Moralidade e probidade administrativa

À compreensão do tema em epígrafe, mister se faz, preambularmente, que se defina os vocábulos "moralidade" e "probidade" a partir de uma visão sistemática, bem como teleológica, de sua existência perante o meio jurídico, delineando de modo específico os limites conceituais e operacionais de cada um deles, face a grande tendência de atribuir similaridade de significação aos mesmos.

Entende-se por moralidade a congregação de costumes, deveres e modo de proceder dos homens para com os seus semelhantes, o corpo de preceitos e regras para dirigir as ações humanas segundo a justiça e a equidade natural. A probidade, por sua vez, consiste em honradez, integridade de caráter, honestidade, pundonor. À primeira vista, vislumbrar uma distinção efetiva não se mostra de todo evidente, todavia, da análise minuciosa de tais conceitos, percebe-se que a moralidade compreende o conjunto de valores inerentes à existência humana, muitas vezes restem inobservados; já a probidade configura a retidão no agir consoante tais valores perante una dada atribuição, tanto que a origem etimológica do vocábulo coloca a improbidade em sentido próprio como "má qualidade".

---

Uma vez definidos de per si, interessante se faz colocar a discussão em torno do que vêm a ser os princípios da moralidade e da probidade administrativa, sua origem, suas evoluções, e, preponderantemente, a linha de atuação de cada um deles, mostrando as eventuais interseções que traçam seus caminhos.

A discussão em epígrafe ganhou relevância com a Constituição Federal de 1988, a qual coloca a moralidade como um dos princípios ao qual deve se submeter a administração pública, desmistificando toda uma tendência, oriunda das originárias distinções entre Direito e Moral, sendo esta uma área livre da intervenção estatal, consistente numa obrigação de simples dever, íntima, dada com intenção pura, sem qualquer possibilidade de coerção.

O Direito, dessarte, vinha a ser a obrigação legalmente formulada, imposta mediante coercibilidade, o que fornecia a certeza de sua observância. Tratavam-se de esferas distintas. Onde o Estado podia intervir, cobrando e impondo, era o Direito; onde a consciência individual traçava os parâmetros de limitação, tinha-se a moral. Porém surge um questionamento: de onde vem o Direito? Sabe-se que, antes das codificações normativas as relações no meio social eram tuteladas consuetudinariamente, a partir dos costumes imperantes em cada localidade; e de onde provinham, então, tais costumes? Em que se alicerçavam os povos para definirem o certo e o errado? Obviamente em valores imperantes, na moralidade, no que julgavam ser correto, honrado, íntegro. Da compilação desses costumes surgiu a norma, antes esparsa, depois codificada, passando por variadas especializações, mas resultante de como agiam os povos diante daquelas situações fáticas, afinal, não poderia todo o sistema ir de encontro a tudo o que já existia no campo da imperatividade de condutas.

Assim se posicionou Georges Ripert, ao preceituar: "se uma lei corresponde ao ideal moral, a sua observância será facilmente assegurada; o respeito pela lei apoiar-se-á sobre a execução voluntária e contente do dever, a sanção será eficaz porque ela atingirá os membros da sociedade reconhecidamente rebeldes ao dever. Se, ao contrário, a lei fere o ideal moral da sociedade, ela não será senão imperfeitamente obedecida até o dia em que, malgrado sua aplicação difícil, ela conseguir deformar o ideal moral e aparecer ela mesma como a tradução de um outro ideal."

Nessa linha de raciocínio, não há como se dissociar concretamente o direito da moral, vez que aquele nasce indiretamente desta, fundamenta-se num ideal de correição fornecido pelos valores genéricos do certo e do errado. O mesmo homem que buscou traçar paralelos de distinção entre direito e moral, a fim de resguardar uma certa área livre da intromissão estatal, passou a enxergar a necessidade de tutela às relações jurídicas e sociais a partir de uma outra ótica, restrita não apenas ao normativismo codificado, porém extensiva ao senso moral norteador das ações dos indivíduos.

No campo do direito administrativo, público por natureza, há a preponderância do interesse coletivo em detrimento do individual, o Estado se investe da função administrativa a fim de proporcionar aos jurisdicionados uma perfeita vivência em sociedade. Como então desprezar o fator moralidade? Uma vez o Estado dotado de uma função, se a ética fosse dispensada de análise, como garantir a efetividade da prestação a que se obriga? Em nome da norma há um leque de opções frente a cada caso concreto, todavia a permissibilidade de agir há de ser delimitada pelas diretrizes morais; não basta que a autoridade seja competente, os motivos verdadeiros, o objeto lícito, se a intenção do agente for desvirtuada, configurando desvio de poder, invalidando o ato de pleno direito; é de se observar a finalidade, o intento, e isso perpassa aos campos da mera norma jurídica solitária, indo encontrar abrigo na conceituação de moralidade administrativa.

A partir do momento em que o interesse público está em xeque, não se pode deixar os limites de ação a cargo somente e tão somente da consciência individual; indispensável é a proporcionalidade entre os meios e os fins a serem atingidos, entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios que por ela serão auferidos, a razoabilidade entre o possível juridicamente e o plausível faticamente. Exemplificadamente, os governos, seja Municipal, Estadual ou Federal têm direito a um percentual da receita a ser destinado a publicidade das suas realizações e planos de governo; assim, é lícito que o nosso governador providencie as propagandas das suas obras, mas será moral às vésperas de uma eleição, quando na realidade existem fatos muito mais carecedores de atenção e investimentos, como as áreas de saúde, educação, etc.?

Em face da discricionariedade imanente ao poder da administração, há de existir uma limitação e uma ampliação do controle jurisdicional dos atos administrativos, de modo que uma vez inexistente a moralidade a nortear as práticas ditas lícitas, estas perdem as feições de legalidade até então prescritas em texto normativo. È de se interpretar a norma tendo como supedâneo o seguimento a determinado modelo que permita numerar as fases logicamente distinguíveis na justificação ou motivação judicial, de tal modo a identificar o pontos em que ela dá ensejo à fundamentação de ordem moral. A lei permite que a administração extraia da norma suas consequências, conforme juízo de valor a ser feito em cada caso concreto; nessa apreciação, terão que prevalecer os valores éticos da instituição, que constituem limites à discricionariedade administrativa, os quais, se transpostos, ensejam correção pelo Poder Judiciário.

Acrescente-se ainda, do gênero moralidade, a espécie improbidade administrativa, revelando a qualidade do administrador que não procede bem, por não ser honesto, que age indignamente, por não ter caráter, que não atua com decência, por ser amoral. Consoante já esposado, a moralidade compreende o conjunto de valores inerentes à existência humana, muitas vezes restem inobservados; já a probidade configura a retidão no agir consoante tais valores perante una dada atribuição.

A moralidade administrativa compreende o tipo de comportamento que os administrados esperam da administração pública para a consecução de fins de interesse coletivo, segundo uma comunidade moral de valores, já a probidade na administração vem a ser o agir em consonância com tais valores, de modo a propiciar uma administração de boa qualidade. A moralidade é o genérico, do qual a probidade é uma especialização.

Divergências assentam-se no cerne de tais definições no sentido de colocar a probidade enquanto gênero do qual a moralidade vem a ser a espécie; os partidários de tal linha de pensamento consubstanciam-se na preponderância do termo improbidade nos textos legais reguladores da matéria em epígrafe. Tudo bem que a nova lei de improbidade administrativa volta-se inteiramente ou uso de tal vocábulo, todavia não é de se olvidar que todo o aparato de proteção emerge do caput do art. 37 da CF/88, a saber: "A administração pública direita, indireta ou fundacional de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte: (...)"

---

Em suma, o ato de imoralidade afronta a honestidade, a boa-fé, o respeito à igualdade, as normas de conduta aceitas pelos administrados, o dever de lealdade, a dignidade humana e outros postulados éticos e morais. A improbidade significa a má qualidade de uma administração, pela prática de atos que implicam o enriquecimento ilícito do agente ou em prejuízo ao erário ou, ainda, em violação aos princípios que orientam a pública administração. Não há pois como restarem dúvidas. A moralidade é o postulado alicerce, do qual a probidade erige, trazendo para a prática a axiologia inserta no termo "moral", traduzindo aquele administrador que não se norteia pelas valorações éticas componentes da moralidade, como ímprobo, passível, de conseguinte, das sanções cabíveis a sua atuação condenável.