O controle social da administração pública no Brasil

RESUMO: Na atualidade, os órgãos e os poderes legalmente instituídos não são suficientes para controlar os atos da Administração Pública. Por isso, existe a necessidade de uma participação efetiva e consciente dos cidadãos na fiscalização das contas governamentais. Nessa vertente, o controle social apresenta-se como um instrumento efetivo na monitoração das finanças públicas. O objetivo essencial do presente trabalho é apresentar um estudo sobre o controle social, detalhando, entre outros, os aspectos conceituais, instrumentos e bases normativas, bem como os dificultadores do seu exercício.

Palavras-chave: Direito Administrativo. Controle Social. Administração Pública.

1. INTRODUÇÃO

Para cumprir as suas obrigações e implementar as políticas públicas necessárias ao desenvolvimento da sociedade, o Estado necessita de dinheiro, com o que desenvolve uma atividade financeira, que consiste em obter, gerir e aplicar os recursos arrecadados.

Uma vez que é o detentor singular do poder de gestão da coisa pública, o cidadão tem o direito de ver seus recursos aplicados de forma correta, sem qualquer espécie de irregularidade. Todavia, somente através de um controle social efetivo é possível garantir a adequada gestão de tais recursos.

Nos últimos anos, o fluxo de diretrizes do Estado deixou de ser meramente burocrática, para atingir o nível democrático, no qual as ordens partem de baixo para cima e não de cima para baixo (Rocha, 1995).

Assim, ao estabelecer os critérios para caracterização de todo e qualquer processo democrático é indispensável a existência de controle da Administração Pública pela comunidade: “Os membros devem ter a oportunidade exclusiva para decidir como e, se preferirem, quais as questões que devem ser colocadas no planejamento” (Dahl, 2001).

Atualmente, podemos verificar que os poderes instituídos e os Tribunais de Contas não são capazes de controlar sozinhos os atos dos gestores públicos. A questão agrava-se em função do estado de corrupção generalizada que contamina as administrações públicas.

Neste contexto, o controle social apresenta-se como uma forma de controle possivelmente eficaz e que traz qualidade aos serviços públicos, uma vez que a decisão do povo é soberana em uma democracia.

O presente trabalho apresenta um estudo sobre o controle social, detalhando, entre outros, os aspectos conceituais, instrumentos e bases normativas, bem como os dificultadores do seu exercício.

2. ASPECTOS HISTÓRICOS E CONCEITUAIS DO CONTROLE SOCIAL

Ao longo do século XX, muitas foram as experiências e tentativas de reforma estatal implementadas em grande escala, visando transformar certas características da organização e do funcionamento do aparelho de Estado, a fim de dotá-lo de maior eficiência e eficácia e, mais recentemente, também de efetividade, pelo menos no nível da retórica (Oszlak, 1999).

Segundo Bresser (1996), após a II Guerra Mundial há uma reafirmação dos valores burocráticos, mas, ao mesmo tempo, a influência da administração de empresas começa a se fazer sentir na gestão pública. As ideias de descentralização e de flexibilização administrativa ganham espaço em todos os governos. Entretanto, a reforma da administração pública só ganhará força a partir dos anos 70, quando tem início a crise do Estado, que levará à crise também a sua burocracia. Em consequência, nos anos de 1980, inicia-se uma grande revolução na administração pública dos países centrais em direção a uma administração pública gerencial.

O autor argumenta, ainda, que aos poucos se foram delineando os contornos da nova administração pública:

a) descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais;

b) descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os administradores públicos transformados em gerentes crescentemente autônomos;

c) organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal;

d) pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total;

e) controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos processos administrativos; e

f) administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de autorreferida.

Os objetivos dos dirigentes que implementaram reformas foram de um modo geral, reduzir a burocracia, reafirmar o controle político, revitalizar a “máquina administrativa”, mudar os padrões de oferta de serviços e introduzir uma nova filosofia gerencial de economicidade de recursos, de eficiência e de controle de dispêndios (Gray e Jenkins, 1995; Self, 1993).

O monitoramento do desempenho e a avaliação constituem parte indispensável da gestão pública moderna, bem como a implementação de orçamentos por resultados e da fixação de metas, contratos e ajustes para controlar a execução dos gastos e a prestação dos serviços públicos.

Com a Reforma Gerencial, passou-se a pregar a utilização de novas formas de responsabilização dos agentes públicos, através do controle pelos resultados e do controle social de políticas públicas, no qual a responsabilidade pelas decisões políticas passa a ser dividida entre governantes e sociedade.

Por controle social, segundo o Dicionário de Política de Bobbio, Mateucci e Pasquino (2004, pág. 283), se entende o conjunto de meios de intervenção, quer positivos, quer negativos, acionados por cada sociedade ou grupo social, a fim de induzir os próprios membros a se conformarem às normas que a caracterizam, de impedir e desestimular os comportamentos contrários às mencionadas normas, de restabelecer condições de conformação, também em relação a uma mudança do sistema normativo.

Na cartilha “Controle Social” (CGU, 2008, pág. 16), do Programa Olho vivo no dinheiro público da Controladoria-Geral da União (CGU), encontra-se a seguinte definição:

“Controle Social pode ser entendido como a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da Administração Pública. Trata-se de importante mecanismo de prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania”. (CGU, 2008, pág. 16)

Pedrini, Adams e Silva, afirmam que o Controle social relaciona-se intimamente com o processo e resultado da mobilização da sociedade na luta pela garantia dos direitos humanos e sociais. Por essa visão, os setores da sociedade que assumem a perspectiva emancipadora necessitam enfrentar as forças que a eles são tendencialmente opostas na sociedade capitalista: o mercado, e, em tese, o Estado dominado e dirigido pelos detentores do capital (Pedrini; Adams; Silva, 2007, pág. 225).

Para Streck e Adams (2006 apud Pedrini; Adams; Silva, 2007), controle social pressupõe corresponsabilidade com a “coisa pública” onde haja formulação conjunta de objetivos e metas com justiça social. Numa perspectiva mais republicana, a participação social acontece de forma permanente, onde o indivíduo está inserido numa comunidade.

Conforme a Cartilha “Controle Social” (CGU, 2008, pág. 16), da CGU:

“[...] tendo em vista a complexidade das estruturas político-sociais de um país e do próprio fenômeno da corrupção, o controle da Administração Pública não se deve restringir ao controle institucional. É fundamental para toda a coletividade que ocorra a participação dos cidadãos e da sociedade organizada no controle do gasto público, monitorando permanentemente as ações governamentais e exigindo o uso adequado dos recursos arrecadados.” (CGU, 2008, pág. 16)

Segundo Fressz (2006 apud Spinelli, 2008, pág. 27), o controle social pode ser realizado de duas formas:

a) Forma Direta: quando exercido pelo cidadão ou grupo social sem a participação ou interveniência de órgão ou entidade pública. Os meios de comunicação são um bom exemplo de eficiência no controle social direto, pois denunciam o fato e “cobram” do Poder Público competente a sua plena apuração. Casos de desvio de dinheiro público, de nepotismo, de tráfico de influências e de corrupção, não detectados por órgãos de controle, vieram à tona com a divulgação dos fatos pela imprensa.

b) Forma Indireta: quando exercido pela população por meio de mecanismos ou instituições colocados à sua disposição. Um exemplo de controle social indireto são os Conselhos Municipais de Políticas Públicas, criados para acompanhar a execução dos recursos federais repassados ao município. Outro exemplo seria uma denúncia formulada por um cidadão ao Ministério Público.

3. ACCOUNTABILITY

Segundo Ricardo Ceneviva (2006), ideia de accountability está presente hoje em diversas áreas das ciências sociais: desde a administração de empresas até a educação, passando pela administração pública e a ciência política. Entretanto, uma rápida revisão dos trabalhos produzidos revela que a definição do conceito ainda carece de consenso quanto a seu significado e de uma clara delimitação teórica. Percebe-se que a definição tende a variar acentuadamente não apenas de autor para autor, mas também conforme a tradição disciplinar, na qual o trabalho se insere.

Accountability é uma palavra de origem inglesa, que significa responsabilidade, cuja acepção original, diz respeito “al cumplimiento de uma obligación del funcionário público de rendir cuentas, sea a um organismo de control, al parlamento o a la sociedade misma” (Clad, 2000, pág. 329).

Segundo Rizzo (2010), embora o vocábulo accountability não possua um equivalente preciso em Língua Portuguesa, podemos conceituá-lo, no campo das ciências sociais, como responsabilização, ou seja, que remete para dimensões semelhantes à prestação de contas, responsabilidade social, verificação da qualidade de serviço prestado, responsabilidade eleitoral etc. Qualquer que seja o sentido com que o termo for empregado, no entanto, deve trazer ínsita a possibilidade de sanção. A prestação de contas, por exemplo, somente dará oportunidade à accountability se ela for feita com a finalidade de prevenir responsabilidades.

Guillermo O´Donnell (1998) enfatiza duas vertentes da accountability: uma é aquela denominada accountability vertical, que pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle burocrático (de cima para baixo).

O accountability vertical ocorre quando os cidadãos controlam os políticos e governos através de plebiscito, referendo e voto, ou mediante o exercício do controle social. Além disso, refere-se à “transparência das gestões em relação aos eleitores que podem assim fiscalizá-las e puni-las, principalmente através do voto em eleições livres e justas” (Marcelo Amaral, 2007).

A outra vertente apresentada por O’Donnell (1998) é a noção de accountability horizontal que pressupõe uma relação entre iguais, por meio de mecanismos de checks and balances, da mútua vigilância entre os três poderes, autônomos, do Estado.

São instrumentos de exercício do accountability horizontal: o sistema de freios e contrapesos estabelecidos na constituição; a atuação do Ministério Público; os Tribunais de Contas, as Controladorias Gerais e Agências Fiscalizadoras; as Ouvidorias públicas; os Partidos políticos. Há autores que também incluem a imprensa em geral.

O conceito de accountability é ampliado para accountability societal, que segundo Peruzzotti e Smulovitz (2000), é um mecanismo de controle não eleitoral, que se utiliza de ferramentas institucionais e não institucionais, tais como: ações legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias, entre outras, baseadas em ações de múltiplas associações de cidadãos, movimentos sociais, entre outros, com o propósito de expor as faltas da Administração Pública, bem como trazer novas questões para agenda pública ou influenciar a direção da política pública.

O accountability é um instrumento eficiente para aprimorar os serviços públicos e desenvolver a capacidade do Estado em responder as demandas dos cidadãos. Adotar mecanismos de controle social como forma de accountability fortalece o espaço público e estimula o engajamento cívico dos grupos organizados da sociedade ampliando a qualidade dos canais de participação da sociedade civil na esfera pública e a consciência republicana (Bresser Pereira e Grau, 2006, pág. 47).

4. OS PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DEMOCRATIZADORES DO CONTROLE SOCIAL

Preliminarmente, cabe registrar que não trataremos aqui dos órgãos institucionais de controle, interno e externo, instituídos e responsáveis formal e legalmente pelo controle da Administração Pública, tais como, Ministério Público, Tribunais de Contas e Controladoria Geral da União. Também não serão abordados os instrumentos processuais utilizados para o exercício do controle, tais como, mandado de segurança e ação popular.

Dessa forma, faremos, neste item, apenas uma avaliação normativamente delimitada das audiências públicas e do orçamento participativo como mecanismos democratizadores do controle social no Brasil.

            4.1. Audiência Pública

A Audiência Pública refere-se a um espaço institucional para todos aqueles que tenham um interesse ou sejam afetados pelas ações governamentais, possam participar do processo de tomada de decisão da autoridade, expressando sua opinião sobre as questões discutidas. A audiência pública pode ser opcional, obrigatória ou a pedido dos cidadãos.

A Constituição Federal Brasileira também não preve e nem proibe em seus artigos a audiência pública. Todavia, nas leis ordinárias, há inúmeras previsões sobre a utilização da audiência pública, a exemplo dos seguintes dispositivos:

a) Artigo 39, da Lei n.º 8.666/93 (Licitações e Contratos Administrativos), que prevê a realização de audiência pública em casos de projetos que seja superior em cem vezes ao valor da concorrência pública;

b) Artigo 225, da Lei n.º 6.938/81, que instituiu o Conselho Nacional do Meio Ambiente, autorizando a convocação de entidades privadas para atuar informativamente na apreciação de estudos de impacto ambiental;

c) Artigo 32, da Lei n.º 9.784/99 (do Processo Administrativo), prevê a possibilidade de audiência pública para debates sobre a matéria objeto de processo administrativo, antes da tomada de decisão, sempre haja relevância da questão, a juízo da autoridade.

           4.2. Orçamento Participativo

O orçamento participativo é um espaço aberto aos cidadãos no processo de tomada de decisão pública, permitindo-lhes analisar e opinar sobre a aplicação dos recursos públicos e controlar as prestações de contas.

Para implementar o orçamento participativo se requer cinco níveis de participação:

a) divulgação de informações para todos os intervenientes no processo é um insumo fundamental para a geração de confiança e legitimidade do processo;

b) uma opinião pertinente, alimentada pela informação relevante e exposição de ponto de vista próprio;

c) existência de uma decisão no sentido de definir a priorização ou realocação dos recursos;

d) a fase de discussão e negociação entre o município e a comunidade;

e) eleição dos delegados e conselheiros, uma vez que são os porta-vozes dos interesses das comunidades.

Segundo Ossian (2010), adotado inicialmente de modo voluntário, o orçamento participativo, mesmo ainda com um baixo índice de aceitação no conjunto dos municípios brasileiros, se legitimou pelas experiências exitosas em grande parte das cidades em que foi utilizado.

O orçamento participativo possui regulamentação na legislação esparsa, conforme exemplos abaixo:

a) Lei n.º 10.257, de 10/07/2001 (Estatuto da Cidade), conforme descrito abaixo:

“Art. 4.º - Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

[...]

III – planejamento municipal, em especial:

[...]

f) gestão orçamentária participativa.

b) Lei Complementar n.º 101, de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), conforme descrito abaixo:

[...]

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

 Parágrafo único.  A transparência será assegurada também mediante:

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar n.º 131, de 2009).

5. DIFICULTADORES DO CONTROLE SOCIAL

São inúmeros os fatores que dificultam a concretização do controle social, questões culturais, falta de transparência das informações, nível de educação etc. Trataremos neste item dos principais dificultadores do controle social.

            5.1.  Falta de Cultura Fiscalizadora

O modelo de Estado que foi construído ao longo da história dos países da América Latina sempre foi patrimonialista e elitista, descartando qualquer possibilidade de controle social.

Existe necessidade de superação de uma cultura política autoritária, que historicamente marcou as relações de poder. Muitos governos concordam, em princípio, com a participação, mas, na prática, agem sem levá-la em consideração. O mesmo vale para a população, que muitas vezes requer a participação, mas, na prática, fica esperando um governante que resolva tudo, sem que precise se envolver muito com as questões.

Para melhorar a questão, faz-se necessário um processo educacional evolutivo, que não se concretizará na noite para o dia, mas sim de forma gradativa em um processo de longo prazo.

Além disso, a população precisa conhecer adequadamente as informações disponibilizadas pelo Estado, avaliando com visão crítica e se organizando de forma coordenada para que o controle possa ser adequadamente desenvolvido. Todavia, ainda falta um maior reconhecimento de que o controle social é um direito de todos em uma sociedade verdadeiramente democrática.

           5.2. Acessibilidade e insuficiente transparência das informações públicas

É reconhecível a evolução do processo de divulgação das informações públicas no Brasil, até mesmo porque a legislação brasileira tem incentivado que todos os dados das contas públicas sejam divulgados periodicamente.

Ocorre que o grau de complexidade das informações disponibilizadas e a dificuldade na operacionalização das consultas, muitas vezes, faz com que esses relatórios sejam de difícil compreensão para grande parte da sociedade, que se sente desmotivada para realização do monitoramento.

Somente existirá a possibilidade de um controle social efetivo quando os instrumentos viabilizadores das consultas às contas públicas traduzam, de forma didática e resumida, essa grande quantidade de informações de modo a facilitar o entendimento de como são executados os orçamentos estatais.

           5.3. Falta de articulação concreta ou segregação dos movimentos sociais

A atuação segregada dos movimentos sociais no Brasil é outro fator dificultador do controle social. A dispersão dos setores reduz a força das reivindicações e diminui a atenção dada pelos governantes a estes grupos.

Para que o controle social tenha resultados efetivos é imprescindível que as ações sejam coordenadas e articuladas de maneira uniforme, exercendo uma pressão equânime junto aos gestores públicos, garantindo a implementação de políticas públicas de interesse dos cidadãos.

O que, muitas vezes, ocorre é o descrédito nas instituições, tais como sindicatos, que poderiam ser utilizadas para coordenar as ações e forçar resultados positivos, tendo em vista o corporativismo existente em algumas classes, surgindo inclusive organizações paralelas às oficiais.

6. A TRANSPARÊNCIA COMO PRINCIPAL INDUTOR DO CONTROLE SOCIAL

Nos últimos anos, o fenômeno da globalização, os avanços da internet e da legislação brasileira provocou uma evolução no processo de divulgação das informações referentes à atuação do Estado na realização de serviços públicos e na prestação de contas.

Em um contexto democrático, os cidadãos demandam acesso à informação, conhecimento da atuação do Estado e cobram o destino eficiente de seus tributos.

Segundo Azevedo (2011): “pode-se definir transparência da gestão como a atuação do órgão público no sentido de tornar sua conduta cotidiana, e os dados dela decorrentes, acessíveis ao público em geral”. A transparência vai mais além da publicidade, pois se detém na garantia do acesso as informações de forma global, não somente aquelas que se deseja apresentar. A noção de democracia, consagrada constitucionalmente, está vinculada à capacidade dos indivíduos de participarem efetivamente do processo de tomada de decisões pelos governantes.

A transparência não é um fim em si mesmo, e sim um instrumento auxiliar da população para o acompanhamento da gestão pública (Hage, 2010). Ela permite que a gestão seja cotejada e avaliada cotidianamente e possui um caráter preventivo, inibindo situações de desvio e malversação de recursos. A falta de transparência na gestão é um forte indicativo de práticas comprometedoras (Trevisan et alli, 2003).

Cappelli, Leite e Araújo (2010) apresentam que o avanço da transparência no campo normativo demanda modelos que permitam a verificação desse grau de transparência, indicando características que devem estar presentes em uma organização para que esta seja considerada transparente, em um determinado nível.

Esses princípios se organizam, segundo os autores (Cappelli, Leite e Araújo, 2010, apud Azevedo, 2011), na forma de estágios, em um modelo misto de progressão em linha, definido como “degraus de transparência”, uma taxonomia desses princípios. Esses degraus, segundo os referidos autores (Cappelli; Leite; Araújo, 2010, págs. 101-102), são:

• DEGRAU 1 – Acessibilidade

A transparência é realizada através da capacidade de acesso. Esta capacidade é identificada através da aferição de práticas que efetivam características de portabilidade, disponibilidade e publicidade na organização.

• DEGRAU 2 – Usabilidade

A transparência é realizada através das facilidades de uso. Esta capacidade é identificada através da aferição de práticas que efetivam características de uniformidade, simplicidade, operabilidade, intuitividade, desempenho, adaptabilidade e amigabilidade na organização.

• DEGRAU 3 – Informativo

A transparência é realizada através da qualidade da informação. Esta capacidade é identificada através da aferição de práticas que efetivam características de clareza, completeza, atualidade, comparabilidade, consistência, integridade e acurácia na organização.

• DEGRAU 4 – Entendimento

A transparência é realizada através do entendimento. Esta capacidade é identificada através da aferição de práticas que efetivam características de concisão, compositividade, divisibilidade, detalhamento e dependência na organização.

• DEGRAU 5 - Auditabilidade

A transparência é realizada através da auditabilidade. Esta capacidade é identificada através da aferição de práticas que efetivam características de validade, controlabilidade, verificabilidade, rastreabilidade e explicação na organização.

 

Segundo Azevedo (2011), o simples fato de tornar dados disponíveis não faz de uma organização transparente. Esse processo envolve quesitos, que se relacionam as várias dimensões do ato comunicativo. Existem questões que envolvem o preparo e qualificação do receptor, a forma de disponibilização dos dados pelo emissor, entre outras.

Conforme ensina Braga (2011), cabe avançar para classificações das organizações e na promoção da transparência em critérios objetivos. Essas questões fundamentais para a materialização da transparência convivem com o mundo concreto da gestão e demandam instrumentos de avaliação sistemática, que permitam ao governante aferir o andamento da transparência como valor na sua gestão e que possibilitem a emissão de recomendações gerenciais para a correção de rumo, no sentido do órgão avançar nos estágios de transparência.

Segundo Lira (2003, pág. 68), a atuação conjunta entre governo e sociedade pode resultar em valiosos ganhos econômicos, sociais e culturais. Os ganhos econômicos são os advindos dos recursos que o controle social pode evitar que sejam escoados pela corrupção. Os ganhos sociais advêm da elevação da qualidade dos serviços prestados à população pela Administração Pública e da melhora dos indicadores sociais relativos à Saúde e à Educação. Os ganhos culturais advêm do fortalecimento de valores importantes para a cidadania, como a responsabilidade sobre a coisa pública.

Para o exercício efetivo do controle social é importante não só a disponibilidade das informações, mas também sua qualidade e clareza de linguagem, de modo a possibilitar que todos os cidadãos possam participar de todos os degraus de transparência do processo de comunicação governamental das contas públicas.

Em que pese o princípio da transparência ser o foco das discussões da sociedade, e das páginas que apresentam informações ao público, os procedimentos que ditam tal princípio necessitam de aprimoramentos, o linguajar governamental técnico ainda é restrito e acessível a poucos cidadãos. Por outro lado, o incremento da disponibilização de informações sobre os resultados proporcionados pelos gastos governamentais permitirá acesso às informações necessárias à fiscalização da execução dos recursos públicos, coibindo, naturalmente, eventuais desvios de finalidades dessas aplicações (Evangelista, 2012).

7. CONCLUSÃO

Verificamos que o controle social relaciona-se intimamente com o processo e resultado da mobilização social na luta pela garantia dos direitos humanos e sociais.

Por essa visão, os setores da sociedade que assumem a perspectiva emancipadora necessitam enfrentar as forças que a eles são tendencialmente opostas na sociedade capitalista: o mercado, e, em tese, o Estado dominado e dirigido pelos detentores do capital (Pedrini; Adams; Silva, 2007).

Para Streck e Adams (apud Pedrini; Adams; Silva, 2007), controle social pressupõe corresponsabilidade com a “coisa pública” onde haja formulação conjunta de objetivos e metas com justiça social. Numa perspectiva mais republicana, a participação social acontece de forma permanente, onde o indivíduo está inserido numa comunidade.

Conforme ensina Jacobi (1996), a constituição de cidadãos, enquanto sujeitos sociais ativos se consubstancia a partir da transformação das práticas sociais existentes e na sua substituição pela construção de novas formas de relação, que tem na participação um componente essencial. Todavia, o controle social ainda enfrenta vários dificultadores para ser adequadamente exercido.

Diante do exposto, conclui-se que existe a necessidade de uma grande evolução cultural para que o controle social seja efetivamente exercido para monitoração das contas públicas, principalmente pelas grandes barreiras, que ainda precisam ser vencidas para sua consolidação, notadamente quanto aos aspectos de transparências das informações e interesse social na concretização do controle.

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