feito provoca o deslocamento da competência para a Justiça Federal (MANCUSO). Esse interesse só seria capaz de deslocar a competência para Justiça Federal, se fosse efetivo, expresso. Com efeito, há orientações jurisprudenciais nesse sentido e o próprio STJ, tribunal competente para decidir acerca de conflito de competência verificado entre juízes subordinados a tribunais diversos, bem como entre tribunal e juízes a ele não vinculados (art. 105, l, d, da CRFB/88) expediu a Súmula nº 150, que diz:

 "Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas".

À guisa de conclusão, entendemos que, a princípio, deve-se aplicar a norma processual da Lei n° 7.347/85, que elege como foro para a propositura da ação civil pública o local de ocorrência do dano, ou, tratando-se da respectiva cautelar, o local onde o mesmo poderá ocorrer. Deve-se observar, em seguida, a norma constitucional acerca da competência da Justiça Federal nas causas de interesse da União, suas autarquias e empresas públicas (art. 109, l, da CRFB/88). Vale lembrar, nessa última hipótese, a ressalva da orientação jurisprudencial presente no texto da súmula n° 183 do STJ, acima mencionada. Em todos os casos, é o STJ, o tribunal competente para dirimir quaisquer conflitos levantados em virtude da aplicação do art. 2° da Lei n° 7.347/85, a teor do disposto no art. 105, l, d, da CRFB/88.

Igualmente, ressaltamos que a Lei n° 8.078/90, CDC, estabelece, em relação à Justiça Estadual, a competência do juiz do local onde ocorre o dano, e, no caso de dano nacional ou regional, o da capital do Estado ou do Distrito Federal (art. 93), aplicando-se a norma, assim, a todos os casos de ação civil pública, em virtude do disposto no art. 117 do CDC.

Mas, se um único ato enseja danos nacionais ou regionais, a competência é do local onde foi sofrido o dano, ou da capital do Estado; se os prejuízos atingirem vários Estados, a liberdade de escolha de foro não deve ser ilimitada, quando pleiteada a indenização pela totalidade dos danos. Com efeito, se séries de atos análogos são praticados em vários Estados ou Municípios, ensejando danos, a competência deve ser dos vários juízes, cada um competente, em relação aos atos praticados e danos sofridos na sua circunscrição judiciária, não se admitindo que ocorra a extensão da competência de qualquer juiz, para que a sua sentença proferida erga omnes possa alcançar os réus em todo o território nacional. Veja-se, a título de fundamentação a decisão do STJ reconhecendo que não há conexão, não atrai a prevenção nem a unidade de juízos ante as ações civis públicas intentadas para o mesmo fim, nas várias regiões, que foi proferida no Conflito de Competência n° 971:

"Inexiste conflito de competência quando Juízes Federais, ainda que vinculados a Tribunais Regionais diversos, apreciam causas conexas em matéria de interesses difusos. Possibilidade de repercussões diferentes nos vários Estados”.

Sendo diferentes as decisões, estas poderão ser unificadas no STJ quando a matéria, quando dos recursos próprios. É possível, assim, entendimentos divergentes nas diversas regiões da Justiça Federal; conclusão também apropriada à Justiça Comum Estadual, onde isto poderá ocorrer; por isso que cada Estado tem o seu Tribunal de Justiça.

---

8. Processo e procedimento

Naquilo que toca ao procedimento da ação civil pública, ou seja, o rito processual adequado vale dizer que o art. 19 da Lei n° 7.347/85 dispõe que se deve aplicar o CPC, se não contrariar as suas disposições.

Embora de caráter eminentemente processual, a Lei da Ação Civil Pública não especificou todos os tópicos necessários nessa matéria, disciplinando alguns e remetendo ao CPC alguns outros, por força do dispositivo acima mencionado. Assim, como não tratou do procedimento a ser adotado na ação civil pública, pode este ser de rito ordinário (CPC, art. 292) ou sumário (CPC, art. 275), lembrando que a escolha de um ou de outro deve ser feita com base nos critérios legais.

Continuando a análise, ressalte-se que existe uma corrente jurisprudencial que entende possível a adaptação do rito equivocadamente escolhido, com o aproveitamento dos atos já praticados, em atenção ao princípio da instrumentalidade das formas, que prevê o aproveitamento máximo dos atos processuais (MANCUSO). No entanto, como esse entendimento ainda não se encontra disseminado na jurisprudência, é ainda necessário que o autor da ação eleja o rito correto, sob pena de ver o processo anulado de início, e restringido de certas faculdades processuais próprias pelo rito sumário.

---

9. Referências bibliográficas

DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 26ª ed. 2013.

FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de direito administrativo positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 7ª ed. 2011.

LEITE, Carlos Henrique Bezerra. Ação Civil Pública- na Perspectiva dos Direitos Humanos. São Paulo: LTr, 8ª ed. 2008.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Ação Civil Pública (ambiente, consumidor, patrimônio, cultural) e Tombamento. São Paulo: RT, 1987.

MANCUSO, Rodolfo de Camargo Mancuso. Ação Civil Pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 12ª ed. 2012.

MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. São Paulo: Saraiva, 16ª ed. 2013.

MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, habeas data. São Paulo: Malheiros, 27ª ed. 2004.

MORAES, Alexandre de.  Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 29ª ed. 2013.

NOGUEIRA, Paulo Lúcio. Instrumentos de tutela e direitos constitucionais. São Paulo, Saraiva, 1994.

PACHECO, José da Silva. O mandado de segurança e outras medidas constitucionais típicas. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002.

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Malheiros, 36ª ed. 2013.

VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Ação Civil Pública. - 5a ed. - São Paulo: Atlas, 2001.