A propaganda política: divisões, dúvidas, contexto e importância na sociedade

Inicialmente, temos a dizer que a propaganda política é gênero, onde se inserem três outras modalidades de propaganda, as quais serão melhores estudadas a seguir. Procuramos traçar um paralelo entre as ramificações deste instituto político eleitoral e suas características perante a sociedade.

Para que possamos entender melhor cada uma das espécies de propaganda, basta pensarmos o destinatário, ou seja, o público alvo. Desse modo, temos que essa é a melhor e mais segura maneira de configuração.

Com efeito, muitas dúvidas surgem entre os próprios operadores do direito eleitoral, bem como nas pessoas que lidam no ambiente político-partidário acerca do que se refere propaganda eleitoral. Observamos que o incorreto enquadramento entre as modalidades de propaganda política não é incomum. Portanto, necessário se faz o presente estudo para dirimir nossas dúvidas existentes.

A propaganda política advém do Princípio da Livre Manifestação do Pensamento, consagrado na Magna Carta de 1988, tendo como objeto principal a divulgação de ideais a fim de atrair um determinado grupo com vistas ao fortalecimento de uma pessoa ou um grupo de pessoas (agremiação).

As subdivisões da propaganda são: a propaganda partidária, a propaganda intrapartidária, a propaganda eleitoral e, correndo por fora, temos a propaganda institucional, cada uma delas com contornos próprios e objetivos distintos, como veremos abaixo.

No contexto principiológico, Thales Tácito Cerqueira e Camila Albuquerque Cerqueira, na Obra Direito Eleitoral Esquematizado, Dir. Pedro Lenza, São Paulo: Sairaiva, 2012, p. 385 e ss. asseveram que o princípio da legalidade aduz que todos os personagens eleitorais devem exercer a propaganda eleitoral conforme os ditames da lei, ou seja, trata-se de vinculação à conduta dos atores eleitorais à lei, no momento da realização da propaganda; o princípio da liberdade por sua vez, assevera que tais personagens devem exercer esse direito dentro do campo livre do direito; já o da responsabilidade, assegura que todos são responsáveis pelo ato ilícito da propaganda veiculada fora da legalidade; o princípio da igualdade traduz que todos os personagens do “jogo” devem ter garantida a isonomia ao direito de propaganda; o da disponibilidade, assevera que as partes dispõem de propaganda independente de licença, dentro dos limites legais; o do controle judiciário entende que a própria justiça eleitoral exerce a fiscalização e o controle da ilicitude da propaganda eleitoral; e por ultimo, o da proibição da pré-candidatura aduz que o integrante da agremiação não pode fazer propaganda antes da data legalmente estabelecida para tal, 06 de julho, salvo a intrapartidária.        

Em um breve resumo, antes de adentrarmos no mérito do presente estudo, a propaganda partidária é nada mais nada menos do que a denominada propaganda do direito eleitoral administrativo, salvaguardado no art. 45 da Lei n. 9.096/95, e tem por finalidade a divulgação de propaganda dos partidos políticos (ideias e ideal político-partidário – temas político-comunitários), sendo permitida até o dia 30 de junho do ano das eleições, sendo integralmente vedada no segundo semestre do ano eleitoral.

A propaganda intrapartidária está no art. 36 da Lei n. 9.504/97, e se deve ao necessário conhecimento por parte dos correligionários, dos pré-candidatos que pleiteiam vaga em cargo eletivo, sendo vedado o uso de TV, outdoor e rádio.

A propaganda eleitoral propriamente dita é aquela permitida a partir do mês de julho (dia 05) do ano da eleição, sendo direcionada de candidato para eleitor, visando dar conhecimento ao eleitorado da postura política do candidato. Art. 36 e 44 da Lei 9.504/97. Impende salientar que, segundo Thales Tácito Cerqueira e Camila Albuquerque Cerqueira, na Obra acima descrita, à pág. 386 e ss., esta espécie de propaganda subdivide-se em extemporânea ou antecipada, subliminar ou sub-reptícia.

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I – A PROPAGANDA PARTIDÁRIA:

Esta espécie de propaganda caracteriza-se, em suma, pelo por ser destinada aos correligionários do partido político que a produz, com vistas à divulgação das ideias, dos ideais, das propostas, enfim, dos interesses de uma dada agremiação partidária.

Interessante frisar, que tal instituto possui base legal na Lei Orgânica dos Partidos Políticos – LOPP, Lei nº 9.096/1995, precisamente nos art. 45 e ss. Conforme veremos melhor abaixo, in verbis:

Art. 45. A propaganda partidária gratuita, gravada ou ao vivo, efetuada mediante transmissão por rádio e televisão será realizada entre as dezenove horas e trinta minutos e as vinte e duas horas para, com exclusividade:

I - difundir os programas partidários;

II - transmitir mensagens aos filiados sobre a execução do programa partidário, dos eventos com este relacionados e das atividades congressuais do partido;

III - divulgar a posição do partido em relação a temas político-comunitários.

IV - promover e difundir a participação política feminina, dedicando às mulheres o tempo que será fixado pelo órgão nacional de direção partidária, observado o mínimo de 10% (dez por cento).

Não obstante, a própria lei de regência traz ressalvas na elaboração e produção destes programas, eis que é expressamente vedada a participação de pessoa filiada a partido político diverso ao da agremiação responsável pelo programa; bem como a divulgação de propaganda de candidatos a cargos eletivos[1]; e eventual trucagem com vistas a falsear fatos ou manipular informação.

Assim, o partido que contrariar a norma acima descrita, desvirtuando-se do conteúdo a que deveria se ater, poderá sofrer pena de cassação de tempo equivalente a 5 (cinco) vezes o tido na inserção considerada ilícita pela Justiça Eleitoral.

Há dois modos de se infringir a propaganda partidária, seja desvirtuando-a, seja por propaganda eleitoral antecipada. Caso haja desvirtuamento, a penalidade incorre ao partido político, caso seja propaganda antecipada ou extemporânea, ao pretenso candidato.

A competência para julgar representação contra partido político que utiliza-se de forma indevida sua propaganda partidária, é do Corregedor Regional Eleitoral, nos Tribunais Regionais Eleitorais. Caso a propaganda seja em cadeia nacional, a competência é do Corregedor Geral Eleitoral, no TSE. Para fixarmos a competência, basta rememorar qual Órgão Judicial deferiu o requerimento de propaganda. 

De outro lado, a competência para julgar as representações que visem apurar conduta de propaganda antecipada é dos juízes auxiliares. Ademais, há a existência do chamado cúmulo objetivo, que é a combinação dos dois institutos na mesma representação, assim, há possibilidade de cumular multa e cassação de tempo por propaganda desvirtuada e extemporânea, todavia a competência é atraída ao Corregedor Regional ou Geral Eleitoral.

Melhor explicando, caso haja infração de algum dos incisos do art. 45 acima citado, a propaganda tem-se como desvirtuada, acarretando a cassação de tempo equivalente a cinco vezes o da programação ilícita ao que o partido faria jus no semestre seguinte ao trânsito em julgado da ação. Caso haja antecipação de propaganda eleitoral, o candidato e partido incorrem ao pagamento de multa por lançar mão de propaganda eleitoral em período vedado, outrossim, com base legal no art. 36 da Lei nº 9.504/97[2] (Lei das Eleições), com as alterações advindas da Lei nº 12.034/2009, in verbis:

Art. 36. A propaganda eleitoral somente é permitida após o dia 5 de julho do ano da eleição.

§ 1º Ao postulante a candidatura a cargo eletivo é permitida a realização, na quinzena anterior à escolha pelo partido, de propaganda intrapartidária com vista à indicação de seu nome, vedado o uso de rádio, televisão e outdoor.

§ 2º No segundo semestre do ano da eleição, não será veiculada a propaganda partidária gratuita prevista em lei nem permitido qualquer tipo de propaganda política paga no rádio e na televisão.

§ 3º A violação do disposto neste artigo sujeitará o responsável pela divulgação da propaganda e, quando comprovado o seu prévio conhecimento, o beneficiário à multa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), ou ao equivalente ao custo da propaganda, se este for maior.

Com efeito, os Tribunais Regionais Eleitorais, quando do julgamento de eventual representação por propaganda partidária extemporânea, em espaço reservado à propaganda partidária gratuita devem observar se há ou não, anúncio, ainda que de forma indireta, de eventual candidatura. A Lei e a jurisprudência não trazem vedação caso a apresentação do programa seja feita por ícone do partido, ainda que ocupante de cargo público. Aliás, não seria crível entender que a legislação de regência obstaculizasse o aparecimento dessas lideranças partidárias, nas propagandas de suas respectivas legendas, desde que não haja pedido direto ou indireto de votos ou menção à candidatura futura. Nesse sentido, os arestos abaixo para melhor entendermos:

ELEIÇÕES 2014. REPRESENTAÇÃO POR PROPAGANDA ANTECIPADA EM PROPAGANDA PARTIDÁRIA. PARTICIPAÇÃO FILIADO. DIVULGAÇÃO. TEMAS POLÍTICO-COMUNITÁRIOS. IMPROVIMENTO DO RECURSO.

1. Não se configura a propaganda eleitoral antecipada em espaço de propaganda partidária quando não há o anúncio, ainda que de forma indireta e disfarçada de determinada candidatura, dos propósitos para obter apoio por intermédio do voto e de exclusiva promoção pessoal com finalidade eleitoral, o que não se verifica na hipótese dos autos, porquanto a jurisprudência do E. Tribunal Superior Eleitoral admite que liderança de expressão apresente as posições da agremiação responsável pela veiculação da publicidade partidária sobre temas político-comunitários. (Precedente: (Representação nº 80675, Acórdão de 27/05/2014, Relator (a) Min. LAURITA HILÁRIO VAZ, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 20/06/2014, Página 59 )  

2. Embora as inserções de propaganda partidária tenham enfatizado a figura de filiado na divulgação dos ideários políticos do partido, as circunstâncias e a contextualização da propaganda como um todo não nos permite inferir que houve promoção exclusiva ou publicidade eleitoral. 3. Recurso improvido. 

(TRE-PA - R-Rp: 125691 PA, Relator: AGNALDO WELLINGTON SOUZA CORRÊA, Data de Julgamento: 04/09/2014, Data de Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Volume 13:00, Data 04/09/2014).

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PROPAGANDA PARTIDÁRIA. ALEGAÇÃO DE DESVIO DE FINALIDADE. PROMOÇÃO PESSOAL. PARTICIPAÇÃO FILIADO. DIVULGAÇÃO. TEMAS POLÍTICO-COMUNITÁRIOS. IMPROCEDÊNCIA. REPRESENTAÇÃO.

1. A propaganda eleitoral extemporânea em espaço de propaganda partidária configura-se quando há o anúncio, ainda que de forma indireta e disfarçada, de determinada candidatura, dos propósitos para obter apoio por intermédio do voto e de exclusiva promoção pessoal com finalidade eleitoral, o que não se verifica na hipótese dos autos.

3. Admite-se que liderança de expressão apresente as posições da agremiação responsável pela veiculação da publicidade partidária sobre temas político-comunitários. Precedentes.

4. Representação que se julga improcedente. 

(TSE - Rp: 80675 DF, Relator: Min. LAURITA HILÁRIO VAZ, Data de Julgamento: 27/05/2014, Data de Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Tomo 114, Data 20/06/2014, Página 59).

Edson de Resende Castro[3], assevera que: “Pode se concluir que a promoção pessoal é uma forma de propaganda eleitoral, principalmente quando se leva em conta que o promovido tem vida ou aspiração política ou, mais tarde, vem a apresentar-se como candidato. É que toda promoção pessoal tem alguma finalidade. (...) Note-se, entretanto,  que a jurisprudência vem procurando distinguir a propaganda eleitoral da promoção pessoal, para entender esta ultima como conduta ilícita, mesmo quando fora do período permitido pela legislação eleitoral”.

Não obstante, conforme entendimento da melhor jurisprudência, para que um cidadão seja punido por propaganda antecipada ou extemporânea, não basta somente que haja uma super-esposição de sua figura, ou mero ato de promoção pessoal, como outdoor por exemplo, é preciso que se tenha convicção, em juízo de cognição exauriente, da real vontade daquela pessoa, suas pretensões e anseios com a veiculação de sua imagem antes do período de campanha eleitoral.

Também, é jurisprudencialmente permitido nas propagandas partidárias, críticas contundentes à administração de partidos antagônicos, tendo em vista o caráter divulgador das ideias do partido político divulgador do programa partidário, como melhor se observa no aresto paraense a seguir:

REPRESENTAÇÃO, PROPAGANDA PARTIDÁRIA. DESVIRTUAMENTO. MENÇÃO A CANDIDATURA. MENSAGEM SUBLIMINAR, AUSÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA. 1. Pessoa filiada à partido político não é legitimada a propor representação por desvirtuamento de propaganda partidária. Preliminar rejeitada.

2. As razões aduzidas pelos representados com vista ao reconhecimento da preliminar em análise, confundem-se verdadeiramente com o mérito e assim devem ser apreciadas. Segunda preliminar rejeitada.

3. Críticas ao desempenho de determinado gestor, em comparação ao programa ideológico-partidário da agremiação responsável pela propaganda atacada não caracterizam transgressões quanto à utilização do espaço destinado para veiculação da propaganda partidária. Precedentes TSE.

4. Em momento algum o partido representado atacou diretamente a pessoa do filiado da agremiação representante através de fatos ligados a sua vida privada, ou mesmo fez qualquer menção à candidatura, mesmo que subliminarmente, visando pleito futuro.

5. Representações julgadas improcedentes.

(TRE-PA - Rp: 133223 PA, Relator: LEONARDO DE NORONHA TAVARES, Data de Julgamento: 02/08/2012, Data de Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 146, Data 10/8/2012, Página 2 / 3).

Apesar de a legislação de regência afirmar claramente que somente partido político possui legitimidade ativa na presente demanda, o STF já decidiu pelo entendimento de que o Ministério Público Eleitoral também está inserido nesse rol, tendo em vista sua natureza. Portanto, a jurisprudência entende que os legitimados ativos são: partido político e MPE, enquanto que no polo passivo se abriga somente as agremiações.

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II – DA PROPAGANDA INTRA-PARTIDÁRIA:

Esta espécie de propaganda é muito pouco discutida e falada entre os operadores do direito eleitoral, eis que seus objetivos possuem características ainda mais particulares, tendo em vista o interesse interno nas agremiações.

Dessa forma, é permitida a propaganda direcionada ao público interno do partido político durante o momento vivenciado nas prévias  bem como das convenções partidárias. O nome dado à esta propaganda é intra-partidária.

De acordo com a própria Lei das Eleições{C}[4], as realizações das convenções partidárias possuem lapso temporal entre 10 à 30 de junho do ano da eleição.

Luiz Márcio Pereira e Rodrigo Molinaro{C}[5] prescrevem com sabedoria, que: “O prazo para realização das convenções partidárias é demarcado pela própria Lei das Eleições, em seu art. 8º: entre os dias 10 e 30 de junho do ano em que se realizar o pleito, os grêmios partidários deverão deliberar quanto à celebração de coligações e, ainda, sobre a escolha de seus candidatos, cujos registros devem ser solicitados à Justiça Eleitoral até as 19 horas do dia 5 de julho (LE, art. 11, caput.)”.

Sendo assim, o objeto primordial desta espécie de propaganda é o eleitor interno do partido, são os convencionais, as pessoas que irão escolher quais filiados disputarão os cargos colocados em votação na sempre esperada convenção partidária para escolha de candidatos.

As mensagens devem ser direcionadas aos filiados, com direito à voto. O § 1º do art. 36 da Lei nº 9;504/97, já transcrito acima, veda a utilização de rádio, televisão e outdoor. Sendo permitida a veiculação de cartazes, faixas, impressões, etc. no entorno do local onde será realizada a convenção. Qualquer atitude discrepante às normas e à própria jurisprudência balizadora tem-se como causadora de desequilíbrio no pleito, incorrendo em ilícito eleitoral o pretenso candidato que lançar mão.

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III – DA PROPAGANDA ELEITORAL:

É a propaganda propriamente dita, reservada sua utilização pelos candidatos devidamente registrados na Justiça Eleitoral após o dia cinco de julho do ano da eleição.

Possui base legal na própria Lei das Eleições, a partir do art. 36, bem como possui sempre complementação normativa pelas resoluções do Tribunal Superior Eleitoral – STF com força de lei ordinária.

Sua utilização possui o condão de angariar votos, transmitir ao eleitor quem é este ou aquele candidato, mediante a utilização de mensagens diretas ou indiretas do candidato para com seu eleitorado, visando a aprovação de sua imagem com latente utilização dos equipamentos advindos do marketing.

Frise-se que esta espécie de propaganda somente poderá ser realizada em prol de candidaturas, devidamente registradas ao pleito. Em contrapartida, dúvida que sempre surge nos corredores do direito eleitoral é acerca de candidato que não esteja com registro deferido ou encontra-se com o mesmo indeferido poder realizar propaganda eleitoral. Temos que a resposta é afirmativa, eis que a pendência de julgamento de registro de candidatura ou seu eventual indeferimento, não causa proibição de realização da mesma.

Com efeito, um candidato que possa ter seu registro indeferido, pode muito bem conseguir o deferimento em grau de recurso inominado ao TER, especial ou ordinário ao TSE, ou até mesmo em embargos de declaração, com decisão integrativa e/ou modificativa que gere efeito infringente, ocasionando eventualmente reforma do decisum para julgar deferido seu registro. É muito comum isso, sem que seja lhe tomado o direito de realizar sua propaganda eleitoral gratuita.

A propaganda eleitoral poderá ser realizada de diversas formas, legalmente previstas, todavia, serão objeto de outro estudo, com o aprofundamento que o caso requer.

Os legitimados ativos são MPE, candidato, partido político e coligações (aglutinação de siglas partidárias), os passivos são todos estes menos o Parquet.

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IV – DA PROPAGANDA INSTITUCIONAL:

Esta propaganda deriva de um preceito constitucional{C}[6] que é o da publicidade, princípio esculpido no direito administrativo, que por sua vez encontra-se inserido no rol do direito público, de aplicabilidade vinculada.

Ao nosso sentir, não está estritamente ligada ao direito político eleitoral propriamente dito, tendo em vista suas nuances. Porém, sua utilização indevida causa repercussão deveras negativa ao infrator na seara eleitoral, eis que eventual abuso de poder, desvio de finalidade na ocorrência das chamadas condutas vedadas, geram cassação de registro ou diploma, em ação de investigação judicial eleitoral – AIJE ou ação de impugnação de mandato eletivo – AIME.

CAPÍTULO VII

DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Seção I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

Nesse diapasão, temos que o gestor público, ocupante de cargo eletivo na seara executiva, prefeito, governador ou presidente não poderá se abster de realizar a publicidade institucional do ente que representa, em virtude do receio de ter-lhe aplicada multa eleitoral por propaganda irregular, ou até mesmo a prática de conduta vedada a agente público em campanha, tendo em vista que a administração não pode parar.

Sabemos que o administrador público tem o Poder/Dever de Agir, onde sua conduta tem por obrigação exercitar esse poder em benefício da comunidade. Esse poder é irrenunciável. Somando-se a isto, tem ele também o Dever de Eficiência, em que o obriga a realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional, sempre fazendo a devida publicização de seus atos.

O início de uma obra, o seu andamento, seu custeio ao erário e a sua inauguração com informações disponíveis de forma coletiva, à população, são necessariamente, informações úteis que devem ser difundidas para a opinião pública.

Outrossim, jamais, em uma publicidade institucional poderá haver menção à pleito futuro, bem como indicação ou enaltecimento de uma pessoa com vistas à eleição sob pena de infração às normas eleitorais, sendo que em ano eleitoral a vedação das propagandas institucionais somente são proibidas três meses antes das eleições.

O E. TRE/SC, acerca do julgamento de representação por propaganda extemporânea em publicidade institucional, assim decidiu:

RECURSO - PROPAGANDA INSTITUCIONAL - REPRESENTAÇÃO QUE DENUNCIA PLACAS IDENTIFICANDO OBRAS PÚBLICAS DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL COM PROPAGANDA ELEITORAL EXTEMPORÂNEA - AUSENTES OS ELEMENTOS CARACTERIZADORES DA PROPAGANDA IRREGULAR - INEXISTÊNCIA DE CONDUTA REPROVÁVEL - DESPROVIMENTO DO RECURSO. –

A jurisprudência tem exigido, para a tipificação da propaganda eleitoral extemporânea, que em seus termos haja induvidosa intenção de revelar ao eleitorado o cargo político que o beneficiário almeja, a ação política que pretende desenvolver e os méritos que o habilitam ao exercício da função, de modo a demonstrar, de forma inequívoca, a intenção de beneficiar determinada candidatura por meio do exercício da liberdade de expressão. Se da leitura da propaganda governamental não exsurgir a presença desses três elementos - de forma concomitante e somados -, ou, ainda, a fotografia do administrador, menção ao seu nome ou ao seu partido político, é inadmissível aplicar a penalidade do art. 36, § 3º, da Lei n. 9.504/1997.

(TRE-SC - RRECL: 1317 SC, Relator: JOSE GASPAR RUBIK, Data de Julgamento: 09/08/2004, Data de Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 09/08/2004).           

Por fim, há de se concluir que o estudo sistemático de cada um dos institutos narrados acima se faz profundamente necessário aos operadores do direito e aos integrantes da vida partidária, eis que são de vital importância, tendo em mira que o descumprimento de seus preceitos normativos pode causar, desde cassação de veiculação de propaganda partidária, passando pela condenação ao pagamento de multa pecuniária, ou até mesmo cassação do registro ou diploma do candidato, dependendo da espécie infringida.

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V – REFERÊNCIAS:  

BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988;

BRASIL, Lei nº 9.096/1995 - Dispõe sobre partidos políticos, regulamenta os arts. 17 e 14, § 3º, inciso V, da Constituição Federal;

BRASIL, Lei nº 9.504/1997 - Estabelece normas para as eleições;

CASTRO, Edson de Resende. Curso de Direito Eleitoral, de acordo com a Lei da Ficha Limpa, Lei nº 12.981/2013 e com as Resoluções do TSE para as eleições de 2014. 7ª ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2014.

PEREIRA, Luiz Márcio; MOLINARO, Rodrigo. Propaganda Política. Questões Práticas e Temas Controvertidos da Propaganda Eleitoral. 2ª ed. rev. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Renovar, 2014.

CERQUEIRA, Thales Tácito; CERQUEIRA, Camila Albuquerque. Direito Eleitoral Esquematizado, Dir. Pedro Lenza, São Paulo: Sairaiva, 2012.

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NOTAS

[1] Trata-se da famigerada propaganda eleitoral antecipada em propaganda partidária gratuita. Geral penalidade de multa de R$ 5.000,00 à R$ 25.000,00 ou o valor da propaganda se maior o for. 

[2] Art. 36, §3º da Lei nº 9.504/97

[3] CASTRO, Edson de Resende. Curso de Direito Eleitoral, de acordo com a Lei da Ficha Limpa, Lei nº 12.981/2013 e com as Resoluções do TSE para as eleições de 2014. 7ª ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2014.

[4] Lei nº 9.504/97

[5] PEREIRA, Luiz Márcio; MOLINARO, Rodrigo. Propaganda Política. Questões Práticas e Temas Controvertidos da Propaganda Eleitoral. 2ª ed. rev. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Renovar, 2014.

[6] Com salvaguarda no art. 37, §1º, da CF/88.