A publicidade das propostas legislativas de iniciativa do Poder Executivo e sua legitimidade à luz da Constituição Federal

No ano pretérito, o Poder Executivo Federal encaminhou ao Congresso Nacional projeto de lei que altera a redação do art. 618 da Consolidação das Leis Trabalhistas/CLT, chamado de "prevalência do negociado sobre o legislado", tendo como intenção "prestigiar a negociação coletiva sem agredir direitos e garantias constitucionais" (trecho da Exposição de Motivos n.º 26/MTE do PL n.º 5.843/2001).

Embora estejam expostos os motivos que estimularam a elaboração do projeto de lei enviado pelo Exmo. Sr. Presidente da República à Câmara dos Deputados, alguns setores da sociedade entendem que a real intenção do Governo Federal não corresponde ao que consta expressamente na citada EM 26/MTE, reagindo, assim, com veemente crítica e oposição ao seu teor.

No embate de idéias e opiniões, foi desencadeada ampla discussão nos meios de comunicação sobre a proposta de alteração da CLT, algumas, é certo, recheadas de exagero quanto às conseqüências advindas da nova redação a ser dada ao art. 618 da Consolidação, v.g., noticiou-se que o PL n.º 5.843/2001 permitia que o empregador optasse em remunerar o empregado com bebidas alcoólicas e não com dinheiro!

À vista deste quadro, a Administração promoveu uma campanha publicitária de esclarecimento social sobre as conseqüências da aprovação do referido projeto, pois, no seu entender, existia, igualmente, um amplo movimento deformando e denegrindo a intenção do Governo Federal, o que, por certo, prejudicava o juízo a ser formado pela opinião pública.

Uma vez iniciada, a campanha publicitária foi questionada judicialmente por meio de ações populares, nas quais se sustentava, em epítome, que a mesma estava em desacordo o disposto no § 1.º do art. 37 da Constituição Federal, não tendo a publicidade caráter educativo, informativo nem de orientação social, incorrendo, por conseguinte, em desvio de finalidade e violação ao princípio da moralidade.

Feitas estas considerações, resta indagar: Pode a Administração Pública, amparada no princípio da publicidade, e ainda no § 1.º do art. 37 da Carta Magna, promover, com recursos públicos, nos meios de comunicação, esclarecimentos sobre o texto de projeto de lei de sua iniciativa, suas conseqüências e intenções, ainda que tal proposta ainda esteja pendente de apreciação do Poder Legislativo Federal? Tal conduta afronta a moralidade? Os recursos públicos estariam sendo indevidamente utilizados?

Delimitado o tema que vamos examinar, próprio do Direito Constitucional e Administrativo, convém esclarecer que, neste passo, nos eximimos de analisar o próprio mérito trabalhista do PL n.º 5843/2001, sendo objeto de estudo apenas o ato administrativo de publicidade, o que dispensa maiores comentários sobre seus reflexos no Direito Laboral. O que se discutirá é a publicidade das propostas legislativas de iniciativa do Poder Executivo e sua legitimidade à luz da Constituição Federal.

A quaestio vexata se resume em saber se a publicidade oficial sobre o Projeto de Lei n.º 5843/2001 ou qualquer outra propositura legislativa similar em tramitação no conspícuo Congresso Nacional, preenche os requisitos constitucionais atinentes à matéria, satisfazendo ou não o Princípio Publicidade.

Percebe-se que o posicionamento contrário à campanha publicitária promovida pelo Governo ou outra que venha a surgir com o mesmo desiderato, parte da premissa de ser tal publicidade carecedora de caráter educativo, informativo ou de orientação social, como reza o § 1.º do art. 37 da Constituição Federal, sob o argumento principal de que ainda não existe uma norma jurídica vigente para se dar publicidade, e sim, apenas um projeto de lei.

Inicialmente, não há de se negar que a Carta Magna adotou e determinou que a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedeça ao Princípio da Publicidade (art. 37, caput). Como se não bastasse esta previsão, a Lei Maior reitera no § 1.º do art. 37, a necessidade de existir publicidade dos atos, programas, serviços e campanhas dos órgãos públicos, devendo ter a mesma caráter educativo, informativo ou de orientação social.

Portanto, é pertinente esclarecer que a Carta Magna adota a publicidade como um dos princípios de regência da atividade administrativa, e como princípio, espelha a ideologia da Constituição, seu postulado e seu fim.

Conforme bem leciona o prof. Luís Roberto Barroso (In Interpretação e Aplicação da Constituição, 3.ª ed., 1999, p.148/149), "os princípios constitucionais são, precisamente, a síntese dos valores mais relevantes da ordem jurídica", consubstanciando "premissas básicas de uma dada ordem jurídica, irradiando-se por todo o sistema". Ainda segundo este autor, os princípios "indicam o ponto de partida e os caminhos a serem percorridos" (op. cit., p. 149).

Diante deste princípio consagrado constitucionalmente, a Administração Pública nada mais fez do que atendê-lo, levando ao conhecimento da população discussão que atinge praticamente todos os brasileiros, senão sua grande maioria, e que representa uma grande mudança, sem dúvida, nas normas que regulam as relações laborais.

Atente-se, assim, para o fato de que o Governo Federal pode e deve aplicar verbas públicas em campanhas de informação e orientação social, segundo a própria prescrição constitucional (art. 37, caput, e § 1.º), desde, é claro, que dita publicidade não enseje promoção pessoal das autoridades.

Ora, imaginar que campanha publicitária de divulgação de projeto de lei, apto a provocar significativa alteração no ordenamento jurídico, configura desvio de finalidade, é diminuir a importância do conhecimento popular e sua conseqüente aprovação, deixando o povo insciente das discussões e diretrizes públicas.

A atuação da Administração Pública, ao desencadear a publicidade, no caso inicialmente mencionado, visa garantir que os empregados de todo o país não fiquem alheios ao teor da mudanças propostas na Consolidação das Leis Trabalhistas, em debate no Congresso Nacional, formando seu próprio convencimento e não apenas suportando as conseqüências advindas das alterações normativas.

Interessante ressaltar que mais fácil seria alegar que os diversos Governos, por vezes, no passado, pecaram em não trazer ao seio do povo as discussões mais importantes para o futuro e desenvolvimento nacionais, transgredindo, aí sim, o princípio da publicidade, conduta grave, segundo o magistério clássico do professor Celso Antônio Bandeira de Mello, in verbis:

"Princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico (...).

Violar um princípio é muito mais grave do que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais (...)" (In Elementos de Direito Administrativo, 1986, p. 230).

Segundo entendem alguns operadores do Direito, como proposição legislativa, o projeto de lei não pode ser considerado ato jurídico que justifique a publicidade custeada pela Administração Pública. Data venia, salta aos olhos que tal argumentação não é correta, pois, o projeto de lei não só existe, como é de interesse – seja sua aprovação ou não - da maioria da população. Não constitui, é certo, ainda, ato normativo, mas configura, por óbvio, ato administrativo de iniciativa do Poder Executivo Federal. Neste passo, trago à colação, novamente, as palavras do mestre Celso Antônio Bandeira de Mello, agora ao comentar o princípio da publicidade e a necessidade de se levar aos administrados o conhecimento de todos os ATOS da Administração Pública que lhes atingem:

"Princípio da publicidade. Consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos. Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1º, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida.

Tal princípio está previsto expressamente no art. 37, caput, da Lei Magna, ademais de contemplado em manifestações específicas do direito à informação sobre os assuntos públicos, quer pelo cidadão, pelo só fato de sê-lo, quer por alguém que seja pessoalmente interessado." (In Curso de Direito Administrativo, 13.ª ed., 2001, p. 84) (grifamos).

Poder-se-ia argumentar que a Administração Pública afastou-se da correta finalidade da publicidade oficial, incorrendo em desvio de finalidade. Entrementes, todo e qualquer ato, em sentido lato, ainda em formação, de interesse do administrado, há de seguir o princípio da publicidade, mormente, quando as mudanças normativas (atos) imprescindem de conhecimento e debate nacionais. Neste sentido, merecem transcrição os ensinamentos do sempre citado administrativista Hely Lopes Meirelles, que, na mesma linha dos excertos já colacionados, demostram, de maneira evidente, o acerto do posicionamento ora sufragado:

"A publicidade, como princípio de administração pública (CF, art. 37, caput), abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em formação, os processo em andamento, os pareceres dos órgãos técnicos e jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de julgamentos das licitações e os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos competentes. Tudo isto é papel ou documento público que pode ser examinado na repartição por qualquer interessado, e dele pode obter certidão ou fotocópia autenticada para os fins constitucionais" (In Direito Administrativo Brasileiro, 25.ª ed., 2000, p. 89).

Ademais, a publicidade sobre propostas legislativas tem o sentido de levar à opinião pública notícias sobre os atos (projeto de lei), programas (modernização da legislação trabalhista) e serviços da Administração, com notório caráter informativo e de orientação social, haja vista possibilitar não só o conhecimento da sociedade sobre os rumos que se pretende dar às normas jurídicas, como acender o debate crítico e construtivo sobre os temas levados ao Parlamento.

Outrossim, a Constituição Federal possibilita, ou melhor, determina, que se dê publicidade aos ATOS da Administração Pública, e, não há como negar que projetos de lei de iniciativa do Executivo, originam-se de um ATO do chefe Poder Executivo Federal. Portanto, a Administração Pública não viola qualquer preceito constitucional, pelo contrário, dá-lhe eficácia ao promover a publicidade não só do ATO (projeto de lei), como do seu texto e teor.

Destarte, não se pode inverter o entendimento doutrinário uníssono, ao asseverar que a campanha publicitária de orientação social acarreta a violação do princípio da moralidade e impessoalidade, pois, na realidade, levando ao conhecimento geral o ato (projeto de lei) de sua iniciativa, a Administração Pública não restringe aos salões do Congresso Nacional e gabinetes da capital federal, a discussão sobre as alterações que se pretende introduzir no ordenamento jurídico. Sobre a relação existente entre o princípio da publicidade x princípio da moralidade, vejamos, por todos, o constitucionalista Alexandre de Moraes (In Direito Constitucional, 10ª ed., 2001, p. 336):

"Note-se, portanto, que a publicidade não está vedada constitucionalmente, pois o princípio da publicidade dos atos estatais, e mais restritamente dos atos da administração, inserido no caput do art. 37, é indispensável para imprimir e dar um aspecto de moralidade à administração pública ou à atuação administrativa, visando o referido princípio, essencialmente, proteger tanto os interesses individuais como defender os interesses da coletividade mediante o exercício do controle sobre os atos administrativos" (grifamos).

Ao contrário de tratar-se de violação ao princípio da moralidade administrativa e desvio de finalidade, a providência publicitária levada a efeito pelo Governo Federal encontra-se na vanguarda dos movimentos de democracia participativa surgidos em todo o mundo, já que, ensejando o conhecimento e debate do tema, viabiliza a reação – positiva ou negativa – da sociedade civil, que desta forma encontra possibilidade de participar mais intensamente das decisões políticas do país.

Ressaltando a relevância da participação da sociedade civil na elaboração e implementação das políticas públicas, proporcionada pela ampla publicidade dos atos governamentais, cai a lanço transcrição dos ensinamentos do insigne professor Luís Roberto Barroso (In O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas, 5ª ed., 2001, pág. 131):

"Diante de tais antecedentes, é impossível exagerar a importância da mobilização da sociedade civil em torno da reivindicação de seus interesses, fazendo nascer um país que tem vida própria fora do oficialismo, da estatalidade tantas vezes opressiva. Tem-se, assim, uma primeira faceta do controle da efetividade do Direito, por via informal, não institucionalizada, de natureza essencialmente política e social. Por intermédio da atuação dos diferentes organismos da sociedade civil, articulam-se, muitas vezes, poderosos instrumentos para a exigência do cumprimento da Constituição e das leis, bem como para a conformação da atuação do Poder Público ao sentimento coletivo. Esta forma de fiscalização participativa se estende desde a pequena ação comunitária local até as grandes arregimentações que despertam e influenciam a opinião pública".

Conclui-se, portanto, que não viola o princípio da publicidade ou da moralidade a divulgação promovida pela Administração Pública, por meio de campanha publicitária, de atos - projetos de lei - de sua iniciativa, pois tal procedimento encontra-se sob a égide dos mais elevados princípios constitucionais de resguardo à soberania popular. Não merece, dessarte, as qualificações pejorativas a si atribuídas, sendo, na verdade, merecedora de encômios, dadas suas características de transparência, modernidade e coragem para fomentar o debate e respeito aos ideais democráticos.