Alterações no procedimento do precatório resultante da Emenda nº 37/2002

1. O pagamento da dívida pública:

O fundamento maior para que os outros poderes dêem efetivo cumprimento às decisões judiciais reside encontra-se incrustado na base da formação do Estado Democrático de Direito, concebido na nossa Carta Constitucional, mediante o estabelecimento da Independência e da Harmonia como atributos do exercício dos Poderes da República. O não pagamento das condenações judiciais constitui a quebra desse princípio fundamental e põe em risco a sobrevivência do Estado de Direito.

Da leitura do art. 100 e parágrafos da Constituição Federal se extrai a certeza de que, a depender da natureza da dívida, três procedimentos podem ser adotados na realização do pagamento das execuções contra a Fazenda Pública, a saber: a)- para as dívidas de qualquer natureza a regra geral com a observância da ordem cronológica da apresentação; b)- para as dívidas de natureza alimentícia é concedido o privilégio da preferência na quebra da ordem dos precatórios; e c)- para as dívidas definidas como de pequeno valor excluiu-se o sistema de precatório.

A regra geral é a instalação do procedimento do precatório requisitório, mediante a expedição de ofício dirigido ao Chefe do Poder Executivo competente.

O pagamento deverá ser realizado atendendo a ordem de apresentação do respectivo pedido e à conta do crédito próprio. (art. 100 da Constituição Federal).

É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentença transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão os seus valores atualizados monetariamente. (§ 1º, do art. 100 da CF, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 30 de 13/09/00).

A Emenda Constitucional 37 acresceu ao art. 100 da Constituição Federal o § 4º, por via do qual proíbe a expedição de precatório complementar ou suplementar de valor pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, com finalidade de obter o pagamento na forma estabelecida no parágrafo 3º do mesmo artigo, ou seja, pela modalidade das dívidas definidas como de pequeno valor.

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2.Exceção no uso do precatório:

O caput do art. 100 da Constituição Federal excepciona da ordem cronológica de sua apresentação o precatório com créditos de natureza alimentícia. Desse modo, mesmo os créditos de natureza alimentícia ficam sujeitos ao procedimento do precatório, porém com o beneficio do direito de preferência para o pagamento sobre os demais de outra natureza.

Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios de natureza providenciaria e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado. ( § 1º-A incluído pela Emenda Constitucional nº 30 de 13/09/00).

As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 30).

O Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADIN nº 47-SP decidiu que "a exceção estabelecida no art. 100, caput da Constituição, em favor dos créditos de natureza alimentícia, não dispensa o precatório, mas se limita a isentá-los da observância da ordem cronológica em relação às dívidas de outra natureza." Entendimento este que serviu de embasamento a Edição da Súmula 144 pelo Superior Tribunal de Justiça, ressaltando a sua desvinculação tão somente da ordem cronológica: "OS CRÉDITOS DE NATUREZA ALIMENTÍCIA GOZAM DE PREFERÊNCIA, DESVINCULADOS OS PRECATÓRIOS DA ORDEM CRONOLÓGICA DOS CRÉDITOS DE NATUREZA DIVERSA."

Além da quebra na ordem cronológica dos precatórios garantida aos créditos de natureza alimentícia, o legislador tem procurado a adoção de medidas capazes de agilizar a quitação destes créditos no âmbito da própria administração pública, municiando o Poder Público acionado, com a proteção de verbas cunhadas com a finalidade vinculada, desde o seu ingresso nos cofres do Estado, ao pagamento de precatórios judiciais relativos a créditos de natureza alimentar. Esta é norma insculpida na Lei nº 10.482, de 03 de julho de 2.002, que em seu art. 4º estabelece: "Os recursos repassados aos Estados e ao Distrito Federal na forma desta Lei serão aplicados exclusivamente no pagamento de precatórios judiciais relativos a créditos de natureza alimentar."

A outra exceção é a que envolve a utilização do próprio procedimento do precatório, preconizado para o pagamento de obrigações definidas em lei como de pequeno valor. A Emenda Constitucional nº 20 de 15/12/98 foi que deu a atual redação do § 3º: "O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado."

Neste momento devemos pontuar que duas situações se apresentam como exceções à regra geral da ordem cronológica dos precatórios e da sujeição dos créditos ao procedimento do precatório. A primeira diz respeito a quebra do princípio da equidade no tratamento pela natureza do crédito, concernente a ordem de chegada do precatório, privilegiando aqueles de natureza alimentar. A segunda também resulta em privilegiar credores da Fazenda Pública, detentores de créditos definidos em lei como de pequeno valor, sendo que para esta hipótese, excepciona-se a forma do pagamento por outro meio, excluindo-os do sistema tradicional do precatório submetido ao orçamento público.

A rigidez do uso do precatório como única modalidade de cumprimento das sentenças apanhadas pelo transito em julgado, já vinha sendo flexibilizada desde a Lei 8.213 de 1991, que regulava o pagamento de dívidas previdenciárias oriundas de demandas judiciais de valores não superiores a R$ 5.180,25 por autor, dentro do prazo de até sessenta dias após a intimação do trânsito em julgado da decisão, sem necessidade da expedição de precatório.

A lei nº 10.099, de 19/12/2000, regulamentando a disposição do § 3º do art. 100 da C.F. estabeleceu em seu art. 3º, que os precatórios inscritos no Orçamento para o exercício de 2000, que se enquadrem nas demandas judiciais de que trata o art. 128, da Lei nº 8.213, de 1991, ou no art. 2º desta Lei, poderão ser liquidados em até noventa dias da data de sua publicação, fora da ordem cronológica de apresentação.

São vedados a expedição de precatório complementar ou suplementar de valor pago, bem como fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, a fim de que seu pagamento não se faça, em parte, na forma estabelecida no § 3º deste artigo e, em parte, mediante expedição de precatório (§ 4º acrescentado pela Emenda Constitucional nº 37 de 12/06/2002.)

O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório incorrerá em crime de responsabilidade. (§ 6º, do atual art. 100, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 30).

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3.Dívidas de pequeno valor:

A lei poderá fixar valores distintos para o fim previsto no § 3º deste artigo, segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público. (§ 5º, do art. 100, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 30).

A Emenda Constitucional 37 também acrescentou ao Ato das disposições Constitucionais Transitórias os artigos 86 e 87, com objetivo de regular as matérias pendentes de lei complementar, com o caráter de norma de vigência transitória, relativa ao pagamento dos precatórios conforme o disposto no art. 100 da Constituição Federal.

O artigo 86 estabelece que serão pagos conforme a disposição do art. 100 da Constituição Federal, os débitos da Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal oriundos de sentenças transitadas em julgado, não se lhes aplicando a regra de parcelamento estabelecida no caput do art. 78, do próprio ato das disposições constitucionais transitórias, que preencham, cumulativamente as seguintes condições: I – Ter sido objeto de emissão de precatórios judiciários; II – Ter sido definidos como de pequeno valor pela lei de que trata o § 3º do art. 100 da C.F., ou pelo art. 87 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; III – estar, total ou parcialmente, pendentes de pagamento na data de publicação desta Emenda Constitucional.

Além disso, ficou preservada a garantia da ordem cronológica de apresentação dos respectivos precatórios, conservando o direito de precedência dos precatórios de menor valor sobre os de maior valor. (§ 1º do art. 86 do ADCT).

Poderão ser pagos os débitos referidos pelo caput do art. 86 do ADCT, que não tiverem sido objeto de pagamento parcial, nos termos do art. 78 do próprio ADCT, em duas parcelas anuais, desde que disposto na lei. (§ 2º, do art. 86 do ADCT).

No parágrafo terceiro, deste mesmo art. 86, é ratificado o privilégio na ordem cronológica de apresentação dos precatórios, para os débitos de natureza alimentícia previstos no próprio dispositivo, garantindo o direito de precedência no pagamento sobre todos os demais.

Observa-se que a Emenda Constitucional 37 teve como finalidade maior, a promoção de um esvaziamento dos precatórios de pequeno valor, que encontram-se acumulados nas fileiras dos Tribunais aguardando solução, muitos deles tem-se de somar milhares para dar eqüivalência a um único de valor elevado. Tanto assim, que o § 1º do Art. 86 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, acrescido por esta Emenda, instala a ordem e precedência para o pagamento dos débitos de pequeno valor que já se encontram como objeto do precatório.

Neste ponto vale ressaltar que os créditos de natureza alimentícia compreendidos no § 1º-A do artigo 100 da Constituição Federal definidos como de pequeno valor pelo art. 87 do ADCT, terão preferência na ordem cronológica de apresentação sobre todos os outros. (§ 3º do 86 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias).

O artigo 87 do ADCT define como sendo dívidas de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis pelos entes da Federação, aquelas que sejam igual ou inferior a quarenta salários mínimos para as Fazendas dos Estados e do Distrito Federal e, de trinta salários mínimos, para a Fazenda dos Municípios, para efeito de dispensa da cobrança por meio de precatório.

Ao ser feita a leitura da Emenda Constitucional nº 37, constatará o analista que o legislador omitiu-se propositadamente em relacionar os valores das dívidas da Fazenda Federal, isto porque a lei nº 10.259, de 12.07.01, que instituiu os Juizados Especiais Cíveis e Criminais Federais, definiu para pessoa jurídica de Direito Público Federal como dívida de pequeno valor o de sessenta salários mínimos, correspondente hoje a R$ 12.000,00, o mesmo valor estabelecido para a competência destes Juizados, em conformidade com o § 1º do art. 17 com a seguinte redação: "Para efeito do § 3º do art. 100 da Constituição Federal, as obrigações ali definidas como de pequeno valor, a serem pagas independentemente de precatório, terão como limite o mesmo valor estabelecido nesta lei para competência do Juizado Especial Federal Cível (art. 3º, caput)."

Portanto, todas as dívidas judiciais, de natureza alimentar ou não, com trânsito em julgado, da Fazenda Pública Federal, Estadual ou Municipal, consideradas de pequeno valor nos termos definidos no art. 87 do ADCT, estão dispensadas do precatório.

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4) O procedimento do recebimento desprovido de precatório:

A dispensa de precatório prevista no § 3º, do art. 100, da Constituição Federal, tinha como obstáculo para o seu cumprimento a ausência de definição dos débitos de pequeno valor na esfera de cada uma das entidades públicas. A partir de agora, quando os valores já encontram-se definidos, resta saber o procedimento a ser adotado para se dar a concretização da prestação jurisdicional. De há muito, vem o legislador preocupado com a situação do credor em face das abusivas garantias reconhecidas ao devedor, capazes de inviabilizar o cumprimento da obrigação inadimplida, desvirtuando o conceito da ampla defesa e do devido processo legal, a ponto de impedir a efetividade da sentença transitada em julgado.

É neste campo de idéias que se apresenta a nova sistemática do pagamento dos créditos oriundos de sentença judicial, coberta pela coisa julgada, privilegiando, com acerto, as dividas definidas como de pequeno valor. Excluindo-as do sistema do precatório geral, onde a dívida é incluída no orçamento da entidade pública, por determinação da Presidência do Tribunal respectivo, para ser pago em outro exercício, procedendo assim, a exclusão desta fase do procedimento administrativo, onde os créditos são incluídos no orçamento, devendo o pagamento ser feito diretamente no próprio exercício.

A complementação da matéria constitucional ficou restrita a definição de dívida de pequeno valor para a esfera de competência da Entidade Jurídica de Direito Público, mesmo porque o tema do procedimento não poderá ser definido, por absoluta falta de competência pelos Estados muito menos pelo Município.

A integração do sistema normativo vigente à nova ordem constitucional pode ser feita tanto por nova lei, como por lei preexistente, desde que não seja incompatível com a norma maior. No particular vale por sua indiscutível propriedade a doutrina de José Afonso da Silva: "Por muitos modos se pode integrar as normas constitucionais, não só mediante lei ulterior. Mesmo as normas plenamente eficazes, juridicamente falando, dependem, às vezes, do cumprimento de certos requisitos ou de um mínimo de organização, para serem aplicadas." (Aplicabilidade das Normas Constitucionais – 6ª Edição, Malheiros, 2002, pág. 226)

No âmbito da área federal o processo de requisição está regulamentado pela lei 10.259/01, dos Juizados Especiais, no art. 17, para as decisões apanhadas pela coisa julgada, a requisição dirigida à autoridade pelo Juiz da causa, para proceder no prazo de sessenta dias, contados da entrega da requisição, na agência mais próxima da Caixa Econômica ou do Banco do Brasil, independente de precatório. Não sendo atendida a requisição, o juiz determinará o seqüestro do numerário suficiente ao cumprimento da decisão.

Há quem defenda a possibilidade de aplicação analógica da disposição do artigo 17 da Lei 10.259/01, às decisões operadas em coisa julgada, que condena o Estado ou o Distrito Federal em até quarenta salários mínimos, ou, o Município em até trinta salários mínimos, hipótese em que o Juiz da causa requisitará o pagamento da quantia no prazo de sessenta dias, sob pena de seqüestro.

Outros todavia, defendem o ponto de vista segundo o qual, para manter o princípio constitucional de harmonia entres os poderes, deve ser observado que os requerimentos dos pagamentos das dívidas de pequeno valor, sejam realizados pelos Presidentes dos Tribunais, iniciando as requisições pelo Juízo da causa dirigida a Autoridade administrativa maior do Poder Judiciário a que estiver integrado. Os que se filiam a este ponto de vista, justificam a posição no atendimento do exercício do controle na ordem de apresentação das requisições e do seu respectivo pagamento.

É verdade que a matéria encontra-se regulada para as dívidas da Fazenda Federal, porém, para as dívidas das Fazendas Estaduais e Municipais não foi normatizado o procedimento. Neste ponto, o intérprete deve-se ater a um princípio geral do direito na aplicação da norma, por via do qual se utiliza uma regra vigente existente para caso semelhante. É a aplicação do princípio da analogia, que na doutrina de Arruda Alvim constitui: "uma técnica de auto-integração do direito, porque decorre de uma mecânica interna, que se contém no próprio ordenamento jurídico, não se servindo o aplicador da lei de elementos situados fora dele, ditos extra-sistemáticos. É o próprio ordenamento jurídico que, através de princípio lógico, permite seja encontrada a solução para um determinado caso que encontra solução prevista expressamente na lei, mas que se contém no sistema legislado."(in Manual de Direito Processual Civil, Volume I, Arruda Alvim, Editora Revista dos Tribunais, pág. 53, 1979).

O que buscou regular a Emenda Constitucional 37, com a edição de novas disposições constitucionais transitórias foi a definição de dívidas de pequeno valor para as entidades Estaduais, Distritais e Municipais, com a finalidade de excluí-las do sistema tradicional de execução, mediante precatório, deixando todavia, indefinido o procedimento como estas dívidas seriam pagas.

Como se viu, o procedimento para as dívidas de pequeno valor da Fazenda Pública Federal, tem um procedimento regulado pela Lei 10.259/01, que constitui em caso análogo para quitação dos débitos com esta natureza para entidades públicas. Na doutrina do sempre festejado Carlos Maximiliano: "A analogia consiste em aplicar a uma hipótese não prevista em lei a disposição relativa a um caso semelhante." (in Hermenêutica a Aplicação do Direito – Carlos Maximiliano – 10ª Edição, pág. 208, Forense).

A hipótese em exame é de analogia pare ratione, que tem fundamento no pressuposto de que, se existe razão para determinado caso, deve haver igualmente para outro semelhante, o que significa encontrar uma equação teórica pela qual o sistema possa se apresentar completo.

Ao meu sentir não vejo razão para que não se aplique por analogia a disposição do art. 17 da Lei nº 10.259/01, determinando-se o seqüestro pelo próprio Juízo da execução aos processos em que for parte a Fazenda Estadual, Distrital e Municipal, depois de decorrido o prazo de sessenta dias sem que a requisição tenha sido cumprida. A aplicação desse procedimento para estas entidades tem amparo no vetusto brocardo ubi eadem ratio, legis dispositio (onde existe a mesma razão fundamental prevalece a mesma regra de direito).

Porém, para os precatórios em andamento, que é objeto da Emenda 37, aos Presidentes dos Tribunais cumprem oficiar a Autoridade Executada para efetuar o pagamento no prazo de sessenta dias sob pena de seqüestro do valor, para cumprir com o exercício do controle e por haver dado início ao procedimento coibindo a possibilidade de duplicidade de pagamentos.

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5) - Domínio Temporal:

A partir da vigência da Emenda Constitucional 37, que foi publicada no D.O.U. de 13 de junho de 2002, data em que passou a vigorar como comando normativo, é a data determinada como limite temporal para que os credores possam postular a quitação dos seus créditos em face da fazenda pública, definidos como de pequeno valor, em conformidade com o disposto no § 3º do art. 100 da Constituição Federal.

O objetivo da Emenda Constitucional encontra-se formulado em termos textuais no próprio art. 87 das Disposições Constitucionais Transitórias ao definir que "os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a....". ficando delimitado o campo de alcance da norma, destinada para excluir do sistema de precatório as dívidas definidas como de pequeno valor nos limites já especificado.

É o próprio Art. 86 acrescido ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias quem condiciona como uma das condições para caracterização do débito de pequeno valor, no inciso "I – ter sido objeto de emissão de precatórios judiciários."

Portanto, o novo sistema de pagamento deve alcançar especialmente os precatórios em curso, que ainda não tenham sido pagos, razão pela qual não se pode cogitar na espécie de incidência de aplicação retroativa da lei, porque a norma regula textualmente a exclusão do sistema do precatório aquelas dívidas já consignadas como tal.

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6) – Conclusão:

Diante desta exposição é de se concluir que: 1)- todas as dívidas tidas como de pequeno valor no âmbito das respectivas entidades e que já se encontram definidas como tal, independem do sistema de precatórios para serem quitadas; 2)- as requisições, nestas hipóteses, devem ser procedidas em qualquer hipótese pelo Juízo da execução sob pena de seqüestro; 3)- pode o credor renunciar o direito relativo a quantia que extrapolar o limite definido como de pequeno valor para gozar do benefício da não incidência do precatório; 4)- os precatórios já formalizados de dívidas definidas como de pequeno valor deverão ser processados perante a Presidência do Tribunal, que tiver feito a requisição para manter o controle dos pagamentos mediante o seqüestro; 5)- a natureza alimentar da dívida que ultrapasse os limites definidos como de pequeno valor, gozam do privilégio da quebra da ordem cronológica porém estão sujeitas ao precatório, como as demais dívidas da Fazenda Pública.