A evolução da responsabilidade civil na Administração Pública e a reparação dos danos ocasionados a terceiros por seus agentes

A Evolução da Responsabilidade Civil na Administração Pública e a Reparação dos Danos Ocasionados a terceiros por seus agentes.

 

                                                                                           Artemísia Sobral de Mendonça

                                                                                           Acadêmica do 6º período da

                                                                                           Faculdade de Administração e

                                                                                            Negócios de Sergipe-FANESE

                   

                                                                                                        

Sumário: 1. Conceito e Evolução Doutrinária e Constitucional.1.1-Teoria da Culpa Administrativa.1.2Teoria do Risco Administrativo.1.3-Teoria do Risco Integral.2.Responsabilidade Civil da Administração Pública no Direito brasileiro e algumas previsões legais.2.1-O §6º do artigo37 da Constituição de 1988.2.2.O artigo 43 do Código Civil de 2002.3.O uso do vocábulo Agente na atual Constituição.4ª Responsabilidade Objetiva em reparar e os danos por omissão do Estado.5-Conclusão.

Resumo: O presente estudo tem como objeto conceituar a responsabilidade civil a atribuída a

Administração pública no caso de atos lícito e ilícitos ocasionados por seus agentes a seus administrados, além de pontuar a evolução histórica e doutrinária dessa responsabilidade no ordenamento jurídico brasileiro.

Palavras Chaves: Responsabilidade Civil; Administração Pública; Reparação dos Danos.

1. Conceito e Evolução Doutrinária e Constitucional.

Diante da várias acepções para responsabilidade, como ressalta Carlos Roberto Gonçalves, que responsabilidade exprime ideia de equilíbrio, de contraprestação, de reparação do dano.

Assim, preleciona Hely Lopes Meirelles que a responsabilidade civil se traduz na obrigação de reparar danos patrimoniais e se exaure com a indenização. Por conseguinte, a Responsabilidade Civil Administrativa é ,pois, a que impõe à Fazenda Pública  a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de sua atribuições ou a pretexto de exercê-las.

A Responsabilidade Civil da Administração Pública foi evoluindo do conceito de irresponsabilidade para o de responsabilidade com culpa, depois para o de responsabilidade civilista e, saindo dessa fase, para a que se encontra atualmente, a fase responsabilidade pública.

Entretanto, como leciona Maria Sylvia Di Pietro, o ordenamento jurídico não acolheu o instituto da responsabilidade do Estado, concepção essa que foi sempre repudiada, mesmo quando ainda não existia norma legal que regulamentasse a responsabilidade Civil do Estado.

A doutrina da irresponsabilidade, como cita Hely Lopes Meirelles, está inteiramente separada, visto que as duas últimas Nações que a sustentavam, a Inglaterra e os Estados Unidos, abandonaram-na, respectivamente, pelo Crown Proceeding, de 1947, e pelo Federal Tort ClaimsAct,1946.Caíram, assim , os últimos redutos da irresponsabilidade do Estado pelos atos de seus agentes.

No Brasil, de início, como aponta Celso Bandeira de Mello, prevaleceu à tese da culpa civil, na qual havia a responsabilização do agente público quando procedia com negligência, imprudência ou imperícia. De fato, as Constituições de 1824 e 1891 não fizeram qualquer menção à responsabilidade do Estado, somente dos agentes públicos, transferindo a estes a obrigação de responder pelos abusos e omissões em que tivessem incorrido no exercício de seus cargos, bem como pela indulgência ou negligência em não responsabilizarem efetivamente seus subalternos.

A posteriori, a Constituição de 1934 baseou-se no princípio da Responsabilidade Solidária entre o Estado e os agentes públicos, por ações decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício do cargo público, tal teoria também foi estabelecida na Constituição de 1937.

Só a partir da Constituição Federal de 1946, que a responsabilidade objetiva do Estado foi introduzida, estabelecendo que: “as pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade causem a terceiros”.

A Constituição de 1967 manteve o disposto na de 1946, acrescentando a modalidade da possibilidade da ação regressiva em caso de dolo.

Na atual Carta Magna, a Responsabilidade Civil do Estado vem estabelecia no art.37,§6, que veio estender a responsabilidade às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos: "As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

Diante disso, e perante os aspectos doutrinários, como preceitua Hely Lopes Meirelles:

“A doutrina Civilista ou da culpa civil comum, por sua vez, vem perdendo terreno a cada momento, com o predomínio das normas de Direito Público sobre as regras do Direito Privado na regência das relações entre a Administração e os administrados. Resta, portanto, a teoria da responsabilidade sem culpa como a única compatível com a posição do Poder Público perante os cidadãos.”

Com fundamento na teoria da Responsabilidade Civil sem culpa surgiram as teses do risco administrativo, da culpa administrativa e do risco integral.

1.1-Teoria da Culpa Administrativa

Tal teoria está relacionada à transição da teoria subjetiva da culpa civil e atese objetiva do risco administrativo que a sucedeu por levar em consideração a falta do serviço deflagrador da responsabilidade da Administração.

Para Hely Lopes, trata-se de um binômio falta do serviço/ culpa da Administração. Uma vez que, não indaga a culpa subjetiva do agente, mas perquire-se a falta objetiva do serviço em si mesmo, como fato gerador da obrigação de indenizar o dano causado à terceiro. Exige-se também uma culpa, mas uma culpa especial da Administração, a que se convencionou chamar de culpa administrativa.

1.2-Teoria do Risco Administrativo

O fato lesivo e injusto causado à vítima pela Administração Pública, para essa teoria, faz surgir à obrigação de indenizar. Diante disso, apenas o ato lesivo, sem o concurso com a pessoa lesada, configura fato lesivo.

De acordo com Hely Lopes, não se cogita a culpa da Administração Pública ou dos seus agentes, basta que a vítima demonstre o fato danoso e injusto ocasionado por ação ou omissão do Poder Público. Tal teoria baseia-se no risco que atividade pública gera para os administrados e na possibilidade de acarretar dano a certos membros da comunidade, impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais.

Por conseguinte, o risco Administrativo não diz que a Administração deva sempre indenizar o dano sofrido pelo particular, sim que a vítima fica dispensada de comprovar a culpa da Administração, no entanto, esta poderá demonstrar a culpa total ou parcial do lesado no evento danoso, eximindo integral ou parcialmente a Fazenda Pública de indenizar.

1.3-Teoria do Risco Integral

Para teoria do risco integral, a Administração Pública obrigar-se-ia a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, mesmo que resultante de culpa ou dolo da vítima.

Essa teoria não foi acolhida pelo ordenamento jurídico brasileiro. Tendo o dispositivo Constitucional consagrador da teoria objetiva, na modalidade do risco administrativo e não do risco integral.

2. Responsabilidade Civil da Administração Pública no Direito brasileiro e algumas previsões legais.

O Direito brasileiro passou por situações em que oscilava entre a teoria subjetiva e objetiva da Responsabilidade Civil como foi aqui preceituado acima.

No tocante, a previsões legais, a Responsabilidade Civil do Estado encontra-se preceituada no art.37,§6º da Constituição Federal de 1988 e no art.43 do Código Civil de 2002.

2.1-O § 6º do artigo 37 da Constituição de 1988

Conforme disposto no parágrafo 6º do artigo 37 da Constituição Federal de 1998: "As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

Perante o exposto, para caracterização da responsabilidade objetiva é necessário que o ato lesivo tenha sido praticado por agente de pessoa jurídica pública ou de agente privado prestador de serviço público, no exercício de suas funções.

Tal dispositivo manteve-se na doutrina do Direito Público, mantendo a responsabilidade objetiva da Administração na modalidade do risco administrativo retratando o constituinte para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar terceiros por danos ocasionados por seus servidores sem comprovação de culpa durante o cometimento do ato lesivo.

A adoção dessa teoria fundamenta-se na ideia de solidariedade social e na justa repartição dos ônus decorrentes da prestação dos serviços públicos, exigindo-se, portanto, a demonstração do nexo causal entre o dano e a conduta do agente público. Contudo, na existência de atenuantes ou excludentes da relação de causalidade, poderá ser admitido o abrandamento ou a exclusão da responsabilidade objetiva.

Nota-se que a doutrina é pacífica na aceitação da responsabilidade objetiva do Estado, frente aos atos comissivos que causem danos a outrem. No entanto, existe divergência quanto a ser ela subjetiva ou objetiva quando se trata de conduta omissiva. Mas, independente dessa discussão, todo ato lesivo ou injusto praticado por agente público, mediante conduta omissiva ou comissiva, na execução dos serviços ou obras públicas, é reparável pela Fazenda Pública.

2.2- O artigo 43 do código Civil de 2002.

Em recepção a Constituição Federal de 1988, o Código Civil/2002 em seu art.43 estabelece que: As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo".

Tal previsão legal veio suscitar divergências entre a natureza da responsabilidade civil na Administração pública, se é matéria de direito civil ou matéria de Direito Administrativo.

Entretanto, as ações relacionadas a pessoas jurídicas de Direito público devem ser de competência de Direito Administrativo que possui suas regras especiais em quase os domínios do direito.

Esse dispositivo deixa também, de se referir aos agentes das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, tais como empresas públicas e sociedade de economia mista ou as que sejam exclusivamente privadas (concessionárias ou permissionárias) que também devem responder por danos causados a terceiros por seus agentes como visto na previsão Constitucional.

3. O uso do Vocábulo Agente na Atual Constituição

Para Hely Lopes Meirelles, a Constituição usou acertadamente o uso do vocábulo agente no §6º, art.37, uma vez que se utilizou do sentido genérico de servidor público, abrangendo para fins de responsabilidade civil, todas as pessoas incumbidas da realização de algum serviço público, em caráter permanente ou transitório.

Para o referido autor, o essencial é que o Agente da Administração haja praticado o ato ou a omissão administrativa na qualidade de agente público, e não como pessoa comum, pois para a vítima é indiferente o título pelo qual o causador direto do dano esteja vinculado à Administração; o necessário é que o mesmo se encontre a serviço do Poder Público, embora atue fora ou além de sua competência administrativa. O abuso no exercício de suas funções por parte do servidor não exclui a responsabilidade objetiva, uma vez que, o abuso só agrava a presunção de má escolha do agente para a missão que lhe foi atribuída.

4. Responsabilidade Objetiva em reparar e os danos por omissão do Estado.

Segundo Hely Lopes Meirelles: “... incide a responsabilidade objetiva quando a Administração Pública assume o compromisso de velar pela integridade física da pessoa e esta vem a sofrer um dano decorrente da omissão do agente público naquela vigilância.”.

Perante tal contexto, àqueles que estejam sob guarda imediata do Pode público, ao sofrer dano devem ser indenizadas, exceto se ficar comprovada a alguma causa excludente daquela responsabilidade.

Diante da previsão de responsabilidade, disposta na Constituição o legislador constituinte exclui de responsabilidade objetiva, os casos de atos predatórios de terceiros , assim como não previu, danos ocasionados a particulares por fenômenos naturais. A ausência da relação administrativa nessas atividades, para que gere uma indenização deve ser observado o fator culpa, com manifesto na imprudência, imperícia ou negligência por parte do serviço público que ensejou o dano.

Sendo assim, discute-se bastante a respeito da Responsabilidade Civil do Estado com relação à Conduta omissiva. Para alguns doutrinadores como Celso Antônio Bandeira de Melo e Maria Sylvia De Pietro trata-se de responsabilidade subjetiva.

Hely Lopes Meirelles defende a adoção da teoria da responsabilidade objetiva do Estado por atos omissivos, com fundamento no artigo 37,§6 da Constituição Federal.

Celso Antônio Bandeira de Mello argumenta que quando o dano ocorre em virtude de omissão, é de se aplicar a teoria da responsabilidade subjetiva, só podendo haver responsabilização se o ente estatal era obrigado a impedir a ocorrência do dano e não o fez. Porquanto, se não estivesse obrigado a evitá-lo, não haveria razão para lhe impor a obrigação de reparar.

Corroborando o exposto, Celso Antônio Bandeira de Mello aduz que:

[...] a responsabilidade estatal por ato omissivo é sempre responsabilidade por comportamento ilícito. E, sendo responsabilidade por ilícito, é necessariamente responsabilidade subjetiva, pois não há conduta ilícita do Estado (embora do particular possa haver) que não seja proveniente de negligência, imprudência ou imperícia (culpa) ou, então, deliberado propósito de violar a norma que o constituía em dada obrigação (dolo). Culpa e dolo são justamente as modalidades de responsabilidade subjetiva "

Em consonância a isso, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, sustenta que "[...] para a responsabilidade decorrente de omissão, tem que haver o dever de agir por parte do Estado e a possibilidade de agir para evitar o dano”. Acrescenta que "A culpa está incutida na ideia da omissão. Não há como falar em responsabilidade objetiva em caso de inércia do agente público que tinha o dever de agir e não agiu, sem que para isso houvesse uma razão aceitável”.

O Supremo Tribunal Federal tem entendido que a responsabilidade civil por conduta omissiva depende da análise da omissão no caso concreto, se genérica ou específica. Nesse sentido, quando a Administração Pública deixa de executar uma atividade a que estava obrigada e vem a causar danos aos administrados, responderá de forma objetiva. Porém, se não estava obrigada a impedir a ocorrência do evento danoso e este decorrer indiretamente da omissão estatal, responderá de modo subjetivo.

5. Conclusão.

È inegável a fragilidade do particular perante as ações realizadas pelo Poder público. Diante disso, o estabelecimento de legislação, doutrina e jurisprudências no sentido de responsabilizar civilmente, os entes públicos e privados prestadores de serviços públicos, em que, seus agentes venham praticar ações danosas a esses particulares é de fundamental importância. Visto que rege na Administração Pública o princípio da indisponibilidade do interesse público em detrimento dos interesses privados.

Diante disso, o regimento do Direito Público vem a regulamentar e proteger, de certa forma, os direitos particulares e coletivos de seus administrados.

Em suma, responde a Administração Pública por ato ocasionado por seus agentes independente de comprovação de culpa do agente por parte da vítima de forma objetivamente, comprovando-se o fato, o dano e nexo de causalidade e, podendo responder, por atos omissivos, desde que analise o caso concreto, aplicando a responsabilidade que melhor se relacione á promoção da justiça e da supremacia do interesse público.·.

Referências Bibliográficas.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo.

A Evolução da Responsabilidade Civil na Administração Pública e a Reparação dos Danos Ocasionados a terceiros por seus agentes.

 

                                                                                           Artemísia Sobral de Mendonça

                                                                                           Acadêmica do 6º período da

                                                                                           Faculdade de Administração e

                                                                                            Negócios de Sergipe-FANESE

                   

                                                                                                        

Sumário: 1. Conceito e Evolução Doutrinária e Constitucional.1.1-Teoria da Culpa Administrativa.1.2Teoria do Risco Administrativo.1.3-Teoria do Risco Integral.2.Responsabilidade Civil da Administração Pública no Direito brasileiro e algumas previsões legais.2.1-O §6º do artigo37 da Constituição de 1988.2.2.O artigo 43 do Código Civil de 2002.3.O uso do vocábulo Agente na atual Constituição.4ª Responsabilidade Objetiva em reparar e os danos por omissão do Estado.5-Conclusão.

Resumo: O presente estudo tem como objeto conceituar a responsabilidade civil a atribuída a

Administração pública no caso de atos lícito e ilícitos ocasionados por seus agentes a seus administrados, além de pontuar a evolução histórica e doutrinária dessa responsabilidade no ordenamento jurídico brasileiro.

Palavras Chaves: Responsabilidade Civil; Administração Pública; Reparação dos Danos.

1. Conceito e Evolução Doutrinária e Constitucional.

Diante da várias acepções para responsabilidade, como ressalta Carlos Roberto Gonçalves, que responsabilidade exprime ideia de equilíbrio, de contraprestação, de reparação do dano.

Assim, preleciona Hely Lopes Meirelles que a responsabilidade civil se traduz na obrigação de reparar danos patrimoniais e se exaure com a indenização. Por conseguinte, a Responsabilidade Civil Administrativa é ,pois, a que impõe à Fazenda Pública  a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de sua atribuições ou a pretexto de exercê-las.

A Responsabilidade Civil da Administração Pública foi evoluindo do conceito de irresponsabilidade para o de responsabilidade com culpa, depois para o de responsabilidade civilista e, saindo dessa fase, para a que se encontra atualmente, a fase responsabilidade pública.

Entretanto, como leciona Maria Sylvia Di Pietro, o ordenamento jurídico não acolheu o instituto da responsabilidade do Estado, concepção essa que foi sempre repudiada, mesmo quando ainda não existia norma legal que regulamentasse a responsabilidade Civil do Estado.

A doutrina da irresponsabilidade, como cita Hely Lopes Meirelles, está inteiramente separada, visto que as duas últimas Nações que a sustentavam, a Inglaterra e os Estados Unidos, abandonaram-na, respectivamente, pelo Crown Proceeding, de 1947, e pelo Federal Tort ClaimsAct,1946.Caíram, assim , os últimos redutos da irresponsabilidade do Estado pelos atos de seus agentes.

No Brasil, de início, como aponta Celso Bandeira de Mello, prevaleceu à tese da culpa civil, na qual havia a responsabilização do agente público quando procedia com negligência, imprudência ou imperícia. De fato, as Constituições de 1824 e 1891 não fizeram qualquer menção à responsabilidade do Estado, somente dos agentes públicos, transferindo a estes a obrigação de responder pelos abusos e omissões em que tivessem incorrido no exercício de seus cargos, bem como pela indulgência ou negligência em não responsabilizarem efetivamente seus subalternos.

A posteriori, a Constituição de 1934 baseou-se no princípio da Responsabilidade Solidária entre o Estado e os agentes públicos, por ações decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício do cargo público, tal teoria também foi estabelecida na Constituição de 1937.

Só a partir da Constituição Federal de 1946, que a responsabilidade objetiva do Estado foi introduzida, estabelecendo que: “as pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade causem a terceiros”.

A Constituição de 1967 manteve o disposto na de 1946, acrescentando a modalidade da possibilidade da ação regressiva em caso de dolo.

Na atual Carta Magna, a Responsabilidade Civil do Estado vem estabelecia no art.37,§6, que veio estender a responsabilidade às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos: "As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

Diante disso, e perante os aspectos doutrinários, como preceitua Hely Lopes Meirelles:

“A doutrina Civilista ou da culpa civil comum, por sua vez, vem perdendo terreno a cada momento, com o predomínio das normas de Direito Público sobre as regras do Direito Privado na regência das relações entre a Administração e os administrados. Resta, portanto, a teoria da responsabilidade sem culpa como a única compatível com a posição do Poder Público perante os cidadãos.”

Com fundamento na teoria da Responsabilidade Civil sem culpa surgiram as teses do risco administrativo, da culpa administrativa e do risco integral.

1.1-Teoria da Culpa Administrativa

Tal teoria está relacionada à transição da teoria subjetiva da culpa civil e atese objetiva do risco administrativo que a sucedeu por levar em consideração a falta do serviço deflagrador da responsabilidade da Administração.

Para Hely Lopes, trata-se de um binômio falta do serviço/ culpa da Administração. Uma vez que, não indaga a culpa subjetiva do agente, mas perquire-se a falta objetiva do serviço em si mesmo, como fato gerador da obrigação de indenizar o dano causado à terceiro. Exige-se também uma culpa, mas uma culpa especial da Administração, a que se convencionou chamar de culpa administrativa.

1.2-Teoria do Risco Administrativo

O fato lesivo e injusto causado à vítima pela Administração Pública, para essa teoria, faz surgir à obrigação de indenizar. Diante disso, apenas o ato lesivo, sem o concurso com a pessoa lesada, configura fato lesivo.

De acordo com Hely Lopes, não se cogita a culpa da Administração Pública ou dos seus agentes, basta que a vítima demonstre o fato danoso e injusto ocasionado por ação ou omissão do Poder Público. Tal teoria baseia-se no risco que atividade pública gera para os administrados e na possibilidade de acarretar dano a certos membros da comunidade, impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais.

Por conseguinte, o risco Administrativo não diz que a Administração deva sempre indenizar o dano sofrido pelo particular, sim que a vítima fica dispensada de comprovar a culpa da Administração, no entanto, esta poderá demonstrar a culpa total ou parcial do lesado no evento danoso, eximindo integral ou parcialmente a Fazenda Pública de indenizar.

1.3-Teoria do Risco Integral

Para teoria do risco integral, a Administração Pública obrigar-se-ia a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, mesmo que resultante de culpa ou dolo da vítima.

Essa teoria não foi acolhida pelo ordenamento jurídico brasileiro. Tendo o dispositivo Constitucional consagrador da teoria objetiva, na modalidade do risco administrativo e não do risco integral.

2. Responsabilidade Civil da Administração Pública no Direito brasileiro e algumas previsões legais.

O Direito brasileiro passou por situações em que oscilava entre a teoria subjetiva e objetiva da Responsabilidade Civil como foi aqui preceituado acima.

No tocante, a previsões legais, a Responsabilidade Civil do Estado encontra-se preceituada no art.37,§6º da Constituição Federal de 1988 e no art.43 do Código Civil de 2002.

2.1-O § 6º do artigo 37 da Constituição de 1988

Conforme disposto no parágrafo 6º do artigo 37 da Constituição Federal de 1998: "As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

Perante o exposto, para caracterização da responsabilidade objetiva é necessário que o ato lesivo tenha sido praticado por agente de pessoa jurídica pública ou de agente privado prestador de serviço público, no exercício de suas funções.

Tal dispositivo manteve-se na doutrina do Direito Público, mantendo a responsabilidade objetiva da Administração na modalidade do risco administrativo retratando o constituinte para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar terceiros por danos ocasionados por seus servidores sem comprovação de culpa durante o cometimento do ato lesivo.

A adoção dessa teoria fundamenta-se na ideia de solidariedade social e na justa repartição dos ônus decorrentes da prestação dos serviços públicos, exigindo-se, portanto, a demonstração do nexo causal entre o dano e a conduta do agente público. Contudo, na existência de atenuantes ou excludentes da relação de causalidade, poderá ser admitido o abrandamento ou a exclusão da responsabilidade objetiva.

Nota-se que a doutrina é pacífica na aceitação da responsabilidade objetiva do Estado, frente aos atos comissivos que causem danos a outrem. No entanto, existe divergência quanto a ser ela subjetiva ou objetiva quando se trata de conduta omissiva. Mas, independente dessa discussão, todo ato lesivo ou injusto praticado por agente público, mediante conduta omissiva ou comissiva, na execução dos serviços ou obras públicas, é reparável pela Fazenda Pública.

2.2- O artigo 43 do código Civil de 2002.

Em recepção a Constituição Federal de 1988, o Código Civil/2002 em seu art.43 estabelece que: As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo".

Tal previsão legal veio suscitar divergências entre a natureza da responsabilidade civil na Administração pública, se é matéria de direito civil ou matéria de Direito Administrativo.

Entretanto, as ações relacionadas a pessoas jurídicas de Direito público devem ser de competência de Direito Administrativo que possui suas regras especiais em quase os domínios do direito.

Esse dispositivo deixa também, de se referir aos agentes das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, tais como empresas públicas e sociedade de economia mista ou as que sejam exclusivamente privadas (concessionárias ou permissionárias) que também devem responder por danos causados a terceiros por seus agentes como visto na previsão Constitucional.

3. O uso do Vocábulo Agente na Atual Constituição

Para Hely Lopes Meirelles, a Constituição usou acertadamente o uso do vocábulo agente no §6º, art.37, uma vez que se utilizou do sentido genérico de servidor público, abrangendo para fins de responsabilidade civil, todas as pessoas incumbidas da realização de algum serviço público, em caráter permanente ou transitório.

Para o referido autor, o essencial é que o Agente da Administração haja praticado o ato ou a omissão administrativa na qualidade de agente público, e não como pessoa comum, pois para a vítima é indiferente o título pelo qual o causador direto do dano esteja vinculado à Administração; o necessário é que o mesmo se encontre a serviço do Poder Público, embora atue fora ou além de sua competência administrativa. O abuso no exercício de suas funções por parte do servidor não exclui a responsabilidade objetiva, uma vez que, o abuso só agrava a presunção de má escolha do agente para a missão que lhe foi atribuída.

4. Responsabilidade Objetiva em reparar e os danos por omissão do Estado.

Segundo Hely Lopes Meirelles: “... incide a responsabilidade objetiva quando a Administração Pública assume o compromisso de velar pela integridade física da pessoa e esta vem a sofrer um dano decorrente da omissão do agente público naquela vigilância.”.

Perante tal contexto, àqueles que estejam sob guarda imediata do Pode público, ao sofrer dano devem ser indenizadas, exceto se ficar comprovada a alguma causa excludente daquela responsabilidade.

Diante da previsão de responsabilidade, disposta na Constituição o legislador constituinte exclui de responsabilidade objetiva, os casos de atos predatórios de terceiros , assim como não previu, danos ocasionados a particulares por fenômenos naturais. A ausência da relação administrativa nessas atividades, para que gere uma indenização deve ser observado o fator culpa, com manifesto na imprudência, imperícia ou negligência por parte do serviço público que ensejou o dano.

Sendo assim, discute-se bastante a respeito da Responsabilidade Civil do Estado com relação à Conduta omissiva. Para alguns doutrinadores como Celso Antônio Bandeira de Melo e Maria Sylvia De Pietro trata-se de responsabilidade subjetiva.

Hely Lopes Meirelles defende a adoção da teoria da responsabilidade objetiva do Estado por atos omissivos, com fundamento no artigo 37,§6 da Constituição Federal.

Celso Antônio Bandeira de Mello argumenta que quando o dano ocorre em virtude de omissão, é de se aplicar a teoria da responsabilidade subjetiva, só podendo haver responsabilização se o ente estatal era obrigado a impedir a ocorrência do dano e não o fez. Porquanto, se não estivesse obrigado a evitá-lo, não haveria razão para lhe impor a obrigação de reparar.

Corroborando o exposto, Celso Antônio Bandeira de Mello aduz que:

[...] a responsabilidade estatal por ato omissivo é sempre responsabilidade por comportamento ilícito. E, sendo responsabilidade por ilícito, é necessariamente responsabilidade subjetiva, pois não há conduta ilícita do Estado (embora do particular possa haver) que não seja proveniente de negligência, imprudência ou imperícia (culpa) ou, então, deliberado propósito de violar a norma que o constituía em dada obrigação (dolo). Culpa e dolo são justamente as modalidades de responsabilidade subjetiva "

Em consonância a isso, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, sustenta que "[...] para a responsabilidade decorrente de omissão, tem que haver o dever de agir por parte do Estado e a possibilidade de agir para evitar o dano”. Acrescenta que "A culpa está incutida na ideia da omissão. Não há como falar em responsabilidade objetiva em caso de inércia do agente público que tinha o dever de agir e não agiu, sem que para isso houvesse uma razão aceitável”.

O Supremo Tribunal Federal tem entendido que a responsabilidade civil por conduta omissiva depende da análise da omissão no caso concreto, se genérica ou específica. Nesse sentido, quando a Administração Pública deixa de executar uma atividade a que estava obrigada e vem a causar danos aos administrados, responderá de forma objetiva. Porém, se não estava obrigada a impedir a ocorrência do evento danoso e este decorrer indiretamente da omissão estatal, responderá de modo subjetivo.

5. Conclusão.

È inegável a fragilidade do particular perante as ações realizadas pelo Poder público. Diante disso, o estabelecimento de legislação, doutrina e jurisprudências no sentido de responsabilizar civilmente, os entes públicos e privados prestadores de serviços públicos, em que, seus agentes venham praticar ações danosas a esses particulares é de fundamental importância. Visto que rege na Administração Pública o princípio da indisponibilidade do interesse público em detrimento dos interesses privados.

Diante disso, o regimento do Direito Público vem a regulamentar e proteger, de certa forma, os direitos particulares e coletivos de seus administrados.

Em suma, responde a Administração Pública por ato ocasionado por seus agentes independente de comprovação de culpa do agente por parte da vítima de forma objetivamente, comprovando-se o fato, o dano e nexo de causalidade e, podendo responder, por atos omissivos, desde que analise o caso concreto, aplicando a responsabilidade que melhor se relacione á promoção da justiça e da supremacia do interesse público.·.

Referências Bibliográficas.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo.

A Evolução da Responsabilidade Civil na Administração Pública e a Reparação dos Danos Ocasionados a terceiros por seus agentes.

 

                                                                                           Artemísia Sobral de Mendonça

                                                                                           Acadêmica do 6º período da

                                                                                           Faculdade de Administração e

                                                                                            Negócios de Sergipe-FANESE

                   

                                                                                                        

Sumário: 1. Conceito e Evolução Doutrinária e Constitucional.1.1-Teoria da Culpa Administrativa.1.2Teoria do Risco Administrativo.1.3-Teoria do Risco Integral.2.Responsabilidade Civil da Administração Pública no Direito brasileiro e algumas previsões legais.2.1-O §6º do artigo37 da Constituição de 1988.2.2.O artigo 43 do Código Civil de 2002.3.O uso do vocábulo Agente na atual Constituição.4ª Responsabilidade Objetiva em reparar e os danos por omissão do Estado.5-Conclusão.

Resumo: O presente estudo tem como objeto conceituar a responsabilidade civil a atribuída a

Administração pública no caso de atos lícito e ilícitos ocasionados por seus agentes a seus administrados, além de pontuar a evolução histórica e doutrinária dessa responsabilidade no ordenamento jurídico brasileiro.

Palavras Chaves: Responsabilidade Civil; Administração Pública; Reparação dos Danos.

1. Conceito e Evolução Doutrinária e Constitucional.

Diante da várias acepções para responsabilidade, como ressalta Carlos Roberto Gonçalves, que responsabilidade exprime ideia de equilíbrio, de contraprestação, de reparação do dano.

Assim, preleciona Hely Lopes Meirelles que a responsabilidade civil se traduz na obrigação de reparar danos patrimoniais e se exaure com a indenização. Por conseguinte, a Responsabilidade Civil Administrativa é ,pois, a que impõe à Fazenda Pública  a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de sua atribuições ou a pretexto de exercê-las.

A Responsabilidade Civil da Administração Pública foi evoluindo do conceito de irresponsabilidade para o de responsabilidade com culpa, depois para o de responsabilidade civilista e, saindo dessa fase, para a que se encontra atualmente, a fase responsabilidade pública.

Entretanto, como leciona Maria Sylvia Di Pietro, o ordenamento jurídico não acolheu o instituto da responsabilidade do Estado, concepção essa que foi sempre repudiada, mesmo quando ainda não existia norma legal que regulamentasse a responsabilidade Civil do Estado.

A doutrina da irresponsabilidade, como cita Hely Lopes Meirelles, está inteiramente separada, visto que as duas últimas Nações que a sustentavam, a Inglaterra e os Estados Unidos, abandonaram-na, respectivamente, pelo Crown Proceeding, de 1947, e pelo Federal Tort ClaimsAct,1946.Caíram, assim , os últimos redutos da irresponsabilidade do Estado pelos atos de seus agentes.

No Brasil, de início, como aponta Celso Bandeira de Mello, prevaleceu à tese da culpa civil, na qual havia a responsabilização do agente público quando procedia com negligência, imprudência ou imperícia. De fato, as Constituições de 1824 e 1891 não fizeram qualquer menção à responsabilidade do Estado, somente dos agentes públicos, transferindo a estes a obrigação de responder pelos abusos e omissões em que tivessem incorrido no exercício de seus cargos, bem como pela indulgência ou negligência em não responsabilizarem efetivamente seus subalternos.

A posteriori, a Constituição de 1934 baseou-se no princípio da Responsabilidade Solidária entre o Estado e os agentes públicos, por ações decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício do cargo público, tal teoria também foi estabelecida na Constituição de 1937.

Só a partir da Constituição Federal de 1946, que a responsabilidade objetiva do Estado foi introduzida, estabelecendo que: “as pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade causem a terceiros”.

A Constituição de 1967 manteve o disposto na de 1946, acrescentando a modalidade da possibilidade da ação regressiva em caso de dolo.

Na atual Carta Magna, a Responsabilidade Civil do Estado vem estabelecia no art.37,§6, que veio estender a responsabilidade às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos: "As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

Diante disso, e perante os aspectos doutrinários, como preceitua Hely Lopes Meirelles:

“A doutrina Civilista ou da culpa civil comum, por sua vez, vem perdendo terreno a cada momento, com o predomínio das normas de Direito Público sobre as regras do Direito Privado na regência das relações entre a Administração e os administrados. Resta, portanto, a teoria da responsabilidade sem culpa como a única compatível com a posição do Poder Público perante os cidadãos.”

Com fundamento na teoria da Responsabilidade Civil sem culpa surgiram as teses do risco administrativo, da culpa administrativa e do risco integral.

1.1-Teoria da Culpa Administrativa

Tal teoria está relacionada à transição da teoria subjetiva da culpa civil e atese objetiva do risco administrativo que a sucedeu por levar em consideração a falta do serviço deflagrador da responsabilidade da Administração.

Para Hely Lopes, trata-se de um binômio falta do serviço/ culpa da Administração. Uma vez que, não indaga a culpa subjetiva do agente, mas perquire-se a falta objetiva do serviço em si mesmo, como fato gerador da obrigação de indenizar o dano causado à terceiro. Exige-se também uma culpa, mas uma culpa especial da Administração, a que se convencionou chamar de culpa administrativa.

1.2-Teoria do Risco Administrativo

O fato lesivo e injusto causado à vítima pela Administração Pública, para essa teoria, faz surgir à obrigação de indenizar. Diante disso, apenas o ato lesivo, sem o concurso com a pessoa lesada, configura fato lesivo.

De acordo com Hely Lopes, não se cogita a culpa da Administração Pública ou dos seus agentes, basta que a vítima demonstre o fato danoso e injusto ocasionado por ação ou omissão do Poder Público. Tal teoria baseia-se no risco que atividade pública gera para os administrados e na possibilidade de acarretar dano a certos membros da comunidade, impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais.

Por conseguinte, o risco Administrativo não diz que a Administração deva sempre indenizar o dano sofrido pelo particular, sim que a vítima fica dispensada de comprovar a culpa da Administração, no entanto, esta poderá demonstrar a culpa total ou parcial do lesado no evento danoso, eximindo integral ou parcialmente a Fazenda Pública de indenizar.

1.3-Teoria do Risco Integral

Para teoria do risco integral, a Administração Pública obrigar-se-ia a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, mesmo que resultante de culpa ou dolo da vítima.

Essa teoria não foi acolhida pelo ordenamento jurídico brasileiro. Tendo o dispositivo Constitucional consagrador da teoria objetiva, na modalidade do risco administrativo e não do risco integral.

2. Responsabilidade Civil da Administração Pública no Direito brasileiro e algumas previsões legais.

O Direito brasileiro passou por situações em que oscilava entre a teoria subjetiva e objetiva da Responsabilidade Civil como foi aqui preceituado acima.

No tocante, a previsões legais, a Responsabilidade Civil do Estado encontra-se preceituada no art.37,§6º da Constituição Federal de 1988 e no art.43 do Código Civil de 2002.

2.1-O § 6º do artigo 37 da Constituição de 1988

Conforme disposto no parágrafo 6º do artigo 37 da Constituição Federal de 1998: "As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

Perante o exposto, para caracterização da responsabilidade objetiva é necessário que o ato lesivo tenha sido praticado por agente de pessoa jurídica pública ou de agente privado prestador de serviço público, no exercício de suas funções.

Tal dispositivo manteve-se na doutrina do Direito Público, mantendo a responsabilidade objetiva da Administração na modalidade do risco administrativo retratando o constituinte para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar terceiros por danos ocasionados por seus servidores sem comprovação de culpa durante o cometimento do ato lesivo.

A adoção dessa teoria fundamenta-se na ideia de solidariedade social e na justa repartição dos ônus decorrentes da prestação dos serviços públicos, exigindo-se, portanto, a demonstração do nexo causal entre o dano e a conduta do agente público. Contudo, na existência de atenuantes ou excludentes da relação de causalidade, poderá ser admitido o abrandamento ou a exclusão da responsabilidade objetiva.

Nota-se que a doutrina é pacífica na aceitação da responsabilidade objetiva do Estado, frente aos atos comissivos que causem danos a outrem. No entanto, existe divergência quanto a ser ela subjetiva ou objetiva quando se trata de conduta omissiva. Mas, independente dessa discussão, todo ato lesivo ou injusto praticado por agente público, mediante conduta omissiva ou comissiva, na execução dos serviços ou obras públicas, é reparável pela Fazenda Pública.

2.2- O artigo 43 do código Civil de 2002.

Em recepção a Constituição Federal de 1988, o Código Civil/2002 em seu art.43 estabelece que: As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo".

Tal previsão legal veio suscitar divergências entre a natureza da responsabilidade civil na Administração pública, se é matéria de direito civil ou matéria de Direito Administrativo.

Entretanto, as ações relacionadas a pessoas jurídicas de Direito público devem ser de competência de Direito Administrativo que possui suas regras especiais em quase os domínios do direito.

Esse dispositivo deixa também, de se referir aos agentes das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, tais como empresas públicas e sociedade de economia mista ou as que sejam exclusivamente privadas (concessionárias ou permissionárias) que também devem responder por danos causados a terceiros por seus agentes como visto na previsão Constitucional.

3. O uso do Vocábulo Agente na Atual Constituição

Para Hely Lopes Meirelles, a Constituição usou acertadamente o uso do vocábulo agente no §6º, art.37, uma vez que se utilizou do sentido genérico de servidor público, abrangendo para fins de responsabilidade civil, todas as pessoas incumbidas da realização de algum serviço público, em caráter permanente ou transitório.

Para o referido autor, o essencial é que o Agente da Administração haja praticado o ato ou a omissão administrativa na qualidade de agente público, e não como pessoa comum, pois para a vítima é indiferente o título pelo qual o causador direto do dano esteja vinculado à Administração; o necessário é que o mesmo se encontre a serviço do Poder Público, embora atue fora ou além de sua competência administrativa. O abuso no exercício de suas funções por parte do servidor não exclui a responsabilidade objetiva, uma vez que, o abuso só agrava a presunção de má escolha do agente para a missão que lhe foi atribuída.

4. Responsabilidade Objetiva em reparar e os danos por omissão do Estado.

Segundo Hely Lopes Meirelles: “... incide a responsabilidade objetiva quando a Administração Pública assume o compromisso de velar pela integridade física da pessoa e esta vem a sofrer um dano decorrente da omissão do agente público naquela vigilância.”.

Perante tal contexto, àqueles que estejam sob guarda imediata do Pode público, ao sofrer dano devem ser indenizadas, exceto se ficar comprovada a alguma causa excludente daquela responsabilidade.

Diante da previsão de responsabilidade, disposta na Constituição o legislador constituinte exclui de responsabilidade objetiva, os casos de atos predatórios de terceiros , assim como não previu, danos ocasionados a particulares por fenômenos naturais. A ausência da relação administrativa nessas atividades, para que gere uma indenização deve ser observado o fator culpa, com manifesto na imprudência, imperícia ou negligência por parte do serviço público que ensejou o dano.

Sendo assim, discute-se bastante a respeito da Responsabilidade Civil do Estado com relação à Conduta omissiva. Para alguns doutrinadores como Celso Antônio Bandeira de Melo e Maria Sylvia De Pietro trata-se de responsabilidade subjetiva.

Hely Lopes Meirelles defende a adoção da teoria da responsabilidade objetiva do Estado por atos omissivos, com fundamento no artigo 37,§6 da Constituição Federal.

Celso Antônio Bandeira de Mello argumenta que quando o dano ocorre em virtude de omissão, é de se aplicar a teoria da responsabilidade subjetiva, só podendo haver responsabilização se o ente estatal era obrigado a impedir a ocorrência do dano e não o fez. Porquanto, se não estivesse obrigado a evitá-lo, não haveria razão para lhe impor a obrigação de reparar.

Corroborando o exposto, Celso Antônio Bandeira de Mello aduz que:

[...] a responsabilidade estatal por ato omissivo é sempre responsabilidade por comportamento ilícito. E, sendo responsabilidade por ilícito, é necessariamente responsabilidade subjetiva, pois não há conduta ilícita do Estado (embora do particular possa haver) que não seja proveniente de negligência, imprudência ou imperícia (culpa) ou, então, deliberado propósito de violar a norma que o constituía em dada obrigação (dolo). Culpa e dolo são justamente as modalidades de responsabilidade subjetiva "

Em consonância a isso, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, sustenta que "[...] para a responsabilidade decorrente de omissão, tem que haver o dever de agir por parte do Estado e a possibilidade de agir para evitar o dano”. Acrescenta que "A culpa está incutida na ideia da omissão. Não há como falar em responsabilidade objetiva em caso de inércia do agente público que tinha o dever de agir e não agiu, sem que para isso houvesse uma razão aceitável”.

O Supremo Tribunal Federal tem entendido que a responsabilidade civil por conduta omissiva depende da análise da omissão no caso concreto, se genérica ou específica. Nesse sentido, quando a Administração Pública deixa de executar uma atividade a que estava obrigada e vem a causar danos aos administrados, responderá de forma objetiva. Porém, se não estava obrigada a impedir a ocorrência do evento danoso e este decorrer indiretamente da omissão estatal, responderá de modo subjetivo.

5. Conclusão.

È inegável a fragilidade do particular perante as ações realizadas pelo Poder público. Diante disso, o estabelecimento de legislação, doutrina e jurisprudências no sentido de responsabilizar civilmente, os entes públicos e privados prestadores de serviços públicos, em que, seus agentes venham praticar ações danosas a esses particulares é de fundamental importância. Visto que rege na Administração Pública o princípio da indisponibilidade do interesse público em detrimento dos interesses privados.

Diante disso, o regimento do Direito Público vem a regulamentar e proteger, de certa forma, os direitos particulares e coletivos de seus administrados.

Em suma, responde a Administração Pública por ato ocasionado por seus agentes independente de comprovação de culpa do agente por parte da vítima de forma objetivamente, comprovando-se o fato, o dano e nexo de causalidade e, podendo responder, por atos omissivos, desde que analise o caso concreto, aplicando a responsabilidade que melhor se relacione á promoção da justiça e da supremacia do interesse público.·.

Referências Bibliográficas.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo.